אזרחים בוועדות הכנסת

נגישות של אזרחים לוועדות הכנסת עשויה לתרום הן לוועדות והן לאזרחים: מנקודת המבט של הוועדות היא עשויה לשפר את הפיקוח של הרשות המחוקקת על הרשות המבצעת, ומנקודת המבט של האזרחים – לחזק את אופייה הייצוגי של הדמוקרטיה הישראלית. עם זאת בימיה הראשונים של הכנסת הייתה נגישותם של האזרחים לוועדות נמוכה למדי, וגם כיום – לאחר שהשתפרה לאין שיעור – היא אינה חפה מבעיות ומחסרונות. מאמר זה יגדיר מהי נגישות אזרחים לוועדות הכנסת, יבחן את התפתחותה במשך השנים ויסקור את יתרונותיה ואת חסרונותיה.

מבוא

נגישות של אזרחים לוועדות הכנסת עשויה לתרום הן לוועדות והן לאזרחים: מנקודת המבט של הוועדות היא עשויה לשפר את הפיקוח של הרשות המחוקקת על הרשות המבצעת, ומנקודת המבט של האזרחים - לחזק את אופייה הייצוגי של הדמוקרטיה הישראלית. עם זאת בימיה הראשונים של הכנסת הייתה נגישותם של האזרחים לוועדות נמוכה למדי, וגם כיום - לאחר שהשתפרה לאין שיעור - היא אינה חפה מבעיות ומחסרונות. מאמר זה יגדיר מהי נגישות אזרחים לוועדות הכנסת, יבחן את התפתחותה במשך השנים ויסקור את יתרונותיה ואת חסרונותיה.

חשיבותן של ועדות הכנסת

עבודתן של ועדות הכנסת מרכזית למלאכת השלטון בישראל (Hazan, 1998: 163), בעיקר משני היבטים:

• בוועדות מתבצעת עיקר עבודת החקיקה: הוועדות דנות בהצעות חוק בין הקריאה הראשונה לשנייה (ולעתים גם בין הקריאה השנייה לשלישית), ואם מדובר בהצעות חוק פרטיות - גם בין הקריאה הטרומית לראשונה. לדיונים בוועדה השפעה גדולה על עתיד החוקים, שכן הוועדה עשויה לשנות את החוק לבלי היכר ולעקר את משמעותו המקורית או "לקבור" אותו, כלומר למנוע בפועל את הבאתו להצבעה במליאהב-1998 הוטלו שתי מגבלות שאמורות למנוע "קבורה" של הצעות חוק בוועדות (בלאנדר וקליין 2002: 93, הערה 57). (Ibid.: 171-172).  ועדות הכנסת יכולות גם ליזום חקיקה, אם כי השימוש בכלי זה מועט: מתוך 416 החוקים שהתקבלו בכנסת השש עשרה יזמו הוועדות רק 16 (אתר הכנסת, 2006).
• הוועדות הן כלי פיקוח מרכזי של הרשות המחוקקת על הרשות המבצעת: את הפיקוח נהוג לחלק לשניים: פיקוח "חזק", הכולל הרכבת ממשלות והפלתן, ופיקוח "חלש" - אך לא פחות חשוב - הכולל את "כל אותן פעולות שוטפות, סדירות ומתמשכות של חקירה, בחינה, תשאול וקריאה למתן דין וחשבון מהרשות המבצעת" (פרידברג וחזן, 2009: 57); עבודת ועדות הכנסת היא חלק מאותו פיקוח חלש, שכן בכוחן של הוועדות להשפיע על הצעות חוק ממשלתיות: בסמכותן לזמן לדיוניהן את אנשי הרשות המבצעת - חברי ממשלה, עובדים בחברות ממשלתיות, עובדי תאגידים, עובדי רשויות מקומיות, עובדי מועצות דתיות, נושאי תפקידים במשטרה ובצבא ועוד (סעיף 106 לתקנון הכנסת); והן דנות בתקנות ובצווים הדורשים את אישורן.
  זאת ועוד, לרשות הוועדות עומדים כלים שאין למליאת הכנסת: צוות חברים קטן, יכולת לזמן מומחים חיצוניים, יכולת לקיים ישיבות לא פומביות ואוטונומיה יחסית של חבר הכנסת מפיקוחה של הסיעה. לכן הוועדות מקיימות בדרך כלל דיונים מעמיקים ורציניים (לעומת מליאת הכנסת), יחסי האמון בין חבריהן עמוקים יותר ואפשר להגיע בהן לפשרות שלא סביר שתתקבלנה במליאת הכנסת (פרידברג, 2008: 58, 65).

 

נגישות של אזרחים לוועדות הכנסת - הגדרות

כאשר עוסקים בנגישות אזרחים לוועדות הכנסת, יש להגדיר למי הכוונה. בהקשר זה "אזרח" הוא אדם שאינו חבר כנסת; אינו עובד בכנסת, למשל בצוות המקצועי והמנהלי של הוועדה או במרכז המחקר והמידע של הכנסת (ממ"מ) (על הממ"מ ראו "עשור למרכז המחקר והמידע של הכנסת", בגיליון זה); אינו חבר בממשלה; ואינו עובד מדינה או נושא תפקיד ברשות המבצעת.

עולה מכך שההגדרה "אזרחים" כוללת מגוון רחב של אנשים: נציגי ארגונים חברתיים (מוסדות ללא כוונת רווח - מלכ"רים); נציגי ארגונים עסקיים; מומחים מתחומים שונים, בעיקר מהאקדמיה; שדלנים (לוביסטים) הפועלים בכנסת (ראו "שדלנות - מבט תאורטי, היסטורי ומשווה", בגיליון זה) ואזרחים "מן השורה" שיש להם נגיעה לעניינים הנידונים בוועדה.

נגישותם של אזרחים לוועדות הכנסת באה לידי ביטוי בשתי דרכים:

• שקיפות, המתקיימת כאשר האזרחים יכולים לקבל מידע מלא על ישיבות הוועדה. המידע יכול להתקבל באמצעות קיום ישיבות פומביות הכוללות נוכחות של התקשורת או באמצעות קריאת הפרוטוקולים של הוועדה.
• השתתפות פעילה בישיבות הוועדה, שפירושה הצגת מסמכים או השמעת דברים לפני הוועדה. כמו שיפורט בהמשך הדברים, אזרח יכול להשתתף בישיבת הוועדה ביוזמתו או ביוזמתה של הוועדה.

שקיפות בוועדות הכנסת

ישיבות פומביות
עד שנות השבעים לא נערכו כלל ישיבות פומביות של הוועדות, ואנשי תקשורת לא נכחו בהן. תקנון הכנסת אמנם התיר עריכת ישיבות פומביות - "ישיבות הוועדות אינן פומביות, אלא אם הוועדה החליטה אחרת" (תקנון הכנסת, 1967: סעיף 75) - אבל אפשרות זו לא מומשה בפועל (פלקסר, 1977: 55).

בכנסת השביעית (1969 1974) חל שינוי: ועדת השירותים הציבוריים ובייחוד ועדת הכלכלה החלו לפתוח את דיוניהן - ואלו עוררו התעניינות תקשורתית וציבורית רבה (שם). מכאן ואילך נפתחו בהדרגה הישיבות לעיני התקשורת. ב-1974 התייחס התקנון לראשונה גם לתקשורת האלקטרונית וקבע כי "הטלוויזיה תורשה, בהסכמת יושב-ראש הכנסת, לצלם ישיבה אחת של כל ועדה מוועדות הכנסת, שתרצה בכך, במטרה להראות עבודת הוועדות לציבור" (תקנון הכנסת: 141). עם התגברות הפרסונליזציה של הפוליטיקה בישראל, ובייחוד עם אימוץ שיטת הבחירות המקדימות במפלגות בשנות התשעים, גבר רצונם של חברי הכנסת לחשוף את פעילותם בוועדות. כך ב-1994 החל ערוץ 33 של רשות השידור לשדר בקביעות שידורים ממליאת הכנסת ומוועדותיה, ב-2003 הוסדרו השידורים בחוק (חוק שידורי טלוויזיה מהכנסת, התשס"ד-2003) וב-2004 קם "ערוץ הכנסת". התקנון עצמו שונה רק ב-2007 והתאים עצמו למציאות כשקבע כי "ישיבות הוועדות הן פומביות, אלא אם הוועדה החליטה אחרת" (סעיף 101 לתקנון הכנסת). בשנים האחרונות שודרו בכמה מקרים ישיבות של ועדות באינטרנט, ונראה ששידורים אלה יתרחבו עם הזמן (ועדת הכנסת, 2007).

כמו שעולה מהתקנון, גם כיום יש ישיבות חסויות של ועדות הכנסת, ואליהן נאסר על אמצעי התקשורת להיכנס. ישיבות תהיינה חסויות בשלושה תנאים: (א). כשהוועדה מחליטה על כך; (ב). ישיבות של ועדת החוץ והביטחון או של ועדות משנה שלה (אלא אם החליטה הוועדה אחרת); (ג). כשהסיבה המקורית להעברת הדיון לוועדה או לוועדת משנה היא סכנה לפגיעה בביטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה או בפעילויות כלכליות בין-לאומיות חסויות (סעיף 102 א (ד) לתקנון הכנסת). למרות הגבלות אלה, כיום ישיבות ועדות הכנסת הן במידה רבה פומביות, והציבור יכול ללמוד על הנעשה בהן מאמצעי התקשורת.
 
פרוטוקולים
תקנון הכנסת קבע בראשיתו ש"בישיבות הוועדות יתנהל פרוטוקול שיכיל את רשימת הנוכחים בישיבה, עיקרי הדברים, הצעות והחלטות הוועדה" (סעיף 102 לתקנון הכנסת). עם זאת, בעבר הייתה נגישותם של אזרחים לפרוטוקולים אלה מועטה ביותר, הן משום שהפרוטוקולים עצמם נכתבו לעתים קרובות בקיצור, ודוֹבר יכול היה לבקש (לפי הנוהג) שדבריו לא יירשמו בפרוטוקול; והן משום שאזרחים מן השורה לא יכלו לעיין בפרוטוקולים כלל. בפרוטוקולים רשאים היו לעיין היועצים המשפטיים שעסקו בניסוח הצעות חוק, חברי הוועדה, נציגי ממשלה וכלל חברי הכנסת במגבלות מסוימות. כשמדובר היה באזרחים שהשתתפו בישיבת הוועדה, לעתים הותר להם לעיין בפרוטוקול של הישיבה שהשתתפו בה ולעתים לא (פלקסר, 1977: 47 49).

עם השנים נפתחו בהדרגה הפרוטוקולים של הוועדות לעיון הציבור, וכיום יכול הציבור לעיין בהם באופן חופשי למדיי. הסעיפים הרלוונטיים בתקנון הכנסת שונו כמה פעמים בכיוון זה, ומאז 1995 התקנון קובע ש"פרוטוקולים של ישיבות שאינן חסויות יהיו פתוחים לעיון הציבור" (סעיף 102 ב (א) לתקנון הכנסת). נוסף על התנאים שצוינו לעיל המגדירים ישיבה חסויה, יושב ראש הוועדה יכול לאסור על עיון בפרוטוקולים מסיבות של הגנה על אינטרסים חיוניים של המדינה, הגנה על המוסר ועל קטין חסר ישע או לבקשת אחד המוזמנים לישיבה. את הנימוקים לאיסור על עיון בפרוטוקולים אין מפרסמים לציבור הרחב. גם כאן יש התייחסות מיוחדת לדיוני ועדת החוץ והביטחון: הפרוטוקולים שלה מפורסמים רק לאחר שלושים שנה, או לאחר חמישים שנה אם הם נערכו בוועדת משנה שלה, וגם במקרה זה אפשר לאסור על פרסומם. ב-1996, כשנפתחו הפרוטוקולים של ישיבות ועדות הכנסת לעיון, קבע יושב ראש הכנסת שאלה יועמדו לעיון הציבור בתוך ארבעה שבועות לכל היותר מיום הדיון בוועדה, ושניתן יהיה לעיין בהם בכל יום חול בין 9:00 ל-13:00 (תקנון הכנסת: 148). כיום הפרוטוקולים של כל הוועדות מאז 1999 - מלבד ועדת החוץ והביטחון ורוב ועדות המשנה - מתפרסמים באתר האינטרנט של הכנסת.

השתתפות אזרחים בוועדות הכנסת

מראשיתה הכירה הכנסת בצורך של ועדות הכנסת להתייעץ עם גורמים אזרחיים, ובהתאם לכך קבע תקנון הכנסת מראשיתו ש "ועדה קבועה רשאית להזמין מזמן לזמן לישיבותיה - (1) מומחה לשאלה שבה דנה הוועדה, בין שהוא חבר הכנסת ובין שאיננו חבר בה; (2) כל אדם, או בא-כוחו של גוף או חוג מסוים, שיש לו עניין בשאלה שהוועדה דנה בה, לשמוע את דעתו ולבקש ממנו תשובות על שאלות שהיא תמצא לנכון להציג לו" (סעיף 106 לתקנון הכנסת).

אזרח יכול להופיע לפני ועדות הכנסת בשתי דרכים:
הזמנה מטעם הוועדה
בדרך כלל מוזמנים לוועדות מומחים לסוגיות הנידונות ונציגי ארגונים חברתיים רלוונטיים. אזרחים המוזמנים לוועדה אינם מחויבים על פי החוק להגיע לישיבה, בניגוד לעובדי המדינה והרשות המבצעת (אם כי גם במקרים אלה יכולת האכיפה של הוועדות מוגבלת מאוד). יתר על כן, אם הם מגיעים לישיבה הם אינם מחויבים לענות על השאלות המוצגות להם, והופעתם אינה בגדר עדות ואין לה מעמד רשמי. במילים אחרות, הוועדה יכולה לזמן אזרחים להופיע לפניה, אבל האזרחים מגיעים לישיבה ומשתתפים בה מרצונם הטוב בלבדיוצאת דופן היא הוועדה לביקורת המדינה, שלה הסמכות לחייב כל אדם שמילא תפקיד בגוף מבוקר להופיע לפניה, ואף להטיל קנס על אדם שיסרב לעשות כן (סעיף 18 (א) לחוק מבקר המדינה) (בן-פורת, 2002: 2; Hazan, 1998: 172-173).  חוסר יכולת האכיפה של ועדות הכנסת נתפס לעתים קרובות כחולשהבהקשר זה מוזכרות לעתים ועדות הקונגרס האמריקני, שיש להן סמכות לזמן עדים ולחייבם להעיד. לסקירה משווה על סמכויות של ועדות פרלמנטריות בעולם לחייב עדים להופיע לפניהן, ראו בן-פורת 2002: 23-11. הד לתפיסה זו אפשר למצוא בהצעת החוק של חבר הכנסת מיכאל איתן, שהציע להטיל שנת מאסר על אדם ששיקר במזיד בהופעתו לפני ועדה של הכנסת (שם: 2). (למשל פלקסר, 1977: 53; פרידברג וחזן, 2009: 41; Hazan, 1998: 173).  עם זאת, הגורמים המוזמנים להופיע לפני ועדות הכנסת מעוניינים בדרך כלל להשמיע את דברם כדי לשכנע את חברי הוועדה, ולכן משתפים פעולה. יש לציין שבכל הנוגע לזימון אזרחים להופיע לפני הוועדה אין נהלים רשמיים: בדרך כלל מנהל הוועדה או מזכיריו מזמנים גורמים חיצוניים לפי בקשת יושב ראש הוועדה או חבריה, ולפעמים הצוות המקצועי של הוועדה מנוסה וותיק ומזמן את הגורמים המתאימים בעצמו. אזרחים שהוועדה מזמינה להופיע לפניה יזכו ברוב המקרים להשמיע את דבריהם - אם כי לעתים ידרוש מהם היושב ראש להעביר לידיו מבעוד מועד מסמך כתוב המסכם את דבריהם - ובזכות חוסר הרשמיות המאפיין את הדיונים בוועדות גם יוכלו להשתלב בדיון שיתפתח.

מראשית ימי הוועדות זומנו אזרחים, בייחוד מומחים, להופיע לפניהן. כך למשל לוועדת החינוך והתרבות שבסוף ימיה של הכנסת השביעית דנה בהצעה לסדר היום על "מעמדו של המורה בישראל", הוזמנו פרופסורים, מנהלים ומורים. עם זאת, כמו שנאמר ב-1977, "צורה זו... מקובלת אמנם בוועדות השונות, אך לא לעתים קרובות" (פלקסר, 1977: 132). כיום השתתפותם של אזרחים בישיבות הוועדה נפוצה יותר מבעבר, והיא בולטת בייחוד בדיונים על הצעות חוק, שבהם "ועדה בדרך כלל מזמנת גורמים רשמיים ובלתי רשמיים ליטול חלק [...] יועצים, מוסדות וארגונים בעלי ניסיון ואינטרס נוכחים באחדות מהישיבות" (Hazan, 1998: 171). במדגם שבדק את דיוני הוועדות בכנסת השש עשרה (2003 2006) נמצא למשל שבוועדת החינוך היו 62% מהמוזמנים אזרחים ובוועדת העבודה 66%. ואולם הוועדות נבדלות ביניהן: באותו מחקר נמצא שבוועדת הפנים רק 30% מהמוזמנים היו אזרחים. ההסבר לכך, ככל הנראה, קשור לאופי הסוגיות הנידונות: ככל שהסוגיות מנהליות וביורוקרטיות יותר, כמו בוועדת הפנים, כך חברי הוועדה מעדיפים להסתמך יותר על גורמים ממשלתיים הבקיאים בנושא ופחות על מומחים חיצוניים (פרידברג וחזן, 2009: 79 - 80).

יצוין כי ועדות חקירה פרלמנטריות נוהגות לזמן מספר רב של גורמים חיצוניים, ולעתים אף מפרסמות הודעות לציבור ומבקשות ממנו למסור לידיהן מידע רלוונטי. ברבות מהוועדות האלה - שלוש האחרונות למשל -"טיפול בפניות הציבור" (או ניסוח אחר בעל משמעות דומה) הוגדר כאחד מתפקידי הוועדה המרכזיים.

פנייה של אזרחים אל הוועדה
לעתים פונים לוועדה אזרחים, בדרך כלל נציגי ארגונים חברתיים ועסקיים, בבקשה להופיע לפניה. גם בנוגע לבקשות כאלה אין נהלים רשמיים. בעבר, כשרוב ישיבות הוועדות היו לא-פומביות, ניתן האישור להשתתף בישיבות במשורה. תפקידו של יושב ראש הוועדה היה אז דומיננטי ביותר, וכשאזרח (או ארגון אזרחי) ביקש להופיע לפניה, הוא נפגש קודם כול עם היושב ראש, והוא שהחליט אם לאשר את הבקשה (פלקסר, 1977: 120-119). כיום לעומת זאת כל אזרח יכול להשתתף בישיבות ועדה: הוועדות מפרסמות באתר הכנסת את סדר יומן כשבוע מראש, וכל המעוניין להשתתף בדיון זה או אחר יכול ליצור קשר עם מזכירוּת הוועדה ולבקש להשתתף בדיון; בקשות כאלה כמעט שאינן נדחות. עם זאת, גם כיום זכות הדיבור של האזרחים המגיעים לישיבות מיוזמתם תלויה בעיקר ברצונו הטוב של יושב ראש הוועדה. זכות הדיבור תלויה גם בנושא הדיון ובמשתתפיו: ככל שהנושא "נפיץ" יותר וככל שיש יותר משתתפים בדיון, בייחוד משתתפים רמי דרג, כך קטנים סיכוייו של האזרח להשמיע את קולו. יש לציין שאת הגידול במספר האזרחים המשתתפים בישיבות הוועדות אפשר לייחס (לצד הפיכת הישיבות לפומביות) גם לצמיחתם של המגזר השלישי והארגונים החברתיים בישראל (שפרמן, 2010) ולחדירתם לכנסת של שדלנים חברתיים ועסקיים - גורמים המבקשים להשתתף בישיבות הוועדות.

דוגמה מובהקת להשתתפות פעילה ביותר של אזרחים בדיוני ועדות הכנסת אפשר למצוא בדיוני ועדת החוקה, חוק ומשפט על סוגיית החוקה במדינת ישראל. מפרוטוקולים של דיונים אלה מהכנסת השבע עשרה (2006 - 2009) עולה שנוהגים להשתתף בהם פרופסורים מהאקדמיה, נציגי מכוני מחקר וארגוני החברה האזרחית העוסקים בנושא. כך למשל בדיון שנערך ב-26 באוקטובר 2006 השתתפו שבעה דוקטורים ופרופסורים מהאקדמיה (שניים מהם אנשי המכון הישראלי לדמוקרטיה), דוקטורנט אחד ונציגים של המכון הישראלי לדמוקרטיה, מרכז שלם, המכון לאסטרטגיה ציונית, המרכז המדיני לישראל ואחדות לישראל (ועדת חוקה, חוק ומשפט, 2006). בדיונים אחרים השתתפו נציגים של ארגונים כדוגמת המרכז לפלורליזם יהודי, שדולת הנשים בישראל, האגודה לזכויות האזרח, עמותת חופש, מרכז צדק לנשים, ויצ"ו והאגודה לשמירת זכויות הפרט.

נגישות לוועדות הכנסת - חשיבות וחסרונות

לנגישות האזרחים לוועדות הכנסת שתי תרומות בולטות:

• הנגישות תורמת תרומה לאופי הייצוגי של הדמוקרטיה, שהוא הבסיס ללגיטימציה של השלטון (Kurian, 1998: xxiv): כשהאזרחים משתתפים באופן פעיל בישיבות הוועדה, הנגישות מחזקת את יכולתם להשתתף בקבלת החלטות ובעיצוב מדיניות (Phillips and Orsini, 2002: 11); כשהאזרחים מקבלים מידע מלא על ישיבות הוועדה, הנגישות מגבירה את אמונו של הציבור ברשות המחוקקת ומחזקת את הקשר בין הבוחר לנבחר.
• הנגישות תורמת תרומה לפיקוח של הרשות המחוקקת על הרשות המבצעת, שבמשטר פרלמנטרי - בשל הרוב שהממשלה נהנית ממנו - הוא חלש מעצם טבעו. אחד התנאים לפיקוח אפקטיבי הוא "יכולת של חברי הוועדות להשיג מידע ממקורות עצמאיים" (פרידברג וחזן, 2009: 42), כלומר היכולת להשיג מידע אחר מזה שמספקת הרשות המבצעת. מקורות עצמאיים חשובים הם מסמכי מרכז המחקר והמידע של הכנסת (ראו "עשור למרכז המחקר והמידע של הכנסת", בגיליון זה), אבל מלבדם תורמים תרומה רבה מקורות המידע (הכתובים ובעל פה) שמספקים אזרחים, למשל חוקרי אקדמיה המתמחים בסוגיות הנידונות או נציגי ארגונים חברתיים ואזרחים מן השורה המכירים היטב - מחייהם הפרטיים או מעבודתם היום-יומית - את הסוגיות.

עם זאת, לנגישות גבוהה של אזרחים לוועדות הכנסת יש גם חסרונות:

• הנוכחות של אמצעי התקשורת בדיוני הוועדה הופכת את הדיונים למעמיקים פחות ולפופוליסטיים יותר.
• הנוכחות של אמצעי התקשורת בדיוני הוועדה מגבירה את יכולת הפיקוח של הסיעות על חבריהן בוועדות, וכך נשחקת אחת המעלות החשובות שלהן - יכולתם של חברי הכנסת לפעול באופן עצמאי יחסית (פרידברג וחזן, 2009: 76).
• פעילותם של שדלנים עלולה להפריע לפעילותם של חברי הוועדות, שכן השדלנים עלולים ללחוץ על חברי הכנסת (גם בדרכים ספק-כשרות), "לנדנד" להם במהלך עבודתם ולהסיט את תשומת לבם (שם: 150; לעמדה של ארגון שתי"ל, המדגישה את חשיבות השדלנים בכנסת, ראו שתי"ל, 2009). בהקשר זה חשובה מאוד ההבחנה בין "שדלנים חברתיים", המשרתים מוסדות ללא כוונת רווח ועשויים לייצג קבוצות חלשות שקולן לא נשמע, ולכן פעילותן נתפסת כחיובית בעיקרה, ובין "שדלנים עסקיים", שמשרתים אינטרסים כלכליים פרטיים שבמילא באים לידי ביטוי בדרכים אחרות (ראו "שדלנות ושדלנים", וכן " השדלנים המסחריים בישראל" בגיליון זה).
• גם אם הנגישות תורמת לייצוגיות, הייצוגיות אינה שווה בקרב כל שכבות האוכלוסייה, ויש קבוצות הזוכות ל"ייצוג יתר" בוועדות. ככלל מדובר בקבוצות ממעמד חברתי-כלכלי גבוה: כך למשל את בעלי ההון מייצגים שדלנים עסקיים, ואת בעלי ההשכלה הגבוהה מומחים מהאקדמיה המשתתפים בדיונים. יש גם הבדל בולט בין אזרחים בעלי נגישות לטכנולוגיית האינטרנט, שיכולים לקרוא את הפרוטוקולים של הוועדות באתר הכנסת, ובין אזרחים משכבות חברתיות-כלכליות נמוכות שהטכנולוגיה אינה זמינה להם, ולכן אינם זוכים לאותה נגישות לפרוטוקולים. בשל כך חשובה במיוחד פעילותם של שדלנים חברתיים וארגוני החברה האזרחית, שתורמים לייצוגן של אוכלוסיות שאינן זוכות לייצוג בוועדות בדרך אחרת. עם זאת יש לזכור כי גם לארגוני החברה האזרחית יש סדר יום משלהם, והם אינם מייצגים בהכרח את כל קבוצות האוכלוסייה המודרות: כך, בישיבות בסוגיית החוקה שקיימה ועדת החוקה, חוק ומשפט בכנסת השבע עשרה השתתפו כאמור מומחים מהאקדמיה, נציגי מכוני מחקר וארגונים רבים של החברה האזרחית, אך בלט היעדרם - המוחלט כמעט-עיון בפרוטוקולים של דיוני הוועדה, הנמצאים באתר הכנסת, מעלה שרק בשתי ישיבות השתתפו נציגים מובהקים של הערבים אזרחי ישראל (בכל ישיבה רק נציג אחד): נציגה של ארגון מרכז מוסאוא ויועץ משפטי (שאינו ממש "אזרח" לפי הגדרת מאמר זה) של בתי הדין השרעיים. של נציגי אזרחי ישראל הערבים, למרות חשיבותה העצומה של החוקה העתידית למעמדה של קבוצה זו.

 

סיכום

נגישות האזרחים לעבודת ועדות הכנסת השתפרה מאוד בעשורים האחרונים בכל המישורים ובאה לידי ביטוי בפומביות הדיונים ובחשיפתם לתקשורת, ביכולתו של הציבור לעיין בפרוטוקולים של הישיבות ובהשתתפות פעילה של אזרחים בדיונים. עם זאת לא ברור אם שיפור זה אכן תרם לייצוגיות של השלטון ולפיקוח של הרשות המחוקקת על המבצעת: הן בשל החסרונות שיש לנגישות גבוהה של אזרחים לוועדות הכנסת, שמקורם בפתיחת הדיונים לתקשורת, פעילותם של שדלנים וייצוגיות שאינה שוויונית; והן בשל כשלים בעבודת הוועדות. הכוונה בעיקר לסמכותן המצומצמת לחייב עדים להופיע לפניהן, אך גם לכשלים אחרים כגון חברות בו-זמנית בכמה ועדות, נוכחות דלה של חברי הוועדות בדיונים, נוכחות דלה של יועצים מקצועיים, היעדר רקע מקצועי מתאים של חברי הכנסת ועוד (פרידברג וחזן, 2009: 73 - 76). לפיכך נראה שתרומתם האמתית של האזרחים לעבודת הוועדות תלויה לא רק בשיפור הנגישות לעבודתן, אלא גם בתיקון הכשלים הקיימים כיום בעבודת הוועדות.

מקורות

אתר הכנסת, 2006. "סיכום סטטיסטי לכנסת ה-16: תהליך החקיקה - סיכום כללי".

בלאנדר, דנה, וערן קליין, 2002. חקיקה פרטית, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.

בן-פורת, דינה, 2002. "סמכות הרשות המחוקקת לדרוש מידע והחובה למסור לה מידע אמת", הכנסת - מרכז המחקר והמידע.

ועדת הכנסת, 2006. פרוטוקול ישיבה מס' 75. 26 באוקטובר.

ועדת הכנסת, 2007. פרוטוקול ישיבה מס' 124, 20 ביוני.

חוק שידורי טלוויזיה מהכנסת, התשס"ד-2003.

פלקסר, יחיאל, 1977. הכנסת וועדותיה, ירושלים: אחיעבר.

פרידברג, חן, 2008. הפיקוח הפרלמנטרי על הרשות המבצעת בישראל: פוטנציאל ותפקוד, עבודת דוקטור, האוניברסיטה העברית בירושלים.

פרידברג, חן, וראובן חזן, 2009. פיקוח הכנסת על הממשלה: תמונת מצב והצעה לרפורמה, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.

שפירא, אסף, 2010א. "עשור למרכז המחקר והמידע של הכנסת", פרלמנט, גיליון זה (66), אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

שפירא, אסף, 2010ב. "שדלנות - מבט תאורטי, היסטורי ומשווה", פרלמנט, גיליון זה (66), אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

שפרמן, קרין תמר, 2010. "הפרטה והתחזקות המגזר השלישי בישראל", פרלמנט 64, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

שתי"ל, 2009. "תגובת שתיל למחקר: 'פיקוח הכנסת על הממשלה - תמונת מצב והצעה לרפורמה' ותשובת המחברים לתגובה", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

תקנון הכנסת, 1967.

תקנון הכנסת 2010.

Hazan, Reuven Y., 1998. "Political Reform and the Committee System in Israel: Structural and Functional Adaption," Journal of Legislative Studies 4 (1): 163-187.

Kurian, George T. (ed.), 1998. World Encyclopedia of Parliaments and Legislaturesm Washington, DC: Congressional Quarterly INC.

Phillips, Susan D. and Michael Orsini, 2002. "Mapping the Links: Citizen Involvement in Policy Processes", CPRN Discussion Paper, no. F21.