נשיאות הכנסת

רובנו ככולנו שמענו הן על נשיאות המדינה והן על הכנסת. אך כמה מאיתנו מודעים לקיומה של נשיאות הכנסת? הציבור נחשף בדרך כלל לעבודת הכנסת כמו שהיא משתקפת במליאה או בוועדות, ולכאורה נדמה שעבודת הכנסת מתנהלת מעצמה בלי שאיש יכוון או יארגן אותה, אבל זו כמובן טעות. ארגון עבודת הכנסת וניהולה השוטף מופקדים בידיהם של כמה גורמים, שנשיאות הכנסת היא אחד מהם. מאמר זה מבקש להציג את מהותה של נשיאות הכנסת ואת עיקרי תפקידיה.

מבוא

רובנו ככולנו שמענו הן על נשיאות המדינה והן על הכנסת. אך כמה מאיתנו מודעים לקיומה של נשיאות הכנסת? הציבור נחשף בדרך כלל לעבודת הכנסת כמו שהיא משתקפת במליאה או בוועדות, ולכאורה נדמה שעבודת הכנסת מתנהלת מעצמה בלי שאיש יכוון או יארגן אותה, אבל זו כמובן טעות. ארגון עבודת הכנסת וניהולה השוטף מופקדים בידיהם של כמה גורמים, שנשיאות הכנסת היא אחד מהם. מאמר זה מבקש להציג את מהותה של נשיאות הכנסת ואת עיקרי תפקידיה.

מהי נשיאות הכנסת?

נשיאות הכנסת היא כינויים של יושב ראש הכנסת וסגניו. עד שנת 2008 היה כינוי זה בלתי רשמי ולא עוגן בחקיקה או בתקנון הכנסת, ואולם בשנת 2008 הוכנס תיקון מס' 25 לחוק הכנסת ובו נקבע כי "יושב ראש הכנסת והסגנים ליושב ראש יהוו את נשיאות הכנסת" (סעיף 10 לחוק הכנסת התשנ"ד-1994 (תיקון מספר 25), התשס"ח-2008). נשיאות הכנסת מתאספת לקבוע את סדר היום של מליאת הכנסת ולקבל החלטות הקשורות לניהול עבודתה הפרלמנטרית ( רולף, 2003).

על פי תקנון הכנסת, רשאי יושב ראש הכנסת להעביר מפעם לפעם את ניהול ישיבות הכנסת או כל אחד מתפקידיו לאחד מסגניו, ובאותה עת סגן היושב ראש יחזיק בכל החובות והסמכויות שנתונות ליושב ראש הכנסת באותו מעמד (תקנון הכנסת).

את יושב ראש הכנסת ואת סגניו בוחרת הכנסת בבחירות גלויות, והם ממונים לתפקידם למשך כל תקופת כהונתה של הכנסת (תקנון הכנסת). לפי החוק מספר הסגנים של יושב ראש הכנסת לא יעלה על שבעה, אבל בכנסת השמונה עשרה נקבע באופן חריג כי מספר הסגנים לא יעלה על תשעה. באשר להשתייכות הפוליטית של הסגנים, מקובל שבחירת הסגנים תיעשה לפי מפתח סיעתי (רובינשטיין, 1991: 409).

אף שהן יושב ראש הכנסת והן סגניו מזוהים פוליטית ומשתייכים לסיעה (או לסיעות) ספציפית בכנסת, עליהם למלא את תפקידם ללא משוא פנים ולהיות נאמנים לחוק, לתקנון הכנסת ולנהגים שנשתרשו בה. בהקשר זה ראוי לציין שנשיאות הכנסת כפופה לביקורת שיפוטית של בג"ץ, אם כי האחרון אינו מרבה להתערב בהחלטותיה (רובינשטיין ומדינה, 1996: 461). מקרה מעניין שבו בכל זאת בחר בג"ץ להתערב בהחלטתה של נשיאות הכנסת ולשנותה יידון בהמשך המאמר (בג"ץ 742/84, הרב מאיר כהנא נ' שלמה הלל, יו"ר הכנסת).

תפקידיה של נשיאות הכנסת

לנשיאות הכנסת כמה תפקידים חשובים, והשלושה המרכזיים הם: ניהול הישיבות של מליאת הכנסת, קביעת הדחיפות של הצעות לסדר היום של הכנסת ואישור הצעות חוק פרטיות (ארגון עבודת הכנסת). להלן נדון בהם ביתר פירוט.

נשיאות הכנסת וסדר היום של הכנסת

• ניהול הישיבות של מליאת הכנסת - יושב ראש הכנסת או אחד מסגניו מנהל את ישיבות הכנסת בפועל. במסגרת זו הוא אחראי להעלות סוגיות להצבעה במליאה, לדחות מועדי הצבעות ולקבוע את תוצאות ההצבעות.
• קביעת דחיפותן של ההצעות לסדר היום של הכנסת לפני שהן עולות לדיון במליאה - על סדר היום של מליאת הכנסת יכולים לעלות לדיון עניינים לבקשתם של הממשלה, חברי הכנסת או נשיאות הכנסת. נשיאות הכנסת רשאית לקבוע שסוגיה מסוימת דחופה ויש להעלותה לדיון במהירות. 

נשיאות הכנסת והליך החקיקה הפרטית

• אישור הצעות חוק פרטיות- לנשיאות הכנסת תפקיד חשוב מאוד בהליך החקיקה של הצעות חוק פרטיות (ראו תרשים 1 להלן). לאחר שחבר/י הכנסת מנסח/ים את ההצעה, היא עוברת לעיונה של נשיאות הכנסת וזו צריכה לאשרה. כשנשיאות הכנסת מאשרת את הצעת החוק, ההצעה מונחת על שולחן הכנסת ולאחר פרק זמן מסוים (בדרך כלל 45 יום) היא עולה להצבעה טרומית במליאת הכנסת. צליחת הקריאה הטרומית היא תנאי מוקדם כדי שהצעת החוק הפרטית תוכל להגיע לקריאה הראשונה, השנייה והשלישית.
  נשיאות הכנסת רשאית לבחון ולבקר את הצעת החוק הפרטית הן מבחינת צורתה והן מבחינת תוכנה. מבחינת הצורה, נשיאות הכנסת מוודאת שהצעת החוק מנוסחת כראוי ושסגנונה תואם דבר חקיקה. מבחינת התוכן הנשיאות צריכה לבדוק אם "יש ב[הצעת החוק הפרטית] קביעת נורמה, שיש בה מסר נורמטיבי ולא סיפורת עובדתית ... ושאין בה דברי גידופין, בלע ועלבון" (סעיף 134 לתקנון הכנסת). בעיקרון, סמכות הבקרה והסינון של נשיאות הכנסת אינה מתירה לה לשלול הצעות חוק בשל התנגדות לתוכנה הפוליטי-חברתי, תהא ההתנגדות עזה ככל שתהא. עם זאת החוק קובע כי בכל מקרה נשיאות הכנסת לא תאשר הצעות חוק פרטיות שהן גזעניות או שוללות את קיומה של מדינת ישראל כמדינת העם היהודי (סעיף 134 לתקנון הכנסת; וכן חקיקה: דברי הסבר). בהמשך המאמר  ראו דוגמאות למקרים שבהם פסלה נשיאות הכנסת הצעות חוק פרטיות.
  
  הצעת חוק פרטית שנשיאות הכנסת אישרה תונח על שולחן הכנסת לדיון מוקדם, והעתק שלה יישלח לאותם שרי ממשלה שנושא ההצעה רלוונטי למשרדיהם. שרים אלה יקבעו את עמדתם וזו תייצג את עמדת הממשלה בעניין זה (סגר, 1988: 188).

מתוך: אתר הכנסת (לחצו על התמונה להגדלתה)

דוגמאות לפסילה או אישור של הצעות חוק פרטיות שנויות במחלוקת

• ב-8 בנובמבר 2004 פסלה נשיאות הכנסת הצעת חוק פרטית של חבר הכנסת אריה אלדד מהאיחוד הלאומי בטענה שההצעה "גזענית במהותה". הצעה זו ביקשה - בעקבות ההחלטה על ההתנתקות - לפנות יישובים ערביים שמספר תושביהם כמספר מפוני רצועת עזה וצפון השומרון משטח ישראל לשטחי יש"ע, בשם עקרון השוויון. נשיאות הכנסת החליטה שלא להעלות את ההצעה על שולחן הכנסת, ויושב ראש הכנסת דאז ראובן (רובי) ריבלין הסביר שפינוי רצועת עזה אינו נוגע - לפחות מבחינה תאורטית - למתיישבים יהודים בלבד (מתוך "תקציר השבוע שהיה במליאת הכנסת", 7-11.11.2004).
• בשנת 1984 הגיש חבר הכנסת הרב מאיר כהנא עתירה לבג"ץ נגד יושב ראש הכנסת ונשיאות הכנסת על ששתי הצעות חוק פרטיות שלו נפסלו. הראשונה - "חוק האזרחות הישראלית וחילופי אוכלוסין יהודים וערבים" - ביקשה לקבוע שרק בן העם היהודי יהיה זכאי להיות אזרח מדינת ישראל. השנייה - "חוק למניעת ההתבוללות בין יהודים ללא-יהודים ולקדושת עם ישראל" - ביקשה לבטל את כל תכניות הממשלה העשויות ליצור קשרים בין יהודים לערבים. נשיאות הכנסת נימקה את החלטתה שלא להניח הצעות אלו על שולחן הכנסת בטענה שהצעות החוק של הרב כהנא כוללות "דברי גזענות שיש בהם עלבון, אשר מקומם לא יכירם בחוק, ומאחר שהם פוגעים בערכים שעליהם מושתתת מדינת ישראל ואופיה הדמוקרטי ובכבוד הכנסת" (בג"ץ 742/84, הרב מאיר כהנא נגד יו"ר הכנסת). בג"ץ הכריע שחרף העובדה ש"שתי הצעות החוק ...  פוגעות בעקרונות יסוד של משטרנו החוקתי, מעוררות זיכרונות מחרידים ויש בהן כדי לפגוע באופי הדמוקרטי של מדינת ישראל, [הרי...] שיש להעמידן על סדר יומה של הכנסת... דווקא משום אותם ערכי הדמוקרטיה...". זאת ועוד, לדעת בג"ץ המצע האנטי-דמוקרטי של מפלגתו של כהנא היה ידוע טרם הבחירות, והשתתפותה בבחירות אושרה בכל זאת. משנבחר כהנא על מצע זה, נשיאות הכנסת אינה רשאית למנוע ממנו להגיש הצעת חוק שכל ייעודה להגשים את מצעו (בג"ץ 742/84, הרב מאיר כהנא נגד יו"ר הכנסת).

בניגוד לשתי הדוגמאות הקודמות, שבהן נשיאות הכנסת פסלה הצעות חוק פרטיות, יש גם מקרים הפוכים, שבהם הנשיאות מחליטה לאשר הצעת חוק מסוימת גם כאשר גורמים אחרים עשויים לתמוך בפסילה:

• החלטה של נשיאות הכנסת שהייתה חריגה מעט באופייה היא זו מ-10 ביולי 2007, כאשר נשיאות הכנסת החליטה להעביר לבדיקתה ולהכרעתה של ועדת האתיקה את נושא ההתבטאויות שיוחסו אז לחבר הכנסת ואסל טאהא ממפלגת בל"ד, שלפיהן - על פי פרסומים בתקשורת -  קרא טאהא לארגוני טרור לחטוף חיילים ישראליים (מתוך "תקציר השבוע שהיה במליאת הכנסת", 9-13.7.2000).
• בפברואר 2002 אישרה נשיאות הכנסת להעלות לדיון בקריאה טרומית את הצעת החוק של חבר הכנסת מיכאל קליינר שעיקרה לעודד את ערביי ישראל להגר למדינות ערב, חרף העובדה שהיועצת המשפטית לכנסת אנה שניידר טענה כי הצעת החוק גזענית ולכן יש לפסול אותה. לפי הצעתו של קליינר, כל תושב או אזרח ישראלי שירצה להגר למדינה ערבית יהיה זכאי לקבל "סל הגירה" בתמורה לוויתור על אזרחותו (או תושבותו) הישראלית. היועצת המשפטית שניידר קבעה כי "קבלת הצעתו של ח"כ קליינר תיצור מצב בו המדינה מעודדת באמצעות הטבות חומריות את האוכלוסייה היהודית להגיע לארץ ולהשתקע בה, בעוד שלגבי הערבים, אזרחי המדינה, מעודדת המדינה את עזיבתם". אף על פי כן, לאחר דיון שנמשך ארבע שעות החליטה נשיאות הכנסת לאשר את ההצעה (אלון, 2002).
• ב-3 בינואר 2000 אישרה נשיאות הכנסת לחבר הכנסת מוחמד ברכה, יושב ראש מפלגת חד"ש, להגיש לדיון מוקדם במליאת הכנסת את הצעת החוק שלו - הצעת חוק יסוד: שוויון האוכלוסייה הערבית. עמדתה של נשיאות הכנסת הייתה מנוגדת לחוות דעתם של היועצים המשפטיים, צבי ענבר ושלמה שהם, שסברו כי יש לפסול הצעת חוק זו בטענה שהיא שוללת את קיומה של מדינת ישראל כמדינת העם היהודי. בכך אימצה הנשיאות את עמדתו של יושב ראש הכנסת דאז אברהם בורג שטען כי "הפן היהודי שבנו מחייב להתנגד לתוכן הצעת החוק אולם המחוייבות הדמוקרטית מחייבת לאפשר להביאה להכרעת המליאה". לדעתו, הפעלת זכותה של נשיאות הכנסת לשלול הצעת חוק פרטית שהיא גזענית או שוללת את קיומה של מדינת ישראל כמדינת העם היהודי רצוי שתיעשה רק במקרים חריגים שבהם ישנה פגיעה מוחלטת, ואילו במקרה זה הדבר אינו נראה (מתוך "תקציר השבוע שהיה במליאת הכנסת", 3-6.1.2000).

סמכויות נוספות

• נשיאות הכנסת גם ממנה את מזכיר הכנסת, שאחראי לנהל את העבודה הפרלמנטרית של הכנסת. פירושו של דבר שהמזכיר נוכח בישיבות מליאת הכנסת, מנהל את רשימת הנואמים ומייעץ ליושב ראש בעניינים הנוגעים לתקנון הכנסת, לנהלים, למנהגים וכו'. עוד אחראי המזכיר לוודא שזכויותיהן הפרלמנטריות של סיעות הכנסת יקוימו, ממונה על על הקשר בין הכנסת לממשלה ועוד (ארגון עבודת הכנסת).
• נשיאות הכנסת - בכפוף לאישורה של ועדת הכנסת - ממנה גם את קצין הכנסת, האחראי על שמירת הסדר והביטחון במשכן הכנסת וברחבתה (משמר הכנסת).
• בנסיבות מיוחדות בסמכותה של נשיאות הכנסת להעביר את ישיבות הכנסת ממקום מושבה הקבוע בירושלים (סעיף 26 לחוק יסוד: הכנסת).
• נשיאות הכנסת היא זו הקובעת את יום בחירתו של נשיא המדינה בתוך מסגרת הזמן שנקבעה לכך בחוק יסוד: נשיא המדינה (סעיף 5 לחוק יסוד: נשיא המדינה).
• נשיאות הכנסת קובעת מהם השטחים במשכן הכנסת וברחבת הכנסת שהכניסה אליהם מותרת ואסורה (חוק משכן הכנסת ורחבתו, התשכ"ח-1968).
  
  לדיון מפורט על אודות תפקידיו וסמכויותיו של יושב ראש הכנסת, נוסף על סמכויותיו במסגרת נשיאות הכנסת, ראו מאמרה של דנה בלאנדר "מי יושב בראש הכנסת?" (בלאנדר, 2009)

סיכום

המונח נשיאות הכנסת מתייחס ליושב ראש הכנסת ולסגניו, שתפקידם לארגן את העבודה הפרלמנטרית בכנסת. תפקידיה המרכזיים הם: לנהל את ישיבות מליאת הכנסת, לקבוע את דחיפותן של הצעות לסדר היום של הכנסת ולאשר הצעות חוק פרטיות. ראינו כי משקלה של הנשיאות בכל אחד מתחומים אלה רב, וכי היא משפיעה השפעה ניכרת על התנהלות החיים הפרלמנטריים בכנסת.

מקורות

אלון, גדעון, 2002. "אושר לקריאה טרומית חוק 'לעידוד הגירת ערבים'". הארץ, 19 בפברואר.

ארגון עבודת הכנסת, אתר הכנסת.

בג"ץ 742/84, הרב מאיר כהנא נ' שלמה הלל, יו"ר הכנסת. פ"ד לט(4) 85 

בלאנדר, דנה, 2009. "מי יושב בראש הכנסת?", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 1 באפריל.

חוק הכנסת תשנ"ד-1994 , המאגר המשפטי נבו.

 חוק יסוד: הכנסת, אתר הכנסת.

 חוק יסוד: נשיא המדינה, אתר הכנסת.

 חוק משכן הכנסת ורחבתו, התשכ"ח-1968, אתר הכנסת.

חקיקה: דברי הסבר, אתר הכנסת.

משמר הכנסת, אתר הכנסת.

סגר, שמואל, 1988. המשטר הפרלמנטרי בישראל, תל אביב: אחיאסף.

רובינשטיין, אמנון, 1991. המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל, ירושלים ותל אביב: שוקן.

רובינשטיין, אמנון, וברק מדינה, 1996. המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל, ירושלים ותל אביב: שוקן, מהדורה חמישית.

רולף, שילה, 2003. הכנסת: מבחר מונחים, ירושלים: [חמו"ל]

תקנון הכנסת. אתר הכנסת.

"תקציר השבוע שהיה במליאת הכנסת" - 9-13.7.2000, אתר הכנסת.

"תקציר השבוע שהיה במליאת הכנסת", 3-6.1.2000, אתר הכנסת.

"תקציר השבוע שהיה במליאת הכנסת", 7-11.11.2004, אתר הכנסת.