מאמר מערכת: מי הפריט את המדינה שלי?

הפרטת שירותים חיוניים ורגולציה של אספקת שירותים ומוצרים בידי המדינה עומדות בשנים האחרונות בלבה של מחלוקת בין חסידי השוק החופשי, הסבורים שניתן להפריט כמעט כל דבר, ובין המתנגדים, הסבורים שעל המדינה להיות אחראית למתן שירותים חיוניים ולערוב לרמה מינימלית של קיום אנושי מכובד של אזרחיה.

הפרטת שירותים חיוניים ורגולציה של אספקת שירותים ומוצרים בידי המדינה עומדות בשנים האחרונות בלבה של מחלוקת בין חסידי השוק החופשי, הסבורים שניתן להפריט כמעט כל דבר, ובין המתנגדים, הסבורים שעל המדינה להיות אחראית למתן שירותים חיוניים ולערוב לרמה מינימלית של קיום אנושי מכובד של אזרחיה.

מחלוקת זו הגיעה לפתחו של בית המשפט בעקבות העתירה לפסול את החוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 28), התשס"ד-2004, שהעניק הרשאה להקים בית סוהר פרטי. בית המשפט פסל את החקיקה בטענה שהעברת סמכויות יסוד של המדינה בתחום אכיפת החוק (סמכויות הכליאה) לידי תאגיד פרטי שפועל למטרות רווח פוגעת בזכויות החוקתיות לחירות אישית ולכבוד האדם, שמעוגנות בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (בג"ץ 2605/05, המרכז האקדמי למשפט ועסקים, חטיבת זכויות האדם ואח' נ' שר האוצר ואח'). פסיקתו של בית המשפט העליון בעניין הפרטת בתי הסוהר הפנתה את הזרקור לתהליכי ההפרטה והרגולציה שמתרחשים בישראל בעשורים האחרונים, בדומה לנעשה במדינות אחרות בעולם. תהליכי הפרטה והתחזקות מעמדן של רשויות רגולטיביות שתפקידן פיקוח והסדרה של מתן שירותים ציבוריים מתרחשים במקביל לשני תהליכים אחרים: נסיגתה של המדינה מתחומים שבהם היא הייתה מעורבת בעבר כגון מתן שירותי חינוך, בריאות ורווחה; והתחזקות מעמדם של ארגוני המגזר השלישי.

תהליך הנסיגה של המדינה הוא בחלקו תולדה של מדיניות מכוונת בהשראת תאוריות כלכליות נאו-ליברליות שדוגלות בשוק חופשי ובמעורבות מזערית של המדינה. תהליך זה הוא גם תולדה של תהליכים כוגן גלובליזציה ושינויים דמוגרפיים בשל תנועות הגירה בקנה מידה גדול. במקרים מסוימים נסיגתה של המדינה מקורה גם בחוסר יכולתה לספק ביעילות את השירותים הדרושים לציבור ולעתים בהנחה שפתיחת השוק לתחרות תשפר את השירותים לאזרח ותוזיל את עלותם.

בישראל תהליך ההפרטה הוא במידה רבה מקרי, ואינו תולדה של מדיניות מתוכננת היטב. לכן הוא כמעט שאינו זוכה לתשומת לב מחקרית ברמה האקדמית, וגופים מעטים מעמידים במרכז עבודתם את נושא ההפרטה (יוצא דופן בהקשר זה המרכז לצדק חברתי ודמוקרטיה על שם חזן במכון ון ליר). גיליון זה של פרלמנט מבקש לפתוח צוהר לנושא זה - נושא מרכזי משום שמשמעותו היא הרחבה של התחום הפרטי על חשבון הציבורי, הרחבה שהשלכותיה אינן משפיעות רק על התחום הכלכלי, אלא גם על אופי היחסים בין האזרח ובין המדינה, שאיננה עוד חובֶקת כול (גרינפילד, 2010).

המאמרים בגיליון זה בוחנים את נושא ההפרטה והרגולציה ברמה התאורטית ובהקשר הישראלי וההשוואתי. המאמר "הפרטה- סקירה תאורטית והיסטורית" של אסף שפירא מציג את תופעת ההפרטה, מאפייניה, טיעונים בעד ונגד וסקירה משווה של תהליכי ההפרטה במדינות המערב. האופן שתהליכי ההפרטה מתממשים בהקשר הישראלי מובא במאמר נוסף של שפירא "תהליכי הפרטה מרכזיים בישראל".

תהליכי ההפרטה בישראל, כמו במדינות רבות אחרות, מתקיימים לצד התגבשותם של מנגנוני רגולציה. תהליכים אלה משנים את אופי המעורבות של המדינה: במקום מעורבות ישירה באספקת מוצרים ושירותים, המדינה מצמצמת את מעורבותה לתפקידי פיקוח והסדרה. המאמר "רגולציה - מה, איפה ומתי?" של שוריק דריישפיץ מציג מבט תאורטי ומשווה על רגולציה. מהמאמר עולה כי קיימת מחלוקת באשר למידת הרגולציה הנחוצה ובאשר לתכליותיה. בהקשר הישראלי מתברר שתהליך התגבשותם של גופי הרגולציה נעדר תכנון, ולא פעם מדובר בתגובה לא מאורגנת לתהליכים שכבר נתנו את אותותיהם במציאות.

אחת מ"תופעות הלוואי" של תהליכי ההפרטה היא התעצמותם של המגזר השלישי וארגוני החברה האזרחית בכלל, ושל ארגונים וולונטריים שמעניקים שירותי בריאות, חינוך ורווחה בפרט. קרין תמר שפרמן מבהירה במאמרה "הפרטה והתחזקות המגזר השלישי בישראל" את הזיקה בין קריסתה של מדינת הרווחה והתעצמותם של תהליכי ההפרטה ובין עליית כוחם של ארגוני המגזר השלישי, ומציגה את עמדות המצדדים בהתפשטותם של ארגוני המגזר השלישי למחוזות שפעם היו ברשות המדינה ובאחריותה ואת עמדות המתנגדים להן.

המאמר החותם את הגיליון הוא מאמר הדעה של פרופ' הלל שמיד " השפעת ההפרטה על השליחות החברתית והאזרחית של ארגונים ללא כוונת רווח שמספקים שירותים חברתיים". המאמר מציג טענה מעוררת מחלוקת וגם מדאיגה ולפיה הארגונים ללא כוונת רווח משנים את אופיים משום שהם נלכדים ברשתה של כלכלת השוק, ובאופן בלתי נמנע התמורות באופן פעילותם פוגעות בשליחותם החברתית והאזרחית ומביאות לידי אובדן זהותם הייחודית.

הפרטה בעין הציבור

כדי להשלים את התמונה בכל הנוגע לתהליכי ההפרטה והרגולציה בישראל והשלכותיהם, ראוי לבחון את עמדתו של הציבור בנושאים אלה. המחקרים בתחום זה מעטים והנתונים חלקיים, בין השאר משום שהתהליכים מתרחשים מעל ראשם של האזרחים, והם אינם מעורבים בהם, אלא רק נחשפים להשלכותיהם בחיי היום-יום. כיום האזרח מקבל מגוון של שירותים לא מידי המדינה, אלא מידי גופים אזרחיים או עסקיים. מפתיע לגלות שעמדתו של הציבור ביחס למעורבות המדינה בכלכלה ובמתן שירותים עקבית מאז קום המדינה ועד היום: חלק גדול מהציבור מעדיף שהמדינה תהיה מעורבת בכלכלה ותהיה אחראית למתן שירותים חיוניים. 

בכל הנוגע לתחום הכלכלי בשנותיה הראשונות של המדינה העדיפו מנהיגי היישוב תכנון ושליטה מרכזיים של הממשלה על פני עידוד פעילותם של מנגנוני משק חופשיים, בעיקר בשל צורכי השעה והנטיות האידאולוגיות הסוציאליסטיות. רוב הציבור הסכין עם מדיניות זו: בסקר שנערך בשנת 1949 סברו 77% מהנשאלים שיש צורך בתכנון המשק, בפיקוח מכוון של הממשלה על ההתפתחות הכלכלית, ובוויסות מספר העסקים בהתאם לצורך. לימים התברר כי העמדה התומכת במעורבות הממשלה בכלכלה ובחברה קנתה אחיזה בציבור הישראלי למרות השינויים שחלו בתחומים אלה. בסקרים נוספים שנערכו במשך השנים מסתמן פרדוקס, שקיים גם כיום, ולפיו גם בקרב מי שמזהה עצמו כדוגל באידאולוגיה קפיטליסטית וגם בקרב מצביעי מפלגות בעלי מצע כלכלי ליברלי שדוגל בשוק חופשי, יש תומכים רבים לרעיון מעורבות המדינה בכלכלה ובחברה. כאמור, עמדות אלה עדיין דומיננטיות בקרב הציבור הישראלי: בסקר מדד הדמוקרטיה 2008 הסכימו יותר ממחצית הנשאלים כי מוטב שהממשלה תמשיך את מעורבותה התחום החברתי-כלכלי וכי מעורבותה עדיפה על פני מילוי תפקידים אלה בידי ארגונים חברתיים או גופים עסקיים. רוב הציבור טען שהוא מעדיף לקבל שירותים מהמדינה ולא מארגון חברתי או גוף עסקי, למרות ההכרה שהשירותים שמדינה נותנת עלולים להיות ברמה נמוכה יותר (אריאן ואחרים, 2008: 84-85).

בראשית הדרך ניתן היה לראות בעמדות אלה ביטוי למורשת של גישת הממלכתיות שהנהיג בן-גוריון ושיקוף של האתוס הקולקטיביסטי-סוציאליסטי ששלט בכלכלה ובחברה. ואולם כיצד ניתן להבין את הדומיננטיות של עמדות אלה בימינו, לנוכח השינויים בכלכלה ובחברה הישראלית והתחזקותן של מגמות אינדיבידואליסטיות וקפיטליסטיות? ייתכן שלמרות כל השינויים, בקרב האזרחים בישראל עדיין רווחת המורשת של "מדינתיות" (stateness), כלומר העמדה הדוגלת במדינה חזקה שמעורבת בחברה ובכלכלה (הרמן ואחרים, 2008). ייתכן גם שמשברים כלכליים שמעידים על כשלים בפעולת השוק החופשי מגבירים את כמיהתם של האזרחים למעורבות של המדינה.

אם נתייחס לעמדות אלה בקרב הציבור לצד פסיקת בית המשפט בעניין הפרטתם של בתי הסוהר נראה כי בקרב הציבור מתגבשת עמדה שקוראת להעמיד גבולות להפרטה. במילים אחרות, בניגוד לגישה כלכלית שלפיה אפשר להפריט הכול והשוק החופשי יכול להסדיר הכול, נשמע הקול של האינטרס הציבורי ולפיו ישנם שירותים חיוניים שלמדינה אסור להפריט משום שאחריותה ומעורבותה חיוניות להבטחת מתן שירותים הוגנים ושוויוניים לציבור. זאת ועוד, הציבור סומך על ארגונים אזרחיים ועסקיים פחות משהו סומך על והמדינה, וזו משמשת גם משענת במקרה של משבר. כמו שראינו במשבר הכלכלי העולמי, לא רק האזרחים, אלא גם ארגוני המגזר העסקי נשענים על המדינה בשעת צרה. מכאן שבניגוד למגמה הרווחת של הרחבת תחומי ההפרטה בשם היעילות והתחרותיות, הציבור מודאג מקלות ידה של המדינה שמפריטה שירותים חיוניים ובתוך כך מתנערת מאחריותה לאזרחיה. עם זאת אין להתעלם גם מההשלכות החיוביות שיש להפרטה של שירותים מסוימים, שכן היא תורמת להגברת היעילות ולמתן שירות טוב יותר לאזרח. הפרטה ראויה צריכה להיות מלווה אפוא בהקמתם של מנגנוני רגולציה שיבטיחו את האינטרס הציבורי ואת פעולתם התקינה של הגופים. לא מדובר אפוא בשלילה קטגורית של ההפרטה, אלא בשאלה של סבירות ומידתיות שלה וקיומה של רגולציה ראויה שמתלווה אליה.

מקורות

גרינפילד, שיבי, 2010. הפרטת האדם, האזרחות הפוליטית, טובין לא מדידים. טיוטה. פרויקט תחומי האחריות של המדינה וגבולות ההפרטה, המרכז לצדק חברתי ודמוקרטיה על שם יעקב חזן במכון ון ליר בירושלים. אתר הקיבוצים.

הרמן תמר, יובל לבל והילה צבן, 2008. "שובה של המדינה", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

מדינת ישראל, המכון למחקר חברתי שימושי, אוגוסט-ספטמבר 1949. צנע ותכנון המשק בעיני תושבי ישראל, פרסום 4, יפו.

אריאן אשר, תמר הרמן, ניר אטמור, יעל הדר, יובל לבל והילה צבן, 2008. מדד הדמוקרטיה: בין המדינה לבין החברה האזרחית, 2008, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2008.

בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ועסקים, חטיבת זכויות האדם ואח' נ' שר האוצר ואח'.