רגולציה – מה, איפה ומתי? מבט תאורטי ומשווה

המושג "רגולציה" טומן בחובו פרדוקס: מצד אחד בשנים האחרונות השימוש בו נעשה תכוף יותר ויותר וההכרה בחשיבותו רק הולכת וגוברת. ומן הצד האחר נדמה שככל שמתעמקים בו יותר, כך מגלים עוד חילוקי דעות בנוגע לטיבו הן בין חוקרים באקדמיה והן בין "אנשי שטח", והגדרתו המדויקת טרם הובהרה. לאמתו של דבר המונח רגולציה מופיע בהקשרים רבים, והמונחים העבריים שנקבעו לו מבטאים את מגוון שימושיו: ויסות, אסדרה, פיקוח ותקנות.

מבוא

המושג "רגולציה" טומן בחובו פרדוקס: מצד אחד בשנים האחרונות השימוש בו נעשה תכוף יותר ויותר וההכרה בחשיבותו רק הולכת וגוברת. ומן הצד האחר נדמה שככל שמתעמקים בו יותר, כך מגלים עוד חילוקי דעות בנוגע לטיבו הן בין חוקרים באקדמיה והן בין "אנשי שטח", והגדרתו המדויקת טרם הובהרה. לאמתו של דבר המונח רגולציה מופיע בהקשרים רבים, והמונחים העבריים שנקבעו לו מבטאים את מגוון שימושיו: ויסות, אסדרה, פיקוח ותקנות.

במאמר זה ננסה להבין מהי רגולציה, נבחן את מטרותיה ואת ההצדקות שניתנות לה ונעמוד על מאפייניה. לבסוף נבדוק את מצב הרגולציה בישראל ונשווה אותו למקומות אחרים בעולם.

מהי רגולציה?

בקרב העוסקים בתחום אין כיום הגדרה אחת ומוסכמת לרגולציה. במובן הרחב נוטים להתייחס אליה כ"החוקים והתקנות המשליטים סדר ביחסי החליפין של סחורות ושירותים" (ארבל-גנץ, 2003: 14). לפי הגדרה זו, כל חקיקה היא רגולציה ומטרתה לכפות באופן חוקי כללי התנהגות מחייבים (לוי-פאור, רגולציה).

במובן הצר יותר, שבשנים האחרונות הולך ונעשה מקובל, רגולציה נתפסת כ"תהליך או פעילות שבהם רשות שלטונית ביצועית דורשת, מונעת או אוסרת פעילות או התנהגות מסוימת של הפרט ו/או של מוסדות וארגונים, ועושה זאת באופן מינהלי מתמשך" (ארבל-גנץ, 2003: 14). כאן הרגולציה אינה כוללת כל חקיקה באשר היא, אלא רק חקיקת משנה (תקנות) של סוכנויות ממשלתיות שמטרתן להצר ולהגביל את פעילותו של פרט או עסק כלשהו (לוי-פאור, רגולציה).

על סמך שני המובנים הללו - הצר והרחב - הציעו חוקרים הגדרות רבות לרגולציה, ובהן ניתן לאתר כמה מרכיבים חיוניים:

•  מדובר בפעולות של הסדרה, פיקוח ואכיפה שנועדו לכוון ולווסת פעילויות פרטיות בתחום או בשוק כלשהו ולפקח עליהן.
• את הרגולציה עושה בדרך כלל סוכנות או רשות רגולטורית עצמאית שהוסמכה לכך מתוקף חוק. לעתים רחוקות עושה את הרגולציה הממשלה עצמה. חשוב לציין כי הרגולציה אינה חייבת להתבצע מטעם המדינה, אלא יכולה להיעשות גם מטעם גופים "חוץ-מדינתיים" כגון ארגונים בחברה האזרחית או אפילו ברמה הבין-לאומית (לוי-פאור, 2010: 4).
• הרגולציה מתבצעת באמצעות תקנות (חקיקת משנה), הנחיות, הוראות, צווים וכו', שבאמצעותם הרשות הרגולטורית שואפת "להשיג מטרה אחת או יותר מאלה: שמירה על קיום החוק, מניעת סטיות, הגנה על הפרט, מניעת השתלטות גורם כלשהו על התחום המפוקח" (לימור, 2005: 160).
• ברשות הרגולטרית פועלים בדרך כלל בעלי תפקידים מקצועיים מאוד שמומחים בתחום הרלוונטי - הן אקדמאים והן "אנשי שטח".
• הרשות הרגולטורית אינה קובעת מדיניות, אלא אחראית על הוצאה לפועל של המדיניות שקובעים משרדי הממשלה. הרגולטור הוא אמנם גוף מקצועי, אבל הוא כפוף להחלטות פוליטיות.
• במקרים רבים עלותה הכספית של הרגולציה אינה ברורה וחד-משמעית, שכן בעיקרה היא נועדה לקבוע כללי התנהגות במשק, ועלותם של כללים אלה אינה משתקפת בהכרח בתקציביהן של הרשויות הרגולטוריות או בתקציביהם של הגופים הנתונים לרגולציה (לוי-פאור, רגולציה). 

ההצדקות לרגולציה או מטרותיה

מה נועדה הרגולציה להשיג וכיצד ניתן להצדיק את הפעלתה? התומכים בה מצדיקים את נחיצותה בכמה אופנים (ארבל-גנץ, 2003: 25-30):

• הצדקה כלכלית- הרגולציה נועדה בראש ובראשונה לתקן כשלי שוק שמעוותים את פעילותו של השוק החופשי ויוצרים אי-יעילות כלכלית. כשלי שוק אלה מחייבים התערבות של גורם חיצוני, שאינו נגוע באינטרסים - לא של הצרכן ולא של היצרן - ועל כן ביכולתו לכפות "כללי משחק" שיסדירו את הפעילות הכלכלית מתוך ניסיון שלא לפגוע בשחקנים. עם כשלים אלה ניתן למנות כמה תופעות:
  
  • מונופול- מצב שבו אין תחרות חופשית אלא חברה אחת שולטת בשוק של מוצר או שירות כלשהו, ובכלל זה על ייצורו, אספקתו, מכירתו וכו'. במצב כזה החברה יכולה לקבוע כל מחיר שתרצה, ועל כן דרוש גוף שיפקח עליה ויוודא כי היא אינה יוצרת תנאים שעלולים לפגוע בצרכן
  • מידע חלקי או אסימטריה במידע- אחת הבעיות בשוק הכלכלי היא היעדר מידע מלא, כלומר העובדה שלרשות הצרכנים לא תמיד עומד כל המידע הדרוש להם לקבלת החלטה מושכלת. לא פעם אפוא הצרכן מחליט "החלטות יקרות" או לא יעילות (במקרה הטוב) ולעתים גם החלטות הרות אסון ממש (במקרה הגרוע). בעיה זו חמורה בעיקר לנוכח האינטרסים הסותרים שיש לצרכנים מצד אחד וליצרנים מן הצד האחר. הראשונים שואפים לדעת כמה שיותר פרטים על המוצרים או השירותים שברצונם לרכוש, ואילו האחרונים דואגים מטבע הדברים לרווחיהם האישיים ועל כן ישאפו להסתיר מהצרכנים מידע שעלול לפגוע במכירות. במקרה כזה תפקידו של הרגולטור לדאוג לשקיפות המידע ולמנוע מיצרנים את הסתרתו
  • השפעות חיצוניות- לעתים פעולותיו של גורם אחד משפיעות (לטוב או לרע) על גורם אחר, בלי שהדבר ישתקף במחיר/עלות של פעולות אלו. כלומר, כאשר יש השפעות חיצוניות, המחיר של מוצר כלשהו אינו משקף את עלותו האמתית לחברה כולה (Baldwin and Cave, 1999: 11). כך למשל דייר שמותיר את הזבל מחוץ לדלת ביתו פוגע בכל שכניו ואף עלול להוריד בשל כך את מחירי הדירות השכנות; מפעל שבעבודתו מזהם את מי השתייה הסמוכים אליו, מטיל עלות גבוהה על כלל הציבור, הנהנה ממים אלה.
  • מוצרים ציבוריים- מוצר ציבורי הוא מוצר שמרגע היווצרותו אי-אפשר להגביל את השימוש בו או למנוע ממישהו לצרוך אותו, והכול יכולים להשתמש בו בחופשיות גם אם לא שילמו עליו. כך למשל ביטחון המדינה - הצבא יגן על כולם באופן שווה ללא תלות בתרומה של אדם זה או אחר. הבעיה המרכזית במוצר ציבורי שייצורו עולה כסף, אבל הואיל וממילא אי-אפשר למנוע את השימוש בו, רבים מנסים "לתפוס טרמפ" ולצרוך אותו בלי לשלם. יתרה מזאת, ליצרן/ליזם עצמו אין שום אינטרס לייצר מוצר כזה, שכן הוא יתקשה מאוד להרוויח ממנו. הרגולטור נדרש אפוא להבטיח שמוצרים ציבוריים ייוצרו על אף חוסר הרווחיות שיכול להיות בכך.
• הצדקה מוסרית-חברתית- הרגולציה, יאמרו מצדדיה, שואפת להבטיח צדק חלוקתי בכל הנוגע להקצאת משאבים וטובין חברתיים. מטרתה להגן על ערכים חברתיים-מוסריים ולמנוע מבעלי שררה או עוצמה כלכלית לפגוע בזכויות "הצרכן/האזרח הקטן". עם זאת ראוי לציין כי ההיבט המוסרי ברגולציה נתון למחלוקת, שכן יש הטוענים כי על המדינה להתערב כמה שפחות בשוק ולהתיר לו להתנהל באופן חופשי ועצמאי. דווקא רגולציה והגבלות של המדינה, יטענו אלה, הן הן הלא-מוסריות.

תאוריות של רגולציה או מעמד הרגולטור ופעילותו

כמה תאוריות מרכזיות מנסות לנתח את מעמדה של הרשות הרגולטורית ולהסביר את אופן התנהלותה. להלן אחדות מהן:

• תאוריית האינטרס הציבורי (Public interest theory)
• תאוריית האינטרס הפרטי (Private interest theory)
• תאוריית הרגולטור השבוי (Regulatory capture theory)
• תאוריית קבוצות האינטרס (Interest group theory).

לפי תאוריית האינטרס הציבורי, מטרתה של הרגולציה לקדם את האינטרס הציבורי, לפעול לטובת הכלל ולהגדיל את הרווחה החברתית. מבחינה זו אפשר לומר כי הגישה רואה ברגולציה תהליך שנועד לתקן את עיוותי השוק שהוזכרו למעלה (Demsetz, 1968). על פי תאוריה זו תפקידי הרגולטור הם בין השאר לייעל את עבודת הענף, לפקח על המחירים, לעודד תחרות מחירים, להוזיל את עלויות המידע, לעודד שקיפות ואמינות ולהבטיח הקצאת משאבים יעילה.

תאוריית האינטרס הפרטי, לעומת זה, טוענת כי הרגולטור אינו שואף לדאוג לטובת הציבור, אלא מונע מתוך אינטרסים פרטיים, אם שלו ואם של המגזר שעליו הוא אמור לפקח. אחת הגרסאות הבולטות של גישה זו היא תאוריית הרגולטור השבוי: על פי טענתה, עם הזמן הרגולטור נעשה "שבוי" של הענף שעליו הוא אמור לפקח, ובעצם מתחיל לשרת את האינטרסים הפרטיים שלו. לתופעה זו כמה סיבות: ראשית, הרגולטור יימנע מלהיכנס לעימותים עם החברות המפוקחות משום שהוא תלוי בהן בכל הנוגע לקבלת המידע (שהרי כדי לפקח על הענף עליו להיות בקיא בכל המתרחש בו ולקבל דיווחים מהגורמים המפוקחים על ביצועיהם). שנית, הרגולטור ואנשי הענף המפוקח עובדים לרוב בצמידות ועם הזמן נוצרים ביניהם יחסים טובים, עד שהרגולטור חש שלא בנוח לפגוע באינטרסים של אנשי הענף. שלישית, במקרים רבים הרגולטור על ענף מסוים מגיע מתוך הענף עצמו מתוך הנחה שאיש מקצוע הבקיא בתחום הרלוונטי ייטיב לעשות את עבודת הפיקוח. אלא שבפועל דווקא בשל היכרותו עם הענף ואנשיו, הרגולטור אינו מעוניין להתעמת עמם. רביעית, לא פעם בתום עבודת הפיקוח הרגולטור משתלב בענף שזה עתה סיים לפקח עליו. הרגולטור מודע לאפשרות זו עוד במהלך עבודתו, ולכן בוחר שלא להקשות יתר על המידה שכן הוא עצמו עשוי להימצא שם בקרוב.

תאוריית קבוצת האינטרס גורסת כי התנהלותה של הרשות הרגולטורית מושפעת מהיותה נתונה ללחצים של קבוצות אינטרס, ועל כן חלק מהמדיניות שלה נקבע כניסיון לתמרן בין לחצים אלו. לפי הגישה, כאשר הרגולטור נוקט צעדים שמיטיבים עם קבוצת אינטרס אחת, הוא מיד סופג ביקורת מקבוצה אחרת ואז נוקט מדיניות לטובתה של קבוצה זו. הדבר בולט בעיקר כשהרגולטור כפוף לסמכות פוליטית (למשל השר האחראי) וזו נתונה ללחצים פוליטיים של קבוצות אינטרס, כך שהיא משנה את דעתה בהתאם לשיקולים פוליטיים (Wilson, 1989: 81). לפי גישה זו, התפתחות הרגולציה היא תוצר של יחסי קבוצות בינן לבין עצמן ובינן ובין המדינה. כאן מה שעומד מאחורי הרגולציה אינו טובת הציבור, אלא תחרות על עוצמה (Baldwin & Cave, 1999: 21)

רגולציה בישראל במבט השוואתי

במחקר שנערך לאחרונה ובדק הקמה של רשויות רגולטוריות ב-16 מגזרים ב-48 מדינות מאז שנות העשרים של המאה העשרים ועד 2007, נמצא כי ב-73% מהמקרים שנבדקו יש רשות רגולטורית עצמאית. עוד נמצא כי משנות התשעים עלה במידה ניכרת מספר הרשויות הרגולטוריות (כך למשל בין 1996 ל-2002 נוסדו יותר משלושים רשויות בשנה) (Jordana, Levi-Faur & Fernandez i Marin, 2008).

את סיכום הממצאים ניתן לראות בשני התרשימים: בתרשים השמאלי מוצג מספר הרשויות הרגולטוריות החדשות שהוקמו מדי שנה באוכלוסיית המדינות שנבדקה, והתרשים הימני מציג אגרגציה של כלל הרשויות הרגולטוריות שהוקמו מדי שנה בשנים 1920 2007.

(מתוך Jordana, Levi-Faur and Fernandez i Marin, 2008: 31)

אילו מגמות רגולטוריות ניתן לזהות במדינות בעולם ובמה מתאפיינת הרגולציה בישראל לעומת אלה שבמדינות אחרות? בארצות הברית למשל עוד מראשית המאה העשרים הייתה הרגולציה כלי עבודה מרכזי בידי הממשל. בייחוד הועדפה הרגולציה על פני הלאמה: מה שבאירופה הולאם, בארצות הברית זכה לפיקוח (Levi-Faur, forthcoming). באירופה, לעומת זאת, הועדפה מדיניות של מעורבות ישירה של הממשלה במגוון תחומים כגון החינוך, הבריאות והרווחה (לוי-פאור, 2010: 5). מאז שנות השבעים והשמונים המצב השתנה: ארצות הברית החלה להגביל את הגידול במספר הרשויות הרגולטוריות (אבל לא את כמות הרגולציות עצמן) - בעיקר בתקופות שלטונם של נשיאים רפובליקנים - ואילו אירופה דווקא החל להתבסס על רגולציה, כתהליך נלווה למגמות ההפרטה.

גם בישראל, כמו במדינות רבות אחרות, הרגולציה צועדת יד ביד עם תהליכי הפרטה, בעיקר מאז שנות השמונים, שבהן החלה בה הליברליזציה הכלכלית. גם מעורבותה של המדינה במשק משנה את אופייה: בעבר הייתה המדינה מעורבת במשק ישירות, הן באמצעות החברות שהיו בבעלותה והן  בהיותה היצרנית והספקית של שירותים למיניהם, ואילו עם השנים היא מתמקדת יותר ויותר בוויסות ובהסדרה של הספקת שירותים ומוצרים (ארבל-גנץ, 2003: 67).

עם זאת, תהליך שיפור הרגולציה בארץ וחיזוקה לא היה מוסדר כמו במדינות אחרות בעולם. אם נשווה למשל בין הרגולציה בבריטניה ובין זו שבישראל, נראה כי באנגליה כמות הגופים הרגולטוריים ואיכותם גבוהה מזו שבישראל. בישראל תחום הרגולציה עדיין נמצא בשלבי התהוות והתפתחות ובמקרים רבים כלל לא קיימת בו מדיניות רשמית ועקבית. ואולם מעניין שהממשלה הבריטית אינה מעוניינת להרחיב את הרגולציה בכל מחיר. היא פועלת מתוך הנחה שרגולציה טובה היא רגולציה שמתבצעת רק כשהיא הכרחית, ולכן כל עוד האינטרסים של הצרכן מוגנים, אפשר לצמצם אותה.

זאת ועוד. בבריטניה ובאירופה בכלל הרשויות הרגולטוריות עצמאיות בפעילותן הרבה יותר מבישראל, והן אינן כפופות למשרדי הממשלה. אדרבה, עצמאותן נתפסת כהכרחית והיא מעוגנת בחוק. בישראל, לעומת זה, הרשות הרגולטורית המרכזית שפועלת (לפחות מבחינה רשמית) באופן עצמאי היא רשות המים, אם כי גם היא מחוייבת לנהל את משק המים לפי מדיניות הממשלה, ונציגי הממשלה אף חברים במועצת הרשות (אתר רשות המים). בתחומים אחרים כגון שוקי הגז והתרופות הרשות הרגולטורית אינה עצמאית כלל. רשות הגז הטבעי כפופה למשרד התשתיות הלאומיות, ואילו בתחום התרופות אין רשות רגולטורית רשמית, ואת הרגולציה עושה אגף הרוקחות במשרד הבריאות. במילים אחרות, הגופים שאחראים על הרגולציה בישראל הם מגוונים ומשתנים מתחום לתחום. לפעמים אחראי על כך השר הרלוונטי, לפעמים רשות עצמאית לגמרי (לא כפופה לשר), ולפעמים רשות עצמאית למחצה (כפופה חלקית לשר) (ארבל-גנץ, 2003: 69).

סיכום

רגולציה היא בעיקרה מנגנון של פיקוח וויסות שמפעילה בדרך כלל המדינה - אם בעצמה ואם על ידי גורמים מטעמה - כלפי גורמים פרטיים בשוק, ותפקידה (לפחות להלכה) להגן על טובת הציבור. לא הכול מסכימים עם נחיצותו של פיקוח מעין זה, שכן יש הרואים בעצם קיומו דבר מזיק, בלתי יעיל או בלתי מוסרי. ואף על פי כן סביר להניח שבעקבות המשבר הפיננסי העולמי, שפרץ בארצות הברית בשנת 2008, הקריאות להגברת הרגולציה יגברו, ובשנים הבאות נהיה עדים להידוק הפיקוח של רשויות ממשלתיות על שווקים, גופים פרטיים וחברות עסקיות. בישראל, בכל אופן, תחום זה עדיין אינו מפותח דיו.

מקורות

ארבל-גנץ, אורי, 2003. רגולציה - הרשות המפקחת (נייר עמדה 37). ירושלים: המכון הישראלי  לדמוקרטיה.

אתר רשות המים

לוי-פאור, דוד, ללא תאריך. "רגולציה: רקע מושגי והסטורי", אתר אוניברסיטת חיפה.

לוי-פאור, דוד, 2010. "הגרעון הרגולטורי של עידן ההפרטה - לקראת רפורמה רגולטורית בישראל?", כתב יד טרם פרסום, נכתב במסגרת פרויקט הפרטה של מכון ון-ליר.

לימור, ניסן, 2005. "רגולציה ופיקוח על ארגוני מגזר שלישי", ביטחון סוציאלי 70: 159 187.

Baldwin, Robert and Martin Cave, 1999. Understanding Regulation; Theory, Strategy and Practice. Oxford: Oxford University Press.

Demsetz, Harold, 1968. "Why Regulate Utilities?", Journal of Law and Economics 11: 55- 65.

Jordana, Jacint, Levi-Faur, David and Fernandez i Marin Xavier, 2008. The Global Diffusion of Regulatory Agencies: Channels of Transfer and Stages of Diffusion Haifa university website.

Levi-Faur, David, forthcoming. "Regulation and Regulatory Governance", in Levi-Faur David (ed.), The Handbook of the Politics of Regulation, Edward Elgar.

Wilson, James Q., 1989. Bureaucracy. New York: Basic Books