השפעת ההפרטה על השליחות החברתית והאזרחית של ארגונים ללא כוונת רווח שמספקים שירותים חברתיים

מטרתו של מאמר זה לדון בהשפעתו של תהליך ההפרטה על השליחות החברתית והאזרחית של ארגונים ללא כוונת רווח (אלכ"רים) שמספקים שירותים חברתיים. הפרטה במקורה מתייחסת להעברת אחדים מתפקידיה המסורתיים של המדינה ואף חלק מנכסיה לידי גופים חוץ ממשלתיים, בכללם ארגונים פרטיים למטרות רווח וארגונים ללא כוונת רווח. באופן אחר ניתן לראות תהליך זה כחלוקה מחדש של התפקידים בין הממשלה ובין ארגונים לא ממשלתיים. על פי חלוקת עבודה זו, הממשלה יוזמת חקיקת חוקים שעל פיהם השירותים מסופקים, היא מקור המימון העיקרי שלהם והיא שקובעת את תכניות השירות ואת הסטנדרטים של הכמות והאיכות. עוד היא אחראית לפיקוח ולבקרה על אספקת השירותים. הארגונים הלא ממשלתיים מופקדים, על פי חלוקת עבודה זו, על האספקה הישירה של השירותים ללקוחות הזכאים להם. תהליך זה ידוע גם כ"הפרטה חלקית" או כ"רכישת שירותים על ידי הממשלה באמצעות חוזים" (Purchase of Service Contracting) (Schmid, 2003; Schmid and Hasenfeld, 2008) (להרחבה ראו "הפרטה - סקירה תאורטית והיסטורית", בגיליון זה).

מבוא

מטרתו של מאמר זה לדון בהשפעתו של תהליך ההפרטה על השליחות החברתית והאזרחית של ארגונים ללא כוונת רווח (אלכ"רים) שמספקים שירותים חברתיים. הפרטה במקורה מתייחסת להעברת אחדים מתפקידיה המסורתיים של המדינה ואף חלק מנכסיה לידי גופים חוץ ממשלתיים, בכללם ארגונים פרטיים למטרות רווח וארגונים ללא כוונת רווח. באופן אחר ניתן לראות תהליך זה כחלוקה מחדש של התפקידים בין הממשלה ובין ארגונים לא ממשלתיים. על פי חלוקת עבודה זו, הממשלה יוזמת חקיקת חוקים שעל פיהם השירותים מסופקים, היא מקור המימון העיקרי שלהם והיא שקובעת את תכניות השירות ואת הסטנדרטים של הכמות והאיכות. עוד היא אחראית לפיקוח ולבקרה על אספקת השירותים. הארגונים הלא ממשלתיים מופקדים, על פי חלוקת עבודה זו, על האספקה הישירה של השירותים ללקוחות הזכאים להם. תהליך זה ידוע גם כ"הפרטה חלקית" או כ"רכישת שירותים על ידי הממשלה באמצעות חוזים" (Purchase of Service Contracting) (Schmid, 2003; Schmid and Hasenfeld, 2008) (להרחבה ראו "הפרטה - סקירה תאורטית והיסטורית", בגיליון זה)

לתהליך ההפרטה, שנדון בהרחבה בספרות המקצועית ועל במות ציבוריות ואקדמיות, נלווים עוד שני תהליכים שמשפיעים על שליחותם ועל תפקודם של הארגונים ללא כוונת רווח. הראשון ידוע כתהליך של האצלת סמכויות (Devolution), שבו סמכויות מהממשל המרכזי מועברות לארגוני השטח המקומיים, שמגעם עם האזרחים ישיר ואמור להיות נגיש, זמין ומהיר יותר מזה של הממשלה. ביזור הסמכויות והעצמתן של יחידות הממשל המקומי מכוונים לצמצם את דרגי הניהול, ובכך את הביורוקרטיה ואת הסחבת הפקידותית, ומיועדים להעביר את מרכז הכובד של קבלת ההחלטות לידי הארגונים בשלטון המקומי. התהליך האחר שאנו עדים לו בשני העשורים האחרונים מקורו בפילוסופיה הניהולית הקשורה ל"מִנהל הציבורי החדש" (New Public Management). התפיסה העומדת בבסיסה של גישה זו היא הצורך של הארגונים הציבוריים לאמץ דפוסי ניהול מודרני שמאפיינים את הניהול העסקי ומדגישים את ערך הביצוע (Performance) של היחידות הארגוניות. "המִנהל הציבורי החדש" מציע את העיקרון של ארגון השירותים על בסיס של מרכזי עלות ורווח, עידוד התחרות בין המגזרים - הממשלתי, הפרטי למטרות רווח והאלכ"רי, ומתן תשומת לב לתפוקות מדידות (Hood, 1995; Hays & Kearney, 1997).

המעבר ל"מנהל הציבורי החדש" מורכב, אטי, הדרגתי ומלווה בחששות רבים ובהתנגדות של אלה שמתקשים להסתגל לשינוי. עם זאת, ניצנים ראשונים של תמורות אנו מוצאים בחשיבה על הדגשת התפוקות. כל זה נעשה במידה מוגבלת, שכן הממשלה עדיין נתפסת כגוף ביורוקרטי מסורבל, שמאופיין בתהליכי קבלת החלטות מורכבים וארוכים ובקושי רב ביישום ובביצוע של החלטות ותכניות. לעומת זה, השווקים שבהם פועלים הארגונים לכוונת רווח ושלא לכוונת רווח חווים שינויים רבים שלהם השלכות על אספקת השירותים ועל שליחותם החברתית והאזרחית. דברים אלה אמורים בייחוד בכל הנוגע לאלכ"רים, שכיום ניצבים בפני דילמות מבניות ואתיות שמשפיעות על זהותם.

התמורות בתפקידם של הארגונים ללא כוונת רווח בעקבות תהליך ההפרטה, האצלת הסמכויות והמנהל הציבורי החדש

הארגונים ההתנדבותיים ללא כוונת רווח היו במשך שנים רבות תשתיתה של מדינת הרווחה במדינות שבהן שלטה אידאולוגיה זו: הם היו החלוצים שהלכו לפני המחנה בייזום ובפיתוח של שירותים חברתיים, השמיעו את קולם, וכן ייצגו אוכלוסיות חלשות, מוחלשות ומודרות (שמיד, 1998).הם היו מרכיב חשוב של התנועות החברתיות שחתרו להרחיב את גבולותיה של מדינת הרווחה (Pestoff, 2004), הגנו על ילדים, נשים, זקנים ועל מעמד הפועלים (Archambault, 2001), והיו הראשונים שהגיבו לצרכים של אוכלוסיות מצוקה שהמדינה התעלמה מהם בתחומי הרווחה, החינוך והבריאות (Hasenfeld and Garrow, 2007). כך לדוגמה באנגליה ארגונים לעזרה הדדית, קואופרטיבים וארגוני עובדים היו בשיא פריחתם עוד לפני הופעתה של מדינת הרווחה (Taylor-Goobey, 2004). הם לא רק סיפקו שירותים אישיים וחברתיים, אלא אף היו מחויבים לאידאולוגיה ולשליחות אזרחית ופוליטית שמטרתה לגרום לממשלה לשפר את תפקודה ואת התנהלותה, וכן להשפיע על מדיניותה ועל אספקת השירותים בדרך שוויונית וצודקת.

תפקידים אלה של האלכ"רים השתנו בעשורים האחרונים בעיקר בשל תהליך ההפרטה, האצלת הסמכויות והמנהל הציבורי החדש. האלכ"רים, המספקים שירותים חברתיים על פי חוזה עם המדינה, מחויבים לספק אותם על בסיס התכניות שהממשלה קובעת (חוק ביטוח הסיעוד, שירותים לילדים ולנוער בסיכון, שירותי אומנה, אימוץ ושירותים אחרים). עם זאת מחקרים מלמדים כי ארגונים אלה אחראים ישירות על תהליך הפיצול והפילוח של השווקים על ידי יצירת זירות שירות פרטיות שמגדילות את אי-השוויון ואת הפערים החברתיים. העברת האחריות לאספקת השירותים לידיהם מאפשרת להם גם לקבוע את הכללים, את הקריטריונים ואת אמות המידה שעל פיהם יסופקו השירותים, וכן את אוכלוסיות היעד שהם רוצים לשרת מתוך הצבת גבולות בפני אלה שאותם הם אינם מעוניינים לשרת. מיטיבים לתאר מצב זה ליפסקי וסמית' (Lipsky and Smith 1989-1990) שמציגים את האלכ"רים כמעודדים את עקרון הסלקטיביות באספקת השירותים, לעומת הממשלות, שמחויבות יותר לעקרון האוניברסליות. באופן דומה מתארים נאפ ואחרים (Knapp et al., 1990) תהליך זה כ"תהליך של פרגמנטציה, חוסר המשכיות, מורכבות, תפוקות נמוכות, שירותים בעלי איכות ירודה, חוסר יעילות, אי-שוויון, כפילויות מיותרות ושליליות, סקטוריליות ופטרנליזם" (שם: 213 214).

התוצאה הבלתי נמנעת היא פגיעה בשליחות החברתית והאזרחית-פוליטית. בכל הנוגע לשליחות החברתית, שוב הם אינם מהווים את הבלם החברתי המאזן בין קבוצות אוכלוסייה שונות, אלא לתפיסתי תורמים ישירות להגדלת האי-שוויון והפערים החברתיים על ידי התמקדות ב"אוכלוסיות הרצויות" והתעלמות מ"אוכלוסיות לא רצויות".

התנהגות ארגונית זו היא גם תוצאה של הקשיים הכלכליים שהאלכ"רים ניצבים בפניהם, שמקורם בירידה בהכנסות עקב המשבר הכלכלי והפיננסי בשנים 2008 2009 (שמיד ורודיך, 2009). קשיים אלה מציבים בפניהם דילמות של הישרדות, ומכאן מובנת התנהגותם הארגונית והאסטרטגית המאמצת את עקרונות השוק מתוך התרחקות מהאידאולוגיה החברתית המוצהרת שלהם. זאת ועוד, הן התלות בממשלה והן תהליך ההפרטה מביאים ישירות לידי פגיעה וכרסום בשליחותם האזרחית. אם בעבר, כמתואר לעיל, היו ארגונים אלה תשתיתה של מדינת הרווחה והחברה האזרחית, כיום רק שיעור נמוך מהם (6% 8% מכלל הארגונים ללא כוונת רווח) הם ארגונים שמוגדרים כארגוני סינגור ושינוי חברתי. רוב הארגונים (83%) הם ארגונים שמספקים שירותים, ופעילות הסינגור הפוליטי המכוונת להגנה ולקידום זכויות של אוכלוסיות חלשות, שוליות ומודרות, מוגבלת למדי (שמיד, בר וניראל, 2008).

הארגונים ללא כוונת רווח אינם משקיעים די משאבים בפעילות זו, ומנהליהם חסרי מיומנויות מתאימות ובדרך כלל "אינם נושכים את היד המאכילה אותם", בין ש"יד" זו ממשלתית או פרטית. כך הם מבטיחים את זרימת המשאבים אליהם, וזו מאפשרת את הישרדותם אבל לא בהכרח את מימוש האידאולוגיה והשליחות האזרחית שלהם, שכן עתה הם גם מתחרים עם הארגונים הפרטיים למטרות רווח שחדרו לזירת השירות שקודם לכן הייתה בשליטתם הכמעט בלעדית (Schmid, 2003).

טשטוש הזהות הארגונית של האלכ"רים בשל התחרות עם ארגונים פרטיים למטרות רווח

התהליך השני, עוד השלכה של תהליך ההפרטה, היא הכניסה המהירה והאגרסיבית של ארגונים פרטיים למטרות רווח לזירות השירותים החברתיים. ארגונים אלה פועלים ברוב השירותים החברתיים וגורמים לארגונים ללא כוונת רווח להיערך מחדש מבחינה אסטרטגית, ניהולית ומבנית כדי לעמוד בתנאי התחרות שנכפים עליהם. לתחרות זו על המשאבים, הנשלטים בידי הממשלה וגופים פרטיים (פילנתרופיה), השפעה על אופיים ועל זהותם של האלכ"רים, שכן הם מאמצים טכניקות של ניהול הלקוחות מהעולם העסקי במטרה לשפר את תפקודם ואת כושר התחרות שלהם. אין רע באימוץ טכניקות ניהול מודרניות שנהוגות בארגונים עסקיים, אף שהמשברים שפקדו אותם בשנים האחרונות אינם מעידים על יעילותם ועל הצלחתם. עם זאת, התוצאה של אימוץ והטמעה של טכניקות אלה היא טשטוש הגבולות וההבדלים בין הארגונים הפרטיים למטרות רווח ובין האלכ"רים. טשטוש ההבדלים בין המגזרים מקורו בין היתר בתלותם באותם מקורות משאבים (ממשלה, פילנתרופיה, הציבור הרחב) שמכתיבים להם התנהגויות דומות, כך שאם לא יאמצו אותם הכנסותיהם עלולות להיפגע. הם כפופים לאותם חוקים, הסדרים ונהלים שהמדינה קובעת באמצעות תהליכי הרגולציה, הם פועלים באותן סביבות ועם לקוחות בעלי מאפיינים וצרכים דומים, ועל כן גם מציעים תכניות שירות דומות. כל אלה תורמים לאיזומורפיזם ארגוני ומבני (שוויון צורה), וזה מביא לידי טשטוש ההבדלים בין המגזר הפרטי והמגזר האלכ"רי (שמיד 1998, Billis, 1993; DiMaggio & Powell, 1983;). ואכן, מחקרים מלמדים כי ההבדלים בין האלכ"רים ובין הארגונים הפרטיים למטרות רווח אינם נובעים מסוג הבעלות המשפטית שלהם, אלא מגורמים ארגוניים מבניים ותהליכים כמו גודל הארגון, פריסתו הגאוגרפית, אופי הסביבה שבמסגרתה הוא פועל ואסטרטגיות הפעולה שלו. עוד נמצא כי לאלכ"רים תכונות ארגוניות ומבניות משותפות עם ארגונים פרטיים למטרות רווח יותר מאשר עם אלכ"רים שפועלים באותו תחום שירותים. הלקוחות אינם מזהים או מבחינים אם ספק השירותים הוא ארגון ללא כוונת רווח או ארגון עם כוונת רווח (שמיד, 1998). כך מיטשטשים ההבדלים בין הארגונים, והשאלה הרלוונטית איננה עוד מי מספק את השירותים, אלא איך ומהי איכותם.

בכל בנוגע לאלכ"רים התוצאה היא טשטוש של זהותם הארגונית הייחודית ונסיגה מהערכים החברתיים שהנחו אותם, שכן הם עסוקים בהבטחת קיומם על ידי הבטחת הכנסות ואולי אף עשיית רווחים לא פחות ממתחריהם (יאנג, 2005). כך לדוגמה אנו עדים לתופעה ולפיה אחדים מהארגונים הקהילתיים שהאידאולוגיה המוצהרת שלהם היא אספקת שירותים על בסיס שוויוני לכלל האוכלוסייה, מאמצים אסטרטגיה של "כלכלת הרשמה" ולפיה הם מספקים רק שירותים שמצדיקים את עצמם מבחינה כלכלית. שירותים שאינם כלכליים מוצאים מסל השירותים אפילו אם הם עולים בקנה אחד עם השליחות האידאולוגית והחברתית של הארגונים.

גם יתרון האיכות באספקת השירותים המיוחס לאלכ"רים בהשוואה לארגונים הפרטיים למטרות רווח עומד למבחן ולביקורת ציבורית. יתרון זה מקורו באופן תאורטי באמון הניתן למנהלי אלכ"רים בהשוואה לאמון הניתן לעמיתיהם במגזר הפרטי. כך נמצא שבתנאים של א-סימטריה במידע בין נותן ומקבל השירותים, יש לראשון יתרון שכן הוא יכול לנצל את המידע להפקת תועלות שמקבל השירותים אינו תמיד יודע עליהן או מודע להן. זאת ועוד, מנהלי אלכ"רים אינם יכולים ליהנות באופן אישי מרווחי הארגונים, שכן אלה צריכים להיות מושקעים בפיתוח תשתיות ותכניות לטובת לקוחותיהם. לעומתם, מנהלי ארגונים פרטיים למטרות רווח פועלים להגדלת רווחי הארגונים שמהם הם נהנים באופן אישי. בתנאים אלה מנהלי האלכ"רים זוכים לאמון רב יותר שמשפיע על תפיסת הלקוחות את איכות השירותים המסופקים להם (Hansmann, 1987). המציאות לעומת זאת מלמדת כי כיום אמון זה אבד בקרב אחדים מהלקוחות, שכן מנהלי האלכ"רים מצאו דרכים אחרות לתגמל את עצמם, וכך גם השפיעו על תפיסת הלקוחות את איכות השירותים שהם מספקים.

יזמות עסקית בקרב האלכ"רים

התהליכים שתוארו לעיל מתבטאים גם במגמה החדשה יחסית המשתלטת על האלכ"רים, הידועה כיזמות עסקית. אין ספק שהתחרות על המשאבים המוגבלים והמשבר הכלכלי-פיננסי גורמים לאלכ"רים לחפש מקורות מימון חדשים כדי לחזק את עצמאותם. כך הם נכנסים לתחום היזמות העסקית על ידי שילוב מיזמים בעלי אופי עסקי שנושאים רווחים כלכליים, ואלה תורמים לאיתנות הפיננסית של הארגון. רבים תומכים בפעילות זו, שכן מבחינתם היא תהליך התאמה לתנאי הסביבה המשתנים. אין ספק שלפעילות זו ערך מוסף ביצירת ערוץ משאבים נוסף בעולם תחרותי, אבל לעומת זאת יש לה ערך מופחת ופגיעה בשליחות החברתית של האלכ"רים, לנוכח השתלטותם של דפוסי פעילות עסקיים וכרסום בפעילות הליבה של הארגונים המכוונת למימוש אידאולוגיה חברתית ואזרחית. בשל נסיגתם של האלכ"רים מתחומי הרווחה המסורתיים ובשל הפגיעה המתמשכת ביסודות ובעקרונות של מדינת הרווחה, לקוחותיה של מדינת הרווחה יוצאים נפגעים. הלקוחות הזכאים לשירותים מוצאים עצמם חשופים לכוחות השוק, שכן הארגונים מתעניינים פחות ברווחתם ובאיכות חייהם, ויותר בהישרדותם.

יתרה מזאת, תהליך ההתמסחרות של האלכ"רים ופנייתם ליוזמות עסקיות עשויה להעלות שאלות והרהורים בקרב קובעי המדיניות ושלטונות המס באשר למדיניות הנהוגה כלפיהם כיום - ההנחות, הפטורים, הזיכויים ממס והסובסידיות שהם נהנים מהם לנוכח היותם מוגדרים באופן רשמי כארגונים ללא כוונת רווח.

סיכום

מהניתוח המוצג כאן עולה כי תהליך ההפרטה וההתמסחרות של השווקים החברתיים משפיע על זהותם, על אופיים ועל שליחותם החברתית והאזרחית של הארגונים ללא כוונת רווח. אף שאנו נוטים לחשוב שהמפה הגנטית של ארגונים אלה שונה מזו של הארגונים הפרטיים והם מכווני רווחה ולא רווח, אנו עדים לתמורות מפליגות באופיים שמקורן בכלכלת השוק, בתהליכי ההפרטה והמסחור של השירותים ובנסיגתה של המדינה בכל הקשור לאחריותה לרווחת אזרחיה. הארגונים ללא כוונת רווח נופלים אף הם למלכודת של כלכלת השוק, ומאמצים התנהגויות שמתחייבות מהמצב החדש שאליו הם נקלעים. התוצאה הבלתי נמנעת היא פגיעה בשליחות החברתית והאזרחית ואובדן זהותם הייחודית. 

לקריאה נוספת על השפעתו של תהליך ההפרטה על ארגוני המגזר השלישי ראו מאמרה של קרין תמר שפרמן, "הפרטה והתחזקות המגזר השלישי", בגיליון זה.

מקורות

יאנג, ד"ר, 2005. "מתח בין הייעוד לשוק בניהול מלכ"רים", ביטחון סוציאלי 70: 32 -55.

שמיד, ה', 1998. "שירותי אנוש למטרות רווח ושלא למטרות רווח: ניתוח משווה", ביטחון סוציאלי 51: 32- 55.

שמיד, ה' וא' רודיך, 2009. השלכות הירידה בפילנתרופיה על ארגונים ללא כוונת רווח ושירותי רווחה בישראל, ירושלים: המרכז לחקר הפילנתרופיה בישראל, האוניברסיטה העברית.

שמיד, ה', בר, מ' וא' ניראל, 2008. "פעילות סינגור פוליטי של ארגונים ללא כוונת רווח המספקים שירותים חברתיים", ביטחון סוציאלי 78: 11 -37.

שפירא, א' 2010. "הפרטה - סקירה תאורטית והיסטורית", פרלמנט, גיליון זה (64), אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

Archambault, E., 2001. "Historical Roots of the Nonprofit Sector in France", Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly 30: 204-220.

Billis, D., 1993. "Sector Blurring and Nonprofit Centers: The Case of the United Kingdom", Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly 22(3): 241-257. 

DiMaggio, P. J. and Powell, W., 1983. "The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields", American Sociological Review 48: 147-160.

Hansmann, H., 1987. "Economic Theories of Nonprofit Organizations", in: W.W. Powell (ed.), The Nonprofit Sector: A Research Jandbook, New Haven, CT: Yale University Press, pp. 27-42.

Hasenfeld, Y., and  E. Garrow, 2007. The Welfare State, the Nonprofit Sector and the Politics of Care. Paper presented at the Dead Sea Conference of the Israeli Canter for Third Sector Research, March 14-15.

Hays, S.W., and R.C. Kearney, 1997. "Riding and Crest of a Wave: The National Performance Review and public Management Reform", International Journal of Public Administration 20: 11-40.

Hood, C., 1995. "The New Public Management in the 1980s: Variations on a Theme", Accounting, Organizations and Society, 20.

Knapp, M., Robertson, E., and C. Thomeson, 1990. "Public Money, Voluntary Action: Whose Welfare?", in: H. Anheier and W. Siebel (eds.), The Third Sector, Berlin: Degruyter.

Lipsky, M., and S.R. Smith, 1989-1990. "Nonprofit Organizations, Government and the Welfare State", Political Science Quarterly 104(4): 25-48.  

Pestoff, V. (2004). "The Development and Future of the Economy in Sweden", in: Adalbert, E., and J.L. Laville (eds.), The Third Sector in Europe, Northampton, Mass.: Edward Elgar Publishing, pp. 63-81.

Schmid, H,. 2003. "Rethinking the Policy of Contracting Social Services to Non-Governmental Organization: Lessons and Dilemmas", Public Management Review 5(3): 307-323.

Schmid, H., and Y. Hasenfeld, 2008. "Contracting Out of Social Services", Encyclopedia of Social Work, 454-457. 
Taylor-Goobey, P. (ed.)., 2004. New Risks, New Welfare: The Transformation of the European Welfare State. Oxford: Oxford University Press.