שביתות וירטואליות

יום שני, 2 בדצמבר 2003. ההסתדרות מאיימת להכריז על מגה-שביתה - הפסקת עבודה בכל המשק בשל חילוקי דעות בנושאים רבי חשיבות: שינויים במערכת הפנסיה, שינויים מבניים בגופים ציבוריים ושינויים במרקם יחסי העבודה שמקורם בהתערבות השלטון, בין השאר באמצעות חקיקה. ארגוני המעסיקים במגזר הפרטי פונים לבית הדין הארצי לעבודה בבקשה למנוע את קיומה של השביתה. בית הדין מתכנס בהרכב מלא - שלושה שופטים וארבעה נציגי ציבור - ומתלבט בין הגנה על המשק ובין הגנה על חופש השביתה. הדיונים מתמשכים ופתרון אינו מסתמן. סמוך לחצות משמיע אחד מנציגי הציבור את הביטוי Semi-Strike [1] , והנשיא מגיב בביטוי Virtual Strike. כך נוסף כלי השביתה הווירטואלית לאוצר המונחים של מנגנוני יישוב סכסוכי העבודה בישראל.

מבוא

יום שני, 2 בדצמבר 2003. ההסתדרות מאיימת להכריז על מגה-שביתה - הפסקת עבודה בכל המשק בשל חילוקי דעות בנושאים רבי חשיבות: שינויים במערכת הפנסיה, שינויים מבניים בגופים ציבוריים ושינויים במרקם יחסי העבודה שמקורם בהתערבות השלטון, בין השאר באמצעות חקיקה. ארגוני המעסיקים במגזר הפרטי פונים לבית הדין הארצי לעבודה בבקשה למנוע את קיומה של השביתה. בית הדין מתכנס בהרכב מלא - שלושה שופטים וארבעה נציגי ציבור - ומתלבט בין הגנה על המשק ובין הגנה על חופש השביתה. הדיונים מתמשכים ופתרון אינו מסתמן. סמוך לחצות משמיע אחד מנציגי הציבור את הביטוי Semi-Strikeavid B. McCalmont, "The Semi-Strike", Industrial and Labor Relations Review15 (2) (Jan. 1962), pp. 191-208 ,  והנשיא מגיב בביטוי Virtual Strike. כך נוסף כלי השביתה הווירטואלית לאוצר המונחים של מנגנוני יישוב סכסוכי העבודה בישראל.

מהי שביתה וירטואלית? שביתה וירטואלית היא הסדר שבאמצעותו סכסוך העבודה מתנהל מתוך תיחום נזקיו לצדדים המעורבים בלבד וללא גרימת נזק לצד שלישי, כמו שיפורט בהמשך הדברים. רעיון השביתה הווירטואלית אינו חדש. הציע אותו לפני כחמישים שנה גובלGeorge W. Goble, "The Non-StoppageS Strike", Labor Law Journal (February 1951), pp 105-114 והוא נדון בהרחבה בספרות, אבל זכה לעדנה רק מפעם לפעם. כיום נושא זה נכלל בתחיקה ומתממש בעיקר באיטליה.

איך מנסחים הסדר שבאמצעותו סכסוך עבודה מתנהל מתוך תיחום נזקיו לצדדים המעורבים בלבד וללא גרימת נזק לצד שלישי? לכך יש נוסחאות שונות, אך לצרכינו נציג את הפתרון שאימץ בית הדין הארצי לעבודה:

"[ב] מחד אנו נותנים צו המונע שביתה במתכונתה 'הרגילה' וקובעים, כי עד למועד הדיון הקבוע לעיל, לא תנקוט ההסתדרות בשביתה כלשהי במקומות העבודה של המבקשים וחבריהם לרבות בשירותים החיוניים, כמפורט בבקשות הצדדים. מאידך אנו מאפשרים 'שביתה ווירטואלית' בכך שצו זה מותנה בהסדרים שיצוינו בהמשך לגבי הפקדת כספים בחשבון נאמנות משותף. צו זה ייכנס לתוקפו ביום 19.11.2003 בשעה 01:00 וישאר בתקפו עד למתן החלטה אחרת על-ידי בית דין זה בדיון שיתקיים ביום 25.11.2003. ההסתדרות תהא רשאית לקיים בכל מקום עבודה אסיפת הסברה אחת שמשכה לא יעלה על 30 דקות על-מנת להבהיר לעובדים את מצב הדברים.

"[ג] כל האגרות וההכנסות השוטפות שיתקבלו מניהול שדות התעופה וחברת רכבת ישראל, בתקופת הצו, יופקדו בחשבונות בנק על שם רשות שדות התעופה וחברת רכבת ישראל בהתאמה. מורשי החתימה בחשבונות הבנק האמורים יהיו בא כוח רשות שדות התעופה וחברת רכבת ישראל ובאת כוח ההסתדרות. הכספים יושקעו בהתאם להנחיות מנכ"ל משרד האוצר ויוותרו בחשבונות עד להחלטה אחרת של בית דין זה".ס"ק  13/03 לשכת המסחר תל-אביב ואיגוד לשכות המסחר - הסתדרות העובדים הכללית החדשה ואחרים (פורסם ב-18.11.2003).

להחלטת בית הדין לשני רכיבים:

• המשך עבודה סדירה של השובתים
• הקפאת חלק מהכנסותיו של המעסיק

צירוף זה מטיל לכאורה הגבלות על שני הצדדים: מהעובדים נמנעת יכולתם להפעיל לחץ על הממשלה באמצעות הפגיעה בציבור הרחב, ואילו המדינה מצופה להמשיך לספק את שירותיה למרות הפגיעה בתזרים המזומנים שלה. בית הדין קיווה שהפגיעה ביכולתם של העובדים לגרום נזק ושל המדינה לממן את פעילויותיה יעודדו את הצדדים לנהל משא ומתן ולפתור את חילוקי הדעות ביניהם.

ואולם מאחר שהמדינה ערערה על עצם זכותה של ההסתדרות לנהל עמה משא ומתן על הנושאים שבמחלוקת; ומאחר שבהיעדר משא ומתן לא גילתה ההסתדרות עניין למתן את תביעותיה; ומאחר שהיקף הפגיעה בשני הצדדים היה מתון - בשל כל אלה נעשה ההסדר לא אפקטיבי. כשהגיע מועד הדיון הנוסף בבית הדין הודיעה המדינה שאי-הסרת המגבלות שהוטלו עליה תביא לידי הפסקת תנועתן של הרכבות, וכך לא נותר לבית הדין אלא לסיים ניסוי חדשני זה ולחזור למסלול המקובל.
האם מדובר בסוף פסוק? האם למרות הכישלון יש מקום להנהיג את נוהל השביתה הווירטואלית בישראל?

מהי שביתה וירטואלית?

הספרות המקצועית כורכת יחד שני מצבים שונים בתכלית ומלבישה עליהם את פתרון השביתה הווירטואלית. למקרה הראשון מאפיין ברור: מדובר בסכסוך עבודה בארגון עסקי הפועל במציאות תחרותית. בארגון כזה פגיעה בצרכנים בעטיה של הפסקת הייצור עלולה לגרום נזקים ארוכי טווח למקום העבודה כמו למשל איבוד מוניטין או אבדן לקוחות. תוצאה זו מנוגדת הן לאינטרסים של המעסיק והן לאלו של העובדים, ולכן היא מעמידה לפניהם אתגר משתף. המקרה השני שונה בתכלית. הוא מתייחס לשביתות בענפים חיוניים: שביתות שעיקרן פגיעה בציבור הרחב, שבהן הצדדים מנצלים את הציבור, או מגזרים מסוימים מתוכו, כדי לקדם את עניינם. למקרה הראשון מתאים אפוא הסדר של שביתה וירטואלית מרצון, ואילו המקרה השני מחייב הסדר של שביתה וירטואלית כפויה.

שביתה וירטואלית מרצון
דוגמה טובה להסדרה של שביתה וירטואלית מרצון הוא הסכם בנושא הקרוי "שביתה עבודה" (Strike Work), שנחתם בשנת 1964 בין חברת הרהיטים האמריקנית דנבָּר (Dunbar Furniture Corporation of Indiana, Berne, Indiana) ובין ארגון העובדים האמריקני Upholsterers' International Union of North America. ההסכם הקיף נושאים רבים, אבל לצורכינו נציין את אלה:

• ארגון העובדים משעה את זכותו להכריז על שביתה והמעסיק משעה את זכותו להכריז על השבתה.
• העובדים מוותרים על מחצית משכרם. הסכום שנחסך מועבר לפיקדון בחשבון בנק מוסכם.
• המעסיק מעביר מדי שבוע סכום זהה לחשבון הבנק המדובר.
• הן המעסיק והן העובדים מתחייבים להימנע מקבלת סיוע מכל גורם שלישי אחר.

סכומי הכסף שנצברו בחשבון הבנק יוחזרו לצדדים בתום הסכסוך על פי ההסדר שפורט בהסכם, אם כי לא צוין כיצד ינוצלו הכספים שנצברו בחשבון הבנק ולא הוחזרו לצדדים בתום הסכסוך. בהסכמים דומים מוסכם שהכסף יוקדש למטרה חברתית ראויה ומוסכמת, ולא יוחזר לצדדים. כך קורה למשל כיום בסכסוכי עבודה בחברות תעופה איטלקיות.

שביתה וירטואלית כפויה
הסדרתה של שביתה וירטואלית כפויה מסובכת הרבה יותר. הספרות רוויה נוסחאות וניסוחים תאורטיים, אבל למיטב ידיעתי היא הופעלה רק בישראל, וגם זאת מתוקף פסיקת בית דין ולא על בסיס חקיקה מסודרת. דוגמה מעניינת למורכבותה של הפעלת השביתה הווירטואלית בשירות ציבורי חיוני היא סכסוך העבודה שפרץ בין מפעילת שירותי האוטובוסים במיאמי, פלורידה, ובין ארגון העובדים של הנהגים בשנת 1960. בהתערבותו של ראש העיר הסכימו הצדדים לנקוט מה שהם כינו semi-strike. על פי ההסכם המשיכו הנהגים בעבודתם מתוך ויתור על קבלת שכר, ואילו החברה מטעמה הסכימה לאפשר להם להסיע נוסעים בלי לגבות מהם דמי נסיעה.

שני הצדדים הסכימו שלא לקבל סיוע כספי משום גורם שלישי. ה-semi-strike החלה בהתאם לנוהל המוסכם, אבל הנוסעים בחרו להביע את תמיכתם בנהגים באמצעות מתן תשר או תרומה. סיוע בלתי צפוי זה עורר את חמתה של החברה, והיא ביטלה את תמיכתה בהסדר בתום ארבעה ימים בלבד. נראה אפוא שאין די בתשתית של רצון טוב מצד הצדדים שבסכסוך כדי לאפשר את מימושה של שביתה וירטואלית בשירות הציבורי. עמדתו ובעיקר התנהגותו של הציבור עלולה לסכל את כוונותיהם של הצדדים.

כשמדובר בהפעלה כפויה של הסדר השביתה הווירטואלית עולה השאלה מי רשאי לקבוע שעל הצדדים בסכסוך העבודה לעבור למסלול החלופי - המסלול שבו הפעילות נמשכת מתוך ספיגת העלויות. גובל מציע לאפשר לכל הצדדים בסכסוך את הזכות ליזום את המרתה של השביתה לשביתה וירטואלית באמצעות פנייה לסוכנות הממשלתית המתאימה (בארצות הברית ה-National Labor Relations Board).Goble 1951, לעיל ה"ש 2. ברנשטיין לעומת זה מציע לייחד זכות זו לארגוני העובדים בלבד.Merton C. Bernstein, "Alternatives to the Strike in Public Labor Relations", Harvard Law Review 85 (1971). pp 459-475  צ'מברלין מעביר סמכות זו באופן בלעדי לסוכנות הממשלתית, שתעריך עד כמה תפגע שביתה קונבנציונלית בציבור.Neil W. Chamberlain, Social Responsibility and Strikes, Harper & Brothers, New York 1953, pp. 279-286. מסף פגיעה חמור כלשהו ואילך יש לדעתו להסב כל שביתה לשביתה וירטואלית.

האם יש לאפשר לאחד הצדדים לכפות על הצד האחר את הפעלת הסדר השביתה הווירטואלית?
על כך משיב גובל בשלילה.George W. Goble, "An Alternative to the Strike", The Developing Law 148 (February 1955), pp 83-86 לטענתו אין טעם לאלץ צד לסכסוך להשתמש בכלי המוצע, שכן הצלחת השביתה הווירטואלית מותנית בנכונותם של הצדדים לעמוד במגבלותיה. ואמנם, אחד הגורמים העיקריים לכישלונה של השביתה הווירטואלית בפתרון סכסוך העבודה בסקטור הציבורי בישראל בשנת 2003 היה אי-נכונותה של הממשלה לכפוף את עצמה בתום לב למגבלותיה.

מרסו ומסגרייב מציעים גישה שונה. לטענתם, בענפים בעלי חיוניות גבוהה שביתה וירטואלית צריכה להיות אופן הפעולה היחיד המותר לאוגוני העובדים. נשיא ארצות הברית צריך לפרסם מבעוד מועד רשימה של מקומות עבודה חיוניים שבהם ייאסר להכריז על שביתה קונבנציונלית ותותר אך ורק השביתה הווירטואלית.Roy L.E. Marceau and Richard A. Musgrave, "Strikes in Essential Industries: A Way Out", Harvard Business Review (1949), pp
286-292

האם יש להגביל את משך השביתה הווירטואלית?

גובל סבור שאין מקום להגבלה. השביתה הווירטואלית צריכה להסתיים רק עם חתימת הסכם קיבוצי חדש, וכל פתרון אחר לדעתו יותיר את רוב הסכסוכים מחוץ למעגל הישימות של שביתה מסוג זה.Goble, 1955, לעיל ה"ש 7.

יעילותה של השביתה הווירטואלית תלויה בראש ובראשונה בעלותה לצדדים, אבל אין דרך לחשב עלות זו באופן זהה לשניהם. העלות המרבית לעובדים היא ויתור על כל שכרם במהלכו של הסכסוך. ואולם האם יש להפקיע את כל שכרם, או רק חלק ממנו? חישוב עלותה של שביתה וירטואלית למעסיק מורכבת יותר. האם להפקיע את כל התמורה של המעסיק? את רווחיו מהפעילות? את רכיב העלות הקבועה של היצור? ואולי את העלות המשתנה? כמספרם של התאורטיקנים כך מספר הנוסחאות, אבל רבים סבורים שיש להבטיח שהשביתה הווירטואלית תהא זולה לצדדים יותר מהשביתה הקונבנציונלית. היגיון זה מציג ביקורת קשה על נוסחת בית הדין הארצי לעבודה משנת 2003, שכן עיקול כל הכנסות הרכבת והנמלים הוא לכאורה חלופה יקרה יותר לממשלה מהשבתתם המלאה של שירותים אלה. אחרי הכול, הפעלת נמל או הפעלת הרכבת כרוכה בהוצאות, ואילו השבתת השירות כולו זולה יותר.

שביתות וירטואליות בישראל

האם כדאי להמיר אחדות מהשביתות בישראל לדגם הווירטואלי? הניסיון הישראלי, המצומצם מאוד, אינו מציג תמונה חד-משמעית. הניסיון הראשון שנעשה בישראל להשתמש בנוסחת השביתה הווירטואלית היה בשנת 1998. סכסוך עבודה ברשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים איים לסגור את שערי אתרי הטבע בתקופת השיא של הביקורים בהם - חג הסוכות תשנ"ט. עובדי הרשות אינם עובדים שגרתיים. רבים מהם חובבי טבע ובעלי תחושת ייעוד בהתייחסותם לעבודתם. ארגון העובדים שלהם היה כמובן משוכנע בצדקת דרישותיו, אך בו בזמן היה עליו להיענות לעמדות חבריו, ששאפו למזער כל פגיעה במקום עבודתם ובציבור. בהקשר זה לא התקשה נשיא בית הדין הארצי לעבודה להביא את הצדדים להסכמות האלה:

• העובדים מתחייבים שלא לשבות בחג הסוכות ובמהלך שישים הימים הבאים.
• ההכנסות של הרשות בתקופת החג יועברו לחשבון נאמנות מיוחד.
• הסכום שיועבר לחשבון ישוחרר רק לכשיושג הסכם בין הצדדים.
• ההנהלה מתחייבת שלא לעשות שום שינוי חד-צדדי בתנאי העבודה של העובדים.

השביתה הווירטואלית הראשונה בישראל היא אפוא עדות חיובית לתרומתה של הנוסחה המדוברת ליחסי העבודה. אמנם במקרה זה היא הופעלה בהקשר נוח מאוד, אך למרות זאת לא לחלוטין ייחודי.

מקרה שלישי ואחרון שבו אומץ פתרון השביתה הווירטואלית בישראל הוא סכסוך העבודה בין ההסתדרות הכללית החדשה ובין חברת החשמל בשנת 2005. במקרה זה פנתה חברת החשמל וביקשה מבית הדין האזורי בחיפה סיוע נגד עיצומים שהפעילו המזכירות הארצית ועובדי חברת החשמל. וכך פסק בית הדין:

" 26. כאמור, בנסיבות העניין, נראה לנו כיעיל ומעשי יותר לאמץ את מודל השביתה הוירטואלית, המותאם לנסיבות, באופן שבמקום העיצומים שמשמעותם אי פריקת אוניות הפחם על ידי העובדים (בכפוף להקלות בעיצומים שהיינו צריכים לקבוע, כדי לשמור על כמות פחם סבירה והנחוצה לשמירה על רמות ביקוש של צרכני החשמל), העובדים יפרקו בפועל את כל אוניות הפחם המגיעות לנמלי המדינה כסדרן, וזאת מיד עם הפקדת סכום עלות הנזק שנמנע מחברת החשמל, בעקבות הפריקה הסדירה של אוניות הפחם המגיעות לנמל על ידי העובדים, בחשבון נאמנות משותף, שמורשי החתימה שלו יהיו, ב"כ חברת החשמל, וב"כ המשיבים, כאשר הכספים שיצטברו בו יושקעו בהתאם להנחיות מנכ"ל משרד האוצר. הכספים יוותרו בחשבון עד לסיום המשא ומתן, והחתימה על הסכם השכר [...] בנוסף, יקיימו הצדדים, כל הצדדים, משא ומתן מיידי ואינטנסיבי במטרה להביא לחתימתו של הסכם השכר, שעם חתימתו ישוחרר הפיקדון הנ"ל".סק  30/05 חברת החשמל לישראל בע"מ - ההסתדרות הכללית החדשה של העובדים בארץ ישראל ואחרים (פורסם ב-25.7.2005), סעיפים 26 27.

מותב בית הדין בראשותה של השופטת מהא סמיר-עמאר הפעיל בסכסוך זה נוסחה חדה וברורה: העובדים נדרשו לחזור לעבודה סדירה ולמנוע בדרך זו נזקים לחברה. החברה נדרשה להפקיד את ערך הנזק שנמנע בקרן, ופדיון קרן זו הותנה בסיום המשא והמתן ובחתימה על הסכם שכר. נוסחה ברורה זו היא תרומה חשובה לקידום נושא השביתה הווירטואלית בישראל.

אין דרך להעריך את אפקטיביות החלטתו של בית הדין האזורי לעבודה או אף את עצם הקמתה של קרן זו, שכן הנהלת חברת החשמל פתחה בהליכים משפטיים נוספים - בין היתר פנייה נוספת לבית הדין האזורי לעבודהס"ק (אזורי חיפה) 48/05 חברת החשמל לישראל בע"מ - ההסתדרות הכללית החדשה ואחרים (פורסם ב-21.11.2005). פנייה לבית הדין הארצי לעבודהעס"ק (ארצי) 23/07 חברת החשמל לישראל בע"מ - ההסתדרות הכללית החדשה (פורסם ב-10.10.2007). הליכים שהתמקדו בגופו של הסכסוך ולא התייחסו לנושא השביתה הווירטואלית.

מה אפוא מקומה של השביתה הוירטואלית בישראל?

שביתה וירטואלית מרצון

מערכת יחסי העבודה של הסקטור הפרטי בישראל בשלה כיום לאמץ את מנגנון השביתה הווירטואלית מרצון. מדובר במערכת בוגרת וממוסדת היטב שראשיה - יושב ראש ההסתדרות ונשיא לשכת התיאום לארגונים הכלכליים (מסגרת הגג של ארגוני המעסיקים בסקטור הפרטי) - פיתחו יחסי אמון ושיתוף פעולה מרשימים. מערכת יחסים כזאת היא בעלת הנתונים המיטביים לקדם את השביתה הווירטואלית. בניגוד לדוגמה של מפעל דנבר האמריקני, שהובאה למעלה, המבטאת יוזמה מקומית ותלויה במעסיק ובארגון עובדים ספציפי,ההסכם בדנבָּר בוטל משהתחלפו הבעלים. טרטגיה המתאימה לישראל היא חתימת הסכם מסגרת בין לשכת התיאום לארגונים הכלכליים ובין ההסתדרות הכללית החדשה. הסכם זה יכול לשמש כדגם שאותו יאמצו הנהלות הארגונים והאיגודים המקצועיים הרלוונטיים מתוך התאמתו לצרכים המקומיים. אימוץ השיטה כאחד מרכיבי הסדר הביטוח נגד שביתות של ארגוני המעסיקים, המתבצע באמצעות קרן ביטוח מעסיקים, עשוי לחזק במידה ניכרת הסדר מסוג זה.

שביתה וירטואלית כפויה

בכל הנוגע לאימוצה של השביתה הווירטואלית הכפויה ככלי להתמודדות עם סכסוכי עבודה בשירותים חיוניים התמונה ורודה פחות. בתי הדין לעבודה חייבים לפתח הלכה מסודרת בנושא זה, אבל העובדה שהכרעות בתי הדין מתקבלות לעתים קרובות בכפוף לאיומים בפתיחתה של "מגה שביתה", מקשה על קיומו של נוהל מסודר. בנושא זה עדיפה חקיקה שתכליל את הנושא המדובר במערך הכלים החוקיים הקיימים. כך למשל מן הראוי שנושא השביתה הווירטואלית יתווסף לחוק יישוב סכסוכי עבודה, תשי"ז-1957. החוק צריך לאפשר אכיפה של שביתה וירטואלית בשביתות בענפים חיוניים, אבל עם זה להשאיר לבית הדין לעבודה מרחב פעולה - אם בנוגע לנוסחה לתרומת הצדדים, ואם בנוגע לדרכי התנהלותה של השביתה, שכן לא הרי שביתת רופאים כשביתה בנמלים או בחברת החשמל.

אימוץ כיוונים אלה יכול לתרום לביצור יחסי העבודה בישראל מתוך מזעור עלותה למשק.