טיוטת חוק פקודת בתי הסוהר (מניעת נזקי שביתת רעב), התשע"ד 2014
חוות דעת שהוגשה לועדת השרים לענייני חקיקה
חוות דעת שהוגשה לעיונה של ועדת השרים לענייני חקיקה, לקראת דיון בהצעת חוק העוסקת בשביתות רעב של אסירים.
התמונה באדיבות Shutterstock
הטיוטה שבנדון צפויה לעלות לדיון בוועדת השרים לענייני חקיקה ביום ראשון הקרוב. אנו מתנגדים לטיוטה זו. הטיוטה תתיר פגיעה קשה בכבוד האדם, במובנו הגרעיני ביותר, באופן בלתי מידתי. לטעמנו תכלית הטיוטה העיקרית היא נסיון למנוע מהאסירים שובתי הרעב הישגים הסברתיים-פוליטיים. גם התכליות האחרות המוזכרות בה אינן מצדיקות את הפגיעה החמורה בכבוד האדם, כתוצאה מהאכלת אדם בכפייה ותוך שימוש בכח.
מהות ההצעה
1. טיוטת החוק מבקשת לעגן את סמכותו של נשיא או סגן בית המשפט המחוזי להתיר מתן טיפול בכפייה, תוך שימוש בכח מצד סוהר במידת הצורך, לאסיר השובת רעב כאשר נשקפת סכנה חמורה לבריאותו תוך פרק זמן קצר. סעיף 1(ב)(א) לטיוטה מגדיר טיפול כ"האכלה, הזנה באמצעים רפואיים, או טיפול רפואי אחר" ומגדיר שביתת רעב כ"הימנעות מרצון, לרבות הימנעות חלקית, מאכילה או מאכילה ושתייה במטרה להשיג מטרה מוגדרת". סעיף 1(ב)(ג) לטיוטה מתנה את מתן הטיפול בכפייה בכך ש"[בית המשפט] שוכנע כי נעשו מאמצים ניכרים לשוחח עם האסיר ולקבל את הסכמתו לטיפול [...] והאסיר עומד בסירובו לקבל את הטיפול". סעיף 1(ב)(ד) לטיוטה מונה מגוון שיקולים שבית המשפט נדרש לקחת בחשבון בבואו להחליט אם להורות על מתן הטיפול האמור. אלו כוללים, בין היתר, את מצב בריאותו הנפשית והפיזית של האסיר והצפי למצבו באם לא יינתן הטיפול; הסיכויים והסיכונים של הטיפול המוצע; עמדת האסיר לעניין ונימוקיו; עובדת אחריותו החוקית של שירות בתי הסוהר לשמירה על חייו ובריאותו של האסיר; שיקולים הנוגעים לביטחון המדינה ושלום הציבור; השפעת ההחלטה על היכולת לשמור על הסדר והביטחון בבתי הסוהר ועוד. סעיף 1(ב)(ח) לטיוטה מתיר במפורש לסוהר לעשות שימוש בכוח על מנת לאפשר את מתן הטיפול אותו אישר בית המשפט כאשר זה ייעשה "[...] רק במידה הדרושה לצורך מתן הטיפול [...] בדרך ובמקום שיבטיחו שמירה מירבית על כבודו [של האסיר] תוך הימנעות, ככל האפשר, מגרימת כאב או סבל לאסיר".
הטיוטה מתירה פגיעה בכבוד האדם של האסיר במובנו הגרעיני באופן בלתי מידתי
2. דברי ההסבר לטיוטת החוק מתמקדים באופן כמעט בלעדי בפגיעה שתגרם בחופש הביטוי של האסירים שובתי הרעב. זוהי כמובן זכות חשובה וראשונה במעלה במשפט הישראלי, כנגזרת מכבוד האדם, אלא שלטעמנו מדובר בהצגה מוטעית. הפגיעה העיקרית אותה יש להצדיק, ובכך דברי ההסבר אינם מספקים, היא הפגיעה בכבוד האדם במובנו הפשוט והגרעיני ביותר. אמנם, גם המסר אותו מבקש האסיר להעביר נפגע ומכאן הפגיעה בחופש הביטוי, אך קודם כל - ההזנה בכפייה של אדם צלול בדעתו המביע את התנגדותו העקבית לכך, בוודאי כאשר הדבר נעשה תוך כדי שימוש בכוח פיזי, פוגעת בזכותו לאוטונומיה על גופו ולמעשה מפקיעה ממנו את יכולת ההכרעה הבסיסית ביותר באשר לאופן בו יתנהלו חייו. להבנתנו פעולה מסוג זה מהווה פגיעה היורדת לשורש משמעות המושג כבוד האדם כפי שהוא מוכר ומפורש במציאות החוקתית בישראל. אכן, כפי שגם מצוין בדברי ההסבר לטיוטת החוק, שביתת הרעב נועדה להשיג מטרות שונות ולהביע מחאה על מציאות עובדתית מסוימת, ולכן מניעתה מהווה גם, פגיעה בחופש הביטוי. על כן יש לבחון את הטעמים להצעת החוק במבחני המידתיות, בחינה מדוקדקת במיוחד.
3. ואכן, ככל שהזנה בכפייה אכן תחשב כטיפול (ראו התייחסות נפרדת על כך להלן), נדמה שהמחוקק כבר התמודד עם הסוגיה באופן מספק העולה בקנה אחד עם כיבוד האוטונומיה של אדם. סעיף 15(2) לחוק זכויות החולה, התשנ"ו-1996 (החל באמצעות סעיף 27 גם על שירות בתי הסוהר) מתיר מתן טיפול רפואי לאדם בניגוד לרצונו וזאת רק בהתקיים חמישה תנאים מצטברים: ניתן אישור של ועדת האתיקה המוקמת מכוח החוק; נשקפת לו סכנה חמורה; נמסר לו מידע כנדרש לקבלת הסכמה מדעת; צפוי שהטיפול הרפואי ישפר במידה ניכרת את מצבו; ו"קיים יסוד סביר להניח שלאחר מתן הטיפול הרפואי יתן המטופל את הסכמתו למפרע". תנאים אלו, ובמיוחד האחרון שבהם, למעשה אינם מאפשרים מתן טיפול לאדם, גם כאשר הוא נמצא בסכנת חיים, במקרים בהם ברור שהוא מסרב לכך באופן מלא ומודע. על רקע כל אלו, ובזכרנו כי אסירים הם קודם כל בני-אדם, על תומכי הטיוטה רובץ הנטל להוכיח כי המקרה הספציפי של אסירים השובתים רעב מצדיק התייחסות שונה מזו הקיימת בחוק לעניין טיפול בכפייה. כאמור, לטעמנו אין הצדקה ראויה לכך.
4. מאסיר נשלל בדין חופש התנועה. בכך למעשה מסתיימת פעולת הענישה והפגיעה המותרת בזכויותיו העומדת בפני עצמה. כפי שגם נקבע על ידי בית המשפט העליון, כל פגיעה נוספת בזכויות האסיר היא מותרת רק אם היא נובעת באופן אינהרנטי משלילת חופש התנועה שלו או אם יש טעמים אחרים המצדיקים את הפגיעה, כאשר לעצם היותו של אדם אסיר אין משקל נורמטיבי עודף הפועל לרעתו במקרים אלו. כדבריו של השופט מצא "נקודת המוצא היא, שאסיר זכאי להגנה על כלל זכויות האדם שלו; ופגיעה בזכות האדם של אסיר [...] היא כדין רק אם היא עומדת הן במבחן הסמכות והן במבחן האיזון הראוי אשר בינה לבין האינטרסים הלגיטימיים שעליהם מופקדת הרשות. ואולם ככל שהזכות הנפגעת היא חשובה ומרכזית יותר, אף המשקל שיינתן לה במסגרת האיזון בינה לבין האינטרסים המנוגדים של הרשות, יהיה רב יותר".עע"א 4463/94 גולן נ' שירות בתי הסוהר, פד"י נ(4) 136, פס' 13 לפסק דינו של השופט מצא (1996). לאור זאת, נבקש להראות כי כל אחד מהשיקולים המתוארים בטיוטת החוק ובדברי ההסבר לה, אינם יכולים לעמוד כטעם לחריגה מההסדר הקיים בחוק זכויות החולה בעניינם של אסירים השובתים רעב.
5. ראשית עומד השיקול בדבר אחריותו החוקית של שירות בתי הסוהר לשלומם של האסירים. בעוד שוודאי שאיננו חולקים על עקרון חשוב זה, אנו סבורים שהוא אינו יכול לשמש כתירוץ או טעם לפעולה אותה מבקשת להתיר טיוטת החוק. האזכור של סעיף 322 לחוק העונשין, הוא בכל הכבוד, שלא ממין העניין. החובה המוטלת על הרשויות באשר לאסיר הינה "לספק לו את צרכי מחייתו ולדאוג לבריאותו". מובן שב"סיפוק צרכי מחייתו" טמונה החובה לספק את המזון אך מכאן לא נגזרת החובה להזין בפועל את האסיר שמסרב לכך. כך גם באשר לדאגה לבריאותו – מובן שדאגה זו הינה בכפוף לכל דין ובהקשר זה לחוק זכויות החולה כמפורט לעיל. מכאן שאין כל חשש להטלת אחריות פלילית, לפי הסיפא של הסעיף (הקובע כי מי שמפר את חובתו ישא באחריות לתוצאות), במקרה של נזקים לבריאותו או למותו של האסיר.
6. שנית עומד השיקול בדבר הצורך בשמירה על הסדר והביטחון בבתי הסוהר. בעוד שאיננו מקלים ראש בשיקול חשוב זה, גם כאן אנו סבורים שהתייחסות רצינית לעקרון המידתיות שוללת שיקול זה כטעם לפעולה לעניין ההזנה בכפייה של אסירים השובתים רעב. עקרון המידתיות קובע כי ככל שהפגיעה בזכות היא חמורה וקשה יותר, כך הטעמים המצדיקים חייבים להיות חזקים ומשכנעים במיוחד. לאור הפגיעה הקשה בזכויות היסוד של האסיר שטומנת בחובה פעולת ההזנה בכפייה, נדמה שעל המדינה רובץ נטל כבד במיוחד על מנת לעמוד בגדרי מבחן המידתיות השני הידוע בשם "האמצעי שפגיעתו פחותה". טיוטת החוק לא מצליחה להרים נטל זה. לצורך העניין, נדמה שעל מנת להשיג שליטה מסוימת באווירה ובהתנהגות האסירים בבית הסוהר הנגרמת כתוצאה מהתדרדרות במצבו של אסיר השובת רעב, התנהגות שטיבה לא הובהר בדברי ההסבר לטיוטת החוק, יכולות רשויות הכליאה לנקוט במספר פעולות פוגעניות פחות לרבות הפרדת אסירים, ענישה (אפילו מחמירה) של מתפרעים וכדומה. באופן רחב יותר, אנו סבורים כי עצם הקושי (אותו כאמור איננו מכחישים) לעניין שמירת הסדר והביטחון בבית הסוהר הנוצר כתוצאה משביתת רעב של מי מהאסירים (אשר מטבעה היא זמנית) אינו יכול להצדיק פעולה כה פוגענית כמו הזנה בכפייה. ברור, מכל מקום, שטיוטת החוק אינה עומדת במבחן המידתיות השלישי. יפים לעניין זה דבריה של השופטת דורנר אשר התייחסה בפרשת גולן לעניין הקושי שכיבוד חופש הביטוי של אסיר המבקש לכתוב על חוויותיו לעיתון מטיל על רשויות הכליאה באומרה כי "[...] תפקיד מובהק של רשויות השלטון במדינת ישראל הוא לעשות את הנדרש לשמירת זכויות היסוד של האדם. בוודאי כך הוא לעניין תפקידם של סוהרים לדאוג לשמירת זכויות היסוד של האסירים הנתונים למרותם, תו[ך] מזעור הפגיעה בסדר ובמשמעת בכלא. תפקיד זה אינו חשוב פחות מכל תפקיד אחר המוטל על שירות בתי הסוהר, ועליו לדאוג להכשרת הסוהרים למלאו כשם שהוא דואג להכשרתם למלא את תפקידיהם האחרים".שם, פס' 10 לפסק דינה של השופטת דורנר. להבנתנו, מה שנכון לעניין כתיבת אסיר לעיתון נכון שבעתיים לעניין שביתת רעב של אסיר.
7. שלישית, עומדים מה שמכונים "שיקולים הנוגעים לביטחון המדינה ושלום הציבור". בדברי ההסבר נכתב כי "לעתים התעצמות שביתת הרעב והחמרת מצבו של שובת הרעב, עלולות להביא להתלהטות הרוחות בקרב קהלים מחוץ לבית הסוהר, ואף לגרום, בסיטואציות מסויימות, להפרות סדר בהיקף רחב, או להתפרצות של התנהגויות אלימות [...]". אנו שוללים את נפקותו של שיקול זה כטעם לאישור והצדקה של פעולת ההזנה בכפייה שמבקשת טיוטת החוק להתיר. לצורך העניין, גם אם ההנחה בדבר הקשר בין שביתת רעב להתפרצויות של התנהגות אלימה מחוץ לבית הכלא היא במקומה, קשה להבין מדוע הדבר מצדיק הזנה בכפייה של אסיר השובת רעב. לפי ההיגיון אותו מקדמת טיוטת החוק, ותחת ההנחה שעצם היותו של אדם אסיר אינה מפחיתה מההגנה הניתנת לו על זכויותיו ככל שהדבר אינו אינהרנטי למאסר, ניתן להזין בכפייה כל אדם, גם אם איננו אסיר, אשר שביתת הרעב שלו (שהיא כזכור פעולת מחאה לא אלימה) מעוררת הפרות סדר או התנהגות אלימה אצל אחרים. ככל שמציעי טיוטת החוק לא היו מוכנים להזנה בכפייה כזו, וכאמור חוק זכויות החולה אף אוסר אותה, נדמה שאובדת ההצדקה של השיקול הביטחוני בעניין הנדון. ניתן להקיש לעניין זה מהדין החל על סמכותן של הרשויות למנוע הפגנה מחשש להתפרעויות אלימות של קהל שאינו נמנה מבין המפגינים. בהתייחסה לסוגיה קבעה השופטת דורנר כי "מתן כוח לקהל עוין לסכל את מימושה של זכות היסוד להפגין יהווה פגיעה קשה בה ומתן פרס לאלימות ועידודה. על כוחות הביטחון לעשות ככל אשר לאל ידם כדי למנוע תוצאה קשה זו".בג"ץ 4712/96 סיעת מרצ - ישראל הדמוקרטית - רצ, מפ"ם, שינוי נ' מפקד מחוז ירושלים, משטרת ישראל, פ"די נ(2) 822, פסק דינה של השופטת דורנר (1996). לענייננו, לא ייתכן שבשל הצורך להתמודד עם הפרות סדר והתנהגות אלימה של קבוצת אנשים הנמצאת מחוץ לבית הסוהר תוצדק פגיעה כה חריפה בזכויותיו של אדם הנמצא בתוכו.
8. עוד מן הראוי להתייחס לטענה המובאת בדברי ההסבר לטיוטת החוק כי האסיר אינו רשאי להביע את עמדותיו באמצעות שביתת רעב. מן הדברים עולה כי לשיטת המציעים עצם האיסור על שביתת רעב מצדיק את ההתערבות המבוקשת בדמות הזנה בכפייה. בכל הכבוד, איננו רואים את הקשר בין האיסור לבין המענה לו שמבקשת להכשיר טיוטת החוק. אכן, סעיף 56(8) לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-1971 מגדירה אסיר ש"סירב לאכול לחם חוקו" כמי שביצע "עבירת בית סוהר". ברם, עצם ההגדרה של מעשה מסוים כעבירה אינו מעניק הכשר גורף לנקוט בכל פעולת נגד, בין אם כאמצעי מניעה ובמיוחד כאמצעי ענישה. לצורך העניין ככל שההיתר להזנה בכפייה אותו מבקשת להכשיר הטיוטה יוכר כאמצעי מניעה או ענישה, אנו סבורים שבעיית חוסר המידתיות שבטיוטה באה לידי ביטוי בכל חריפותה. הכלים להתמודד עם עבירות משמעת בבית הסוהר הם שלילת הטבות וכיו"ב העונשים המקובלים בבתי הסוהר, אך בוודאי שלא "ענישה גופנית" הפוגעת בכבוד האדם. יתרה מכך, ככל שהטעם המניעתי או הענישתי של ההזנה בכפייה הופך משמעותי יותר בעיני המציעים, כך פוחתת לשיטתנו האפשרות לכנות פעולה זו כ"טיפול" שכן במקרה זה הדבר לא נעשה למען טובתו של ה"מטופל" כי אם על מנת להשיג מטרות חיצוניות.
9. מכל האמור עולה כי הנסיבות המיוחדות של אסירים השובתים רעב המובאות בטיוטת החוק כמצדיקות חריגה מההסדר הקבוע בחוק זכויות החולה לעניין הזנה בכפייה אינן יכולות לעמוד ואין בכך כדי להכשיר את הפגיעה החמורה בזכויותיו של האסיר אותה מבקשת הטיוטה להתיר.
10. למעשה, נדמה שהטעם העיקרי לטיוטת החוק מסתתר בין השורות, גם אם הוא מבצבץ מהן מדי פעם (מתוך התזכיר: "כאמור לעיל, שביתת רעב של אסירים, על פי רוב, אינה נעשית כאקט פרטי לצורך השגת הישגים במישור האישי, אלא היא נעשית במסגרת מאבק ציבורי, על רקע פוליטי"). לשיטתנו, די ברור כי טעם עיקרי, אם לא המרכזי ביותר להצעת החוק הינו ניסיון למנוע הישגים הסברתיים-פוליטיים ממחאתם של האסירים. אמנם הטעמים מנוסחים כ"בטחון המדינה" ו"הסדר הציבורי" אך למעשה, מדובר במאבק פוליטי אותם מנהלים חלק מהאסירים, וטיוטת החוק נועדה למנוע שימוש בכלי הכמעט יחיד בידיהם במאבק זה. לטעמנו תכלית זו אינה יכולה להצדיק, בשום פנים, פגיעה קשה בכבוד האדם של האסיר. מאבקים הסברתיים-פוליטיים מנהלים בכלים של הסברה ושל דין ציבורי – לא על גבי פגיעה כה קשה בכבוד האדם.
הטיוטה סותרת סטנדרטים אתיים רפואיים הנהוגים בארץ ובעולם
10. מעבר לאמור, ראוי לציין שלשיטת קהילת הרופאים בארץ ובעולם פעולת ההזנה בכפייה, ובמיוחד של אסירים, נחשבת לבלתי מוסרית ואסורה. כך בסעיף 6 לנייר העמדה של ההסתדרות הרפואית בישראל שהתייחס לסוגיה נכתב במפורש כי "רופא לא ישתתף בהאכלה בכוח של שובת רעב".ההסתדרות הרפואית בישראל האכלת שובתי הרעב-2005. נייר עמדה זה מבוסס על עמדתו של ארגון הרופאים העולמי (World Medical Association) אשר קבע בסעיף 6 להצהרת טוקיו כי "Where a prisoner refuses nourishment and is considered by the physician as capable of forming an unimpaired and rational judgment concerning the consequences of such a voluntary refusal of nourishment he or she shall not be fed artificially".World Medical Association, Declaration of Tokyo – Guidelines for Physicians Concerning Torture and Other Cruel Inhuman or Degrading Treatment or Punishment in Relation to Detention and Imprisonment (revised, 2006) עוד קבע הארגון בסעיף 13 להצהרת מלטה כי "Forcible feeding is never ethically acceptable. Even if intended to benefit, feeding accompanied by threats, coercion, force or use of physical restraint is a form of inhuman and degrading treatment". World Medical Association, Declaration of Malta on Hunger Strikes (revised, 2006).
11. שמירה על זכותם של אסירים לכבוד אנושי נדרשת מכח עקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית. עם זאת, אין להתעלם מן הקושי שיישומו של עיקרון זה מעורר בהקשר של כבודם של אסירים. נדרשים מאמצים מיוחדים כדי להבטיח שכבודם של אסירים ישמר, במיוחד על ידי מי שמופקדים על המשמורת בה הם נתונים. כאשר המחוקק, בכבודו ובעצמו, פוגע בכבודם האנושי של אסירים, ומבטא בכך קלות ראש בכבודם, הוא מזמין בכך הקלת ראש דומה מצדם של אחרים.
11. לסיכום, נדמה שיפים לעניין דבריו של השופט מצא בעניין גולן: "פגיעה בכבוד האדם של אסיר פוגעת לא רק באסיר, אלא גם בדמותה של הח[ב]רה. יחס אנושי לאסירים מהווה חלק מנורמה מוסרית-אנושית שמדינה דמוקרטית מצווה לקיימה. ומדינה הפוגעת בכבוד אסיריה, מפרה את חובתה, המוטלת עליה כלפי כלל אזרחיה ותושביה, לכבד את זכויות היסוד של האדם".עניין גולן, לעיל ה"ש 1, שם.
ראוי כי הממשלה תדחה מכל וכל הצעת חוק זו.