הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון) (הגברת המשילות) והצעת חוק הבחירות לכנסת (תיקון מס' 61) (העלאת אחוז החסימה והגברת המשילות)

ועדת חוקה חוק ומשפט של הכנסת חידשה את הדיונים על הצעות "חוק המשילות", שעברו בקריאה ראשונה במליאת הכנסת לפני כחודשיים. לקראת הדיונים, להלן חוות דעתנו בנוגע לנוסחן הנוכחי של הצעות החוק. עמדתנו מבוססת על מחקר שנעשה במכון הישראלי לדמוקרטיה שמטרתו הייתה לברר, מתוך ניתוח הניסיון הישראלי והשוואה לדמוקרטיות אחרות - אילו תיקונים ראוי לבצע בשיטת הממשל בישראל.

אנו חושבים כי הנוסח הנוכחי הוא נוסח טוב בהרבה מן ההצעות המקוריות אשר הושמטו מהן מספר הצעות שהתנגדנו אליהן נחרצות:

1. ההצעה ולפיה הפלת ממשלה בהצבעת אי אמון תתקבל ברוב של לפחות 65 ח"כים;
2. ההצעה ולפיה כל הגשת הצעת אי אמון תותנה באיסוף של 61 חתימות של חברי הכנסת;
3. ההצעה ולפיה יישלל מימון ציבורי מרשימות שאין להן ייצוג בכנסת אך קיבלו למעלה מ-1% מהקולות הכשרים.

אנו חושבים כי מרבית סעיפי הצעות החוק ראויים בנוסח הנוכחי (חלקם נותרו מהנוסח המקורי וחלקם עברו התאמה ושונו)  אך מסתייגים משני רכיבים בעיתיים בנוגע לאחוז החסימה ואופי מנגנון אי האמון.

אנו תומכים ברכיבים הבאים:

1. הגבלת גודל הממשלה
הגבלת מספר השרים וסגני השרים כבר הייתה חלק מחוק יסוד: הממשלה בנוסחו הקודם (הבחירה הישירה) אך בוטלה בשנת 1999. אנו מקדמים בברכה את ההצעה להשיב ללשון החוק את המגבלה. הקטנת מספר השרים וסגני השרים היא שינוי מבורך ורצוי. ההצעה תחזק את יכולתה של הממשלה לתפקד ואף "תפנה" ותכניס חברי כנסת מהקואליציה למעגל העבודה הפרלמנטרית החשובה בכנסת. יצוין כי במהלך השנים מספר חברי הממשלה תפח והגיע לרמות שיא. במונחים יחסיים (שיעור שרים מכלל חברי הפרלמנט) ממשלות ישראל הן הגדולות  מבין הדמוקרטיות הפרלמנטריות המבוססות. הגבלות על מספר השרים בממשלה מצויות בחוקות של דמוקרטיות כגון אירלנד ובלגיה.

2. צמצום מספר הצעות האי-אמון
אנו שמחים שהכוונה המקורית להתנות הצעות אי אמון באיסוף מראש של 61 חתימות של חברי כנסת – הצעה שהתנגדנו לה –  הוסרה מהנוסח הקיים. הצעת הפשרה ולפיה הצעות אי אמון יתקיימו לא יותר מפעם בחודש יוצרת איזון הולם בין שימורו של כלי האי-אמון לבין השאיפה לשנות את המציאות של שטף הצעות אי אמון (שאין לו אח ורע בדמוקרטיות הפרלמנטריות) שיצר זילות של המוסד הפרלמנטרי הראשון במעלה הזה. ההצעה ולפיה הצעת אי אמון שהוגשה על-ידי 61 חברי כנסת, תתקיים בתוך שבוע לאחר הגשתה, משלימה מערכת הולמת של איזונים ובלמים בין האופוזיציה לממשלה.

3. החמרת הסנקציות על פיצולי סיעות (שלילת מימון לפעילות שוטפת)
הרעיון להחמיר (הצעת החוק מונה שלוש החמרות כאלה) את הסנקציות על פיצול סיעה נובע מהשאיפה, המוצדקת לטעמנו, לייצר תמריצים ליציבות במבנה הסיעתי לאורך תקופת הכהונה של כנסת. שלילת מימון ציבורי מחבר כנסת או קבוצת חברי כנסת שפרשו מסיעתם היא צעד מידתי שיש בו כדי ליצור תמריץ שלילי לפיצולי סיעות.

4. הארכת התקופה לאישור חוק תקציב לאחר בחירות מ-45 ל-100 ימים
כיום מקציב החוק לממשלה חדשה שהוקמה אחרי בחירות פרק זמן של 45 ימים לאישור חוק התקציב. על-פי הניסיון זהו פרק זמן לא מספק וההצעה להאריך את פרק הזמן ל-100 ימים היא הצעה ראוייה. עם זאת, אנו סבורים כי ההוראה הקיימת כיום בחוק הקובעת כי הכנסת תתפזר במקרה של אי קבלת תקציב במועד מיותרת. הוראה זו מעניקה כוח רב בידי הכנסת וגורמת, החל מהשנה השלישית לכהונת כנסת, להתרופפות של המשמעת הקואליציונית לקראת הדיונים על תקציב המדינה. בדינמיקה הפוליטית שנוצרה בעשור האחרון נאלצו מרבית הממשלות, כצעד מניעתי ומחשש לאי קבלת התקציב על-ידי הכנסת, להסכים להקדמת הבחירות. זו הסיבה העיקרית לכך שארבע מערכות הבחירות האחרונות (2003, 2006, 2009, 2013) נערכו בחודשים המוקדמים של השנה האזרחית. פיזור אוטומטי של בית המחוקקים בשל אי קבלת תקציב הוא צעד קיצוני שאינו תורם לייצוב המערכת הפוליטית. בנוסף, לא מצאנו דמוקרטיות פרלמנטריות אחרות העושות בו שימוש, כמובן איום מצד הממשלה כי אם לא יועבר תקציב יוקדמו בחירות הוא צעד פוליטי סביר אך לא ברור למה חייבים לקבע זאת בחוק.

אנו מסתייגים מהרכיבים הבאים:

1. העלאת אחוז החסימה בבת אחת לרמה גבוהה
באופן עקרוני אנו תומכים בהעלאת אחוז החסימה. העלתו לרמה של 3% עד 4% תוביל בסבירות גבוהה ליצירת מפלגות ובריתות מפלגתיות גדולות, תקטין את מספר המפלגות המיוצגות בכנסת ובכך אולי תוכל להביא לשיפור מסוים ביכולת המשילות. מטרת התיקון אינה למנוע ייצוג של קבוצות חברתיות או דיעות מיעוט אלא לייצגן בתוך מפלגות גדולות. רמות כאלה של אחוז חסימה מקובלות בקרב מספר דמוקרטיות ותיקות בעלות שיטות בחירה יחסית כבישראל. אפשר למצוא אותן במדינות כמו שוודיה, נורווגיה, אוסטריה וספרד. יחד עם זאת, עלינו להדגיש פעם נוספת ולהתריע שהעלאה בבת אחת של אחוז חסימה מהרמה הנהוגה כיום לרמה של 4%, עלולה להביא בטווח הקצר לחיסול ייצוג של מפלגות מיעוטים. לפיכך יש לנקוט זהירות ולהעלות את אחוז החסימה באופן הדרגתי ולא כפי שמוצע בלשון הצעת החוק. הדרגתיות זו נחוצה כדי להעניק למפלגות הקטנות ולבוחריהן זמן הסתגלות לכללי המשחק החדשים ויכולת להגיב אליהם.

2. המשך כהונת ממשלה שהובע נגדה אי אמון
הנוסח שאושר לקריאה ראשונה משנה את המצב הקיים ולפיו הכנסת תתפזר והבחירות יוקדמו במידה ולמעלה מ-61 ח"כים הביעו אי אמון בממשלה אך לא הצליחו להקים ממשלה חלופית. לפי ההצעה הנוכחית, במקרה של כישלון בהרכבת ממשלה חלופית, תמשיך לכהן הממשלה שכיהנה טרם הבעת האי אמון, הכנסת לא תתפזר והבחירות לא יוקדמו. הסדר זה הוא בעייתי משום שהוא ממסד אפשרות שממשלה שהודחה נשארת על כנה בהעדר חלופה. אנו ממליצים על מנגנון אי אמון קונסטרוקטיבי מלא לפיו הדחת הממשלה נעשית על ידי הצגת ממשלה חליפית. משמע הרכבת הממשלה החדשה נעשית לפני ההצבעה ולא נכנסים לתקופת סחר מכר אחריה.

אנו שמחים על ההזדמנות להביע דעה בנושאים אלו על בסיס מחקרינו ומקווים לתרום בכך לביסוסה של הדמוקרטיה הישראלית.