התיקון לחוק שיאפשר לבני ובנות שירות לאומי ואזרחי להצביע בחו"ל: נחוצה רפורמה מקיפה שלא תפגע בשוויון בבחירות
הרחבת זכות ההצבעה לאוכלוסייה זו היא מהלך חיובי, אך עליה להתבצע תוך בחינת כלל הקבוצות הזכאיות להצביע אך נמצאות בחו"ל ובהסתמך על קריטריונים ברורים, כלליים וענייניים.
הצעת חוק הבחירות לכנסת (תיקון – הצבעה של אזרחים המשרתים שירות לאומי אזרחי בחוץ לארץ), התשפ"ג-2023, מבקשת לאפשר לקבוצה ספציפיות של אזרחי ישראל השוהים בחו"ל ביום הבחירות לכנסת – מי שמשרתים שם שירות אזרחי או לאומי-אזרחי (ובני משפחותיהם) – לממש את זכות ההצבעה שלהם בנציגויות ישראל בחו"ל.
עקרונית – יש מקום לשקול בחיוב את הרחבת זכות ההצבעה לישראלים השוהים בחו"ל באופן זמני ומרכז חייהם בישראל, בוודאי אם שהותם בחו"ל קשורה באופן ישיר או עקיף למדינה. אך אנו סבורים שיש לעשות זאת באופן מסודר ומקיף ובהסתמך על קריטריונים ברורים, ענייניים ומוצדקים להבחנה בין מי שזכאי ואינו זכאי להצביע מחו"ל. ההצעה שבנדון, לעומת זאת, מבקשת להרחיב את זכות ההצבעה של אוכלוסיה ספציפית, ללא קריטריונים ענייניים ברורים. זוהי הצעה בעייתית במיוחד, ואף כזו הפוגעת בשוויון בבחירות: הן משום שמדובר בשירות שהוא התנדבות, הפתוח רק לאוכלוסיות ספציפיות; והן משום שההצעה מתעלמת מאוכלוסיות אחרות שכיום לא יכולות להצביע לכנסת מחו"ל, ולא ברורים הטעמים להבחנה בינן ובין האוכלוסייה שבה מתמקדת הצעת החוק.
להלן הנימוקים, בתמצית:
- הזכות לבחור מהווה אבן יסוד במשטר דמוקרטי. היא משקפת את מהותה של הדמוקרטיה הייצוגית, שלפיה כל האזרחים הבגירים זכאים להשתתף בניהולה באמצעות נציגים נבחרים. על בסיס עיקרון זה, מדינה דמוקרטית נדרשת לאפשר ואף להקל על בעלי זכות הבחירה לממש את זכותם, בכפוף לעקרונות כמו שמירה על טוהר הבחירות.
- בישראל, זכות הבחירה לכנסת היא חוקתית. זכות הבחירה לאזרחים בגירים מעוגנת בסעיף 5 לחוק יסוד: הכנסת, ואילו השוויון בבחירות מעוגן בסעיף 4 לחוק היסוד. השוויון הוא בעל משמעות כפולה – הן במובן שלכל אחד יהיה קול אחד, והן במובן שלכל מתחרה בבחירות יהיה שוויון בסיכויים בהתמודדות על קול הבוחר (ראו, לדוגמה, בג"ץ 869/92 זוילי נ' יו"ר ועדת הבחירות).
- חוק הבחירות לכנסת מגביל בפועל את מימוש זכות הבחירה, וקובע כי רק אזרחים בגירים שהם תושבי ישראל ייכללו בפנקס הבוחרים. אולם בפועל, זכות ההצבעה בבחירות לכנסת נמנעת מאזרחים רבים המוגדרים כתושבי ישראל אך שוהים בחו"ל ביום הבחירות, בשל עיקרון הריתוק לקלפי (סעיף 7 לחוק הבחירות לכנסת). מדינת ישראל נמנעה עד כה מהנגשת זכות ההצבעה בחו"ל לאוכלוסייה זו, מלבד למספר מצומצם יחסית של בעלי זכות בחירה שרשאים להצביע בנציגויות ישראל בחו"ל – נציגים ושליחים רשמיים מטעם המדינה או המוסדות הלאומיים (הסוכנות היהודית, קרן היסוד וכו').
- אנו סבורים כי יש מקום לשקול הצבעה של ישראלים השוהים בחו"ל, בפרט אם מרכז חייהם בישראל ואם חלפו שנים בודדות מעזיבתם. מצב העניינים כיום מקשה על ציבור רחב לממש את הזכות הדמוקרטית הבסיסית, ואף מפלה בין בעלי זכות בחירה שונים השוהים בחו"ל: בין בעלי אמצעים (משאבים כספיים ומשאבי זמן), היכולים להרשות לעצמם לטוס לישראל רק כדי להצביע ביום הבחירות, לבין מי שאין בידו אמצעים כאלה. הוא צורם במיוחד מאחר שהגלובליזציה מאפשרת ומעודדת ניידות נוחה וקלה של אזרחים שחיים מחוץ למדינתם, חלקם רק לפרק זמן קצר, תוך שהם משמרים את זהותם הישראלית וקשריהם למדינה. גם במבט השוואתי, ישראל חריגה מאוד: ברוב המכריע של הדמוקרטיות קיימים הסדרים שונים המאפשרים לאזרחים להצביע מחו"ל, והמגמה הברורה היא הרחבתם של הסדרים אלה.עופר קניג ויוחנן פלסנר, הצבעת אזרחים ישראלים מחו"ל, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2016.
- מכל הסיבות האלה, חברי כנסת ממפלגות שונות, וכן ארגוני חברה אזרחית (ובהם המכון הישראלי לדמוקרטיה), תמכו לאורך השנים בהנגשת זכות ההצבעה לישראלים מחו"ל, בתנאי שהם מוגדרים כתושבים, שוהים בחו"ל באופן זמני ושמרכז חייהם נותר בישראל.
- הצעת החוק שבנדון לא מבקשות לקדם מטרה זו או לשנות את המצב הקיים באופן מהותי. במקום זאת, היא מבקשת לצרף לקבוצות בעלי זכות הבחירה שרשאים כבר היום להצביע מחו"ל קבוצה אחת ספציפית לא-גדולה: מי שמשרתים בשירות אזרחי או לאומי-אזרחי בחו"ל.
- אנו סבורים כי הנגשת ההצבעה מחו"ל לקבוצות נוספות צריכה להיעשות במסגרת תהליך חקיקה מסודר ומקיף, שיבחן את כל קבוצות האוכלוסייה הזכאיות להצביע אך נמצאות בחו"ל, ושיגבש קריטריונים ברורים, כלליים וענייניים להגדרת בעלי זכות הבחירה שיוכלו להצביע מחו"ל. קריטריונים אלה יכולים להתייחס, למשל, למספר השנים שחלף מאז עזב בעל זכות הבחירה את ישראל, לסיבת שהותו בחו"ל (למשל שליחות כלשהי בחו"ל) או לקשרים שהוא ממשיך לקיים עם המדינה (כגון תשלום ביטוח לאומי). הצעת החוק שבנדון לא כוללת קריטריונים כאלה.
- כל עוד לא יגובשו קריטריונים להגדרת בעלי זכות הבחירה שיכולים להצביע מחו"ל, שאפשר להצדיקם מבחינת השוויון בזכות לבחור ומבחינת השוויון בזכות להיבחר (שהן כאמור זכויות חוקתיות בישראל) וכן מבחינות אחרות (טוהר הבחירות, הימנעות מבזבוז משאבים לא-סביר וכו'), קיימת סכנה שהנגשת ההצבעה מחו"ל לקבוצות מסוימות ולא לאחרות תוביל לפגיעה בשוויון בזכות לבחור, ועלולה גם להוביל לפגיעה בזכות להיבחר אם אותן הקבוצות מזוהות עם מפלגות או גושי מפלגות מסוימים.
- ואכן, הצעת החוק הנוכחית מעלה חשש לפגיעה בעקרון השוויון בבחירות, לכל הפחות בשוויון בזכות לבחור:
- התנדבות לשירות אזרחי ולאומי-אזרחי (שהיא כמובן ראויה בפני עצמה) פתוחה רק בפני אוכלוסיות ספציפיות ומוגבלות-יחסית – מי שקיבלו פטור מצה"ל מטעמים שונים, למשל נשים שקיבלו פטור מטעמי דת, מי שפטור משירות צבאי מטעמים רפואיים, או גברים בני האוכלוסייה החרדית.
- לא ברורה ההצדקה לאפשר הצבעה מחו"ל דווקא של מתנדבי שירות אזרחי או לאומי-אזרחי, ולא של אוכלוסיות אחרות השוהות בחו"ל ביום הבחירות. דוגמה מובהקת היא עובדי תאגידים סטטוטוריים כמו בנק ישראל או עובדי חברות ממשלתיות (לרבות תעשיות ביטחוניות כמו התעשייה האווירית) המוצבים בחו"ל. אדרבה: עובדים אלא אינם מתנדבים המשרתים בחו"ל מרצונם כמו מתנדבי השירות האזרחי והלאומי-אזרחי, אלא מי שנשלחו לחו"ל מטעם עבודתם, בדומה למשל לעובדי מדינה ולחיילים בשירות קבע (שכאמור זכאים להצביע מחו"ל); והרחבת אפשרות ההצבעה של עובדים בתאגידים סטטוטוריים וחברות ממשלתיות המוצבים בחו"ל גם כרוכה בפגיעה מצומצמת הרבה יותר בשוויון בבחירות, משום שעבודה במקומות אלה אינה מוגבלת לקבוצות ספציפיות בחברה הישראלית. - מכל הסיבות האלה, אנו סבורים שיש להתנגד להצעת החוק בנוסחה הנוכחי. הרחבת זכות ההצבעה לאוכלוסייה המדוברת, שאת פועלה אנו רואים בחיוב, צריכה להיעשות בראייה כוללת של כלל קבוצות האוכלוסייה הזכאיות להצביע אך נמצאות בחו"ל, ובהסתמך על קריטריונים ברורים, כלליים וענייניים.