הצעת רוטמן מציבה סכנה מיידית לפוליטיזציה של מערכת המשפט
בחירת שופטי עליון ונשיא בידי הממשלה תפגע אנושות באי-תלות השופטים ותזהה אותם פוליטית. היא מפרה את האיזונים והבלמים ומאיימת על אופי המדינה כיהודית ודמוקרטית.
ההצעה הנוכחית שעליה "הסכימו" ראשי הקואליציה אינה "ריכוך" או "פשרה". תכליתה השתלטות פוליטית של הממשלה על הרשות השופטת בכלל, ועל בית המשפט העליון בפרט, ברוח מהלכים דומים שנעשו במדינות שבהן התרחשה נסיגה דמוקרטית, ובאופן שיאפשר לקואליציה לבדה לבחור את השופטים לבית המשפט העליון, כמו גם את נשיא בית המשפט העליון. בראייה כוללת, מדובר בפגיעה אנושה בהפרדת הרשויות ובאי-תלות השופטים, שייבחרו על בסיס שיקולים פוליטיים ולא מקצועיים, וכך יהיו מזוהים פוליטית.
הפרדת ההצעה מיתר ההצעות שנדונות בחודשיים האחרונים אינו משנה את פני הדברים. הבחירה לשנות את הרכב הוועדה כצעד ראשון אף מעידה על כוונה מובהקת וברורה של הקואליציה להשתלט על בית המשפט העליון, בדפוס של מינוי של שופטים על בסיס נאמנותם לממשלה.
ההצעה מציגה מודל של פוליטיזציה מלאה של שיטת בחירת השופטים גם בבית המשפט העליון וגם ביתר בתי המשפט, שכן הפוליטיקאים לבדם יוכלו לבחור את השופטים לכל בתי המשפט, באופן שיביא לפגיעה באיכות השופטים, בעצמאותם ובמעמדם המקצועי. הם ימונו על פי זיקתם הפוליטית.
מעבר למשמעות ההרסנית והרת הגורל של ההצעה, חשוב להדגיש כי הליך החקיקה הנוכחי של ההצעה החוקתית רבת המשמעות הזו הוא חסר תקדים במהירות שבה הוא מתקיים ובחוסר הרצינות של העלאתה ללא דיון מקיף.
בנוסף, מטעמים אלה, לעמדתנו, ההצעה במתכונתה הנוכחית מהווה פגיעה אנושה בעקרונות היסוד ובמאפיינים הגרעיניים של הדמוקרטיה בישראל, ואינה עומדת באמות המידה החוקתיות, כיוון שהיא פוגעת פגיעה קשה באופייה של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית.
ביום 20.3.2023 הופצה הצעת החוק שבנדון ביוזמתו של יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט. הצעת חוק זו מהווה נוסח מתוקן של נוסחים קודמים שהופצו על ידי יו"ר ועדת החוקה, ועניינה תיקון חוקתי של ההסדר הנוגע להרכב הוועדה לבחירת שופטים והליכי עבודתה. להלן התייחסותנו לנוסח שהופץ של הצעת החוק שבנדון.
הרכב הוועדה – ההסדר המוצע מבקש לתקן את הרכבה הנוכחי של הוועדה לבחירת שופטים כך שההרכב החדש יכלול 11 חברים לפי הפירוט הבא:
א. נשיא בית המשפט העליון ושני שופטים נוספים שייבחרו על ידי חבר שופטי בית המשפט העליון (ולמינוי לערכאות שאינן בית המשפט העליון השופטים יהיו נשיא בית המשפט העליון, ושני נשיאי ערכאות נמוכות);
ב. שר המשפטים ושני שרים שתקבע הממשלה, אשר אינם חברים באותה הסיעה בכנסת;
ג. חמישה חברי כנסת מסיעות שונות, מהם שלושה מסיעות הקואליציה ושניים מסיעות האופוזיציה – שייבחרו על ידי סיעות האופוזיציה.
בחירת שופטים לבית המשפט העליון – ההסדר קובע "כלל מדורג" לבחירת שופטים לבית המשפט העליון. לפי הכלל:
1. שני המינויים הראשונים של הוועדה לבית המשפט העליון במהלך כהונתה של כנסת נתונה יתקבלו על דעת רוב חבריה;
2. המינוי השלישי לבית המשפט העליון יתקבל ברוב חבריה, שיכלול לפחות נציג אחד מחברי האופוזיציה;
3. המינוי הרביעי לבית המשפט העליון יתקבל ברוב חבריה, שיכלול לפחות אחד מן השופטים בוועדה.
בחירת נשיא/ת בית המשפט העליון – שינוי הרכב הוועדה יאפשר לקואליציה למנות את נשיא בית המשפט העליון. מאז הקמת המדינה, מכוח נוהג, מתמנה השופט הוותיק ביותר בבית המשפט העליון לתפקיד זה (כלל הסניוריטי). אולם עתה, לפי ההצעה, הקואליציה תוכל בעצמה להחליט מי יהיה נשיא בית המשפט העליון, ולפי הצהרות חברי הקואליציה שנאמרו בישיבות ועדת החוקה (לדוגמה בדברי ח"כ גוטליב בדיון שנערך ב-19.3.23), אין בכוונתם לכבד את עקרון הסניוריטי. משכך, ההצעה הנוכחית תביא לשליטה של הקואליציה לא רק על בחירת השופטים, אלא גם על זהות נשיא בית המשפט העליון.
בחירת שופטים לערכות נמוכות – ההסדר קובע כי בחירת שופטים לערכאות נמוכות תיעשה ברוב של שבעה מחברי הוועדה ובכך גם הוא מאפשר לפוליטיקאים בלבד – ללא גורמי מקצוע כלל – לבחור את כלל השופטים בכל הערכאות השיפוטיות במדינת ישראל. כאמור, השופטים בוועדה לבחירת השופטים בערכאות הנמוכות, יהיו נציגי נשיאי בתי משפט שלום והמחוזי.
1. ההסדר המוצע מהווה שינוי מהפכני של הדגם הקיים בישראל לבחירת שופטים – כיום באמצעות ועדה פוליטית-מקצועית – והחלפתו בדגם פוליטי, שמצוי בשליטה כמעט מוחלטת של הממשלה או הקואליציה. הרכב זה של הוועדה מקנה לקואליציה שליטה מוחלטת בה, שכן שישה מאחד-עשר חברי הוועדה יהיו נציגי הקואליציה, מהסיעות השונות. לוועדה נוספו ארבעה פוליטיקאים והוצאו ממנה שני נציגי לשכת עורכי הדין. לפיכך, קרנו של השיקול המקצועי בבחירת השופטים תרד והשיקול הפוליטי יהיה המכריע. שינוי זה יביא להשפעה פוליטית על כל ערכאות השיפוט כולל בתי משפט המחוזי, השלום, בית הדין לעבודה, בתי משפט לענייני משפחה וכו'. השינויים המוצעים יאפשרו לנציגי הקואליציה לבחור לבדם את שופטי בית המשפט העליון.
ראשית, שני המינויים הראשונים לבית המשפט העליון נעשים באמצעות רוב רגיל, שמקנה את הכוח המוחלט לנציגי הקואליציה. שנית, לאחר שמונו שני השופטים הראשונים בכהונתה של הכנסת, ההסדר המוצע קובע, לכאורה, "כלל מדורג", שלפיו במינוי השלישי הרוב צריך לכלול נציג מן האופוזיציה, ורק במינוי הרביעי – הרוב צריך לכלול נציג מן השופטים. כלל זה מאיין כמעט לחלוטין את האפשרות של השופטים (המשקפים לבדם את השיקול המקצועי – בשל הוצאתם מהוועדה של נציגי לשכת עורכי הדין) ליטול חלק אפקטיבי בהליך. ההסדר המוצע יוצר מצב שלפיו הממשלה ממנה לבדה, ומשיקוליה, את שני המינויים הראשונים לבית המשפט העליון, ולאחר מכן, במינויים הבאים - ככל שאלה אכן יתקיימו או יידרשו - נותנת משקל נמוך ביותר לעמדות האופוזיציה או השופטים בהליך המינוי (צורך בהסכמת חבר אופוזיציה במינוי שלישי; צורך בהסכמת נציג השופטים במינוי רביעי – לאחר שכבר השפיעה על זהות נשיא בית המשפט העליון).
2. למעשה, "הכלל המדורג" שנקבע בהצעה חסר חשיבות בפועל, ולא בהכרח ימנע שליטה קואליציונית על הליך המינוי. זאת, בשל העובדה שכנסות אינן מכהנות תקופות זמן שיאפשרו למנות בתקופה זו שלושה או ארבעה שופטים לבית המשפט העליון. מינוי של ארבעה שופטים בכהונת ממשלה אחת הוא אירוע שאינו תדיר. למעשה, תקופה הכהונה הממוצעת של ממשלה בישראל היא פחות משלוש שנים, ובתקופה זו, היא ממנה, בממוצע, שניים או שלושה שופטים. במצב שכזה, כלל לא סביר לחשוב שנגיע למצב שלפיו הממשלה תמנה יותר משלושה שופטים לבית המשפט העליון.
3. משום שבישראל חוקי היסוד אינם משוריינים, אין שום ערובה לכך שקואליציה, לאחר שתמנה את שני המינויים הקואליציוניים שלה ואת נשיא בית המשפט העליון, תכבד את הכלל הכתוב בחוק היסוד בהמשך הקדנציה. בתרבות הקיימת של תיקוני חוקי יסוד לפי צרכים קוניוקטורליים מובן שקיימת סכנה כי לאחר מכן הקואליציה תחליט לשנות שוב את חוק היסוד וכך למנות שופטים נוספים. כמו כן, מינוי השופטים יכול להיות טריגר להליכה לבחירות: מדובר בפיתוי גדול מאוד, להתחיל קדנציה נוספת ולזכות בשני מינויים נוספים. בכך יחריף עוד יותר חוסר היציבות הפוליטית בישראל. לא זו בלבד אלא שגם ללא שינוי של חוק היסוד, כיוון שהרוב הדרוש לכינוס הוועדה הוא רוב רגיל של חבריה, הקואליציה תכולה למנות את שני השופטים "שלה" ואז להימנע מכינוס הוועדה על מנת לבחור את השופט השלישי או הרביעי.
4. הצעה זו אינה בגדר "ריכוך" או "פשרה". תכליתה השתלטות ממשלתית על בית המשפט העליון, ברוח מהלכים דומים במדינות שבהן התרחשה נסיגה דמוקרטית, ובאופן שיאפשר לקואליציה לבדה למנות את השופטים לבית המשפט העליון כמו גם את נשיא בית המשפט העליון.
5. ההצעה אינה עומדת בחלל ריק. היא חלק ממהלך אנטי-חוקתי נרחב יותר שהממשלה כבר הכריזה על שלגביו הראשונים (בטיוטת תזכיר חוק היסוד שפרסם שר המשפטים ובהצעות חוק יסוד מטעם הוועדה שכבר עברו קריאה ראשונה); בפרט, בהצעה זו הממשלה מבקשת לבחור בזמן הקרוב שניים משופטי בית המשפט העליון (לאור פרישתן של שתי שופטות במהלך שנת 2023, אחת מהן נשיאת בית המשפט העליון) וגם לשלוט לאחר מכן על זהות נשיא בית המשפט העליון. בראייה כוללת, מדובר בפגיעה אנושה באי-תלותם של השופטים, שייבחרו לפי שיקולים פוליטיים ולא מקצועיים, ויהפכו להיות מזוהים פוליטית ובהתאם מחויבים פוליטית.
6. בנוסף, העובדה שהרכב הוועדה כולל נציגים מסיעות שונות של הקואליציה, רק תחריף את דפוסי המינוי הפוליטי של השופטים. מבנה זה יוביל לדפוסי סחר-מכר פוליטיים מובהקים בבחירת שופטים לבית המשפט העליון וביתר בתי המשפט. ניתן להניח כי עוד במהלך הבחירות תבקש כל סיעה להציג בפני הבוחרים איזה שופט היא תבקש למנות לבית המשפט, מתוך השערה שכפי הנראה יהיה לה מקום בוועדה. התוצאה היא שלמעשה בחירת השופטים בישראל, בכל הערכאות, תהפוך להיות נושא במערכת הבחירות עצמה, ושופטים יהיו מחוברים לחלוטין למפלגות שמינו אותם ובהתאם תהיה מחויבותם של השופטים ובכך תיפגע עצמאותם.
7. האפשרות של הקואליציה לבחור את נשיא בית המשפט העליון תאפשר לגורמים הפוליטיים להשפיע על ליבת העשייה השיפוטית והניהול השיפוטי של הרשות השופטת, שבהם גם כך יש היום לשר המשפטים השפעה רבה. נשיא בית המשפט העליון הוא ראש הרשות השופטת ומייצגה כלפי חוץ, והוא בעל סמכויות ניהול לא רק בבית המשפט העליון (כגון בקביעת הרכבים) אלא ברשות השופטת כולה, באמצעות מתן הנחיות ונהלים לכל המערכת, בהסכמה למינויי שר המשפטים בבתי המשפט (כגון מנהל בתי המשפט ונשיאי בתי המשפט), במינוי שופטי בית הדין המשמעתי לשופטים, בתחום האתיקה, ועוד. לכן, אם ייזנח כלל ה"סניוריטי" תגדל דריסת רגל שר המשפטים לא רק בבית המשפט העליון עצמו, אלא גם בניהולם של יתר בתי המשפט. מעבר לכך, זניחת כלל ה"סניוריטי" תפגע באי-תלות שופטי בית המשפט העליון, זאת בשל הצורך לשאת חן בעיני הממשלה שהיא זו שתמנה את הנשיא הבא, ומתוך תחרות על תפקיד זה.
8. ההצעה מציגה מודל לפוליטיזציה מלאה של שיטת בחירת השופטים ליתר בתי המשפט. שכן, הפוליטיקאים לבדם יוכלו לבחור את השופטים לבתי המשפט הרגילים, באופן שיביא לפגיעה באיכות השופטים, בעצמאותם ובמעמדם המקצועי. בפועל הם ימונו על פי זיקתם הפוליטית. התוצאה של מערך המינוי הפוליטי איננה רק במינויים עצמם. מעתה יידע כל שופט שקידומו תלוי בפוליטיקאים, ובהם בלבד. אדרבה, האפשרות של הקואליציה למנות בעצמה את נשיא בית המשפט העליון, תאפשר לה בהמשך גם לבחור לבדה את שופטי יתר הערכאות.
9. ההשפעה של הליך מינוי זה על האמון הציבורי במקצועיות השופטים ובפסיקות בית המשפט, על איכות ההכרעות ועל היכולת להשיג משפט צדק במדינת ישראל תהיה הרסנית.
10. מעבר למשמעות ההרסנית והרת הגורל של ההצעה כמפורט לעיל, חשוב להדגיש כי הליך החקיקה הנוכחי של ההצעה הוא חסר תקדים במהירות שבה הוא מתקיים ובחוסר הרצינות של העלאת הצעות לשינוי המתווה, ללא דיון מקיף. היעדרו של דיון רציני ומעמיק היה תקף גם אם היתה זו חקיקה "רגילה" של הכנסת, לא כל שכן כשמדובר בחקיקת חוקי יסוד. כך, ועדת החוקה מעלה הצעות חוק מטעם הוועדה אשר משתנות באופן תדיר ולמעשה הדיון שהתקיים בה בשבועות החולפים כלל לא עסק בהצעת החוק שבנדון.
11. יו"ר הוועדה לא הצביע על מדינה כלשהי שבה הכלל המדורג שהציע מיושמת הלכה למעשה. ועדת החוקה לא קיבלה לידיה כל חוות דעת של מומחה כלשהו שהסביר כיצד תפעל ההצעה הנוכחית. בשום מקום בדברי ההסבר לא הובהר מדוע הוצעו פרטים מסוימים. למשל – מדוע חברי הכנסת מהקואליציה צריכים להיות דווקא משלוש סיעות שונות? האם יכולה מפלגה בקואליציה לוותר על חברות בסיעה לטובת סיעה אחרת, ועוד.
12. במציאות זו, המרכיב החשוב ביותר של השינוי המשטרי החשוב ביותר בדמוקרטיה הישראלית בעשרות השנים האחרונות עומד להיעשות ללא שיש בפני הכנסת כל מסד נתונים שיאפשר לקבל החלטות מושכלות. למען האמת, אילו היה כל פקיד מקבל החלטה על בסיס מסד נתונים זה, היתה החלטתו נפסלת מטעמי חוסר סבירות קיצונית, בהנחה שעילה כזו תמשיך להתקיים במשפט הישראלי.
13. אנו מתקשים לראות הכיצד ניתן יהיה להקנות להליך החקיקה שבו תקודם ההצעה את המעמד של הליך נאות. קידום הצעת החוק שבנדון בקבועי הזמנים שנותרו עד לתום המושב, מהווים, בראייתנו, פגם חוקתי בהליך החקיקה, שבנסיבות נדירות, שנראה שעומדות לפנינו, יכול שיחול גם על הליכי תיקון חוקתי (בג"ץ 8948/22 שיינפלד נ' הכנסת (2023), בפסקה 45 לפסק דינה של הנשיאה חיות). דפוס החקיקה החוקתית של הקואליציה – בפרט הפיצול של ההצעות לחלקים ב'שיטת הסלמי" – מצדיק כשלעצמו את הדיון בשאלת ההליך החוקתי הנאות.
14. הליך חסר תקדים זה מתנהל במציאות משטרית נדירה וחריגה, אשר במסגרתה הקואליציה הצהירה על כוונתה לערוך שינוי גורף בשיטת המשטר, אשר השינוי של הרכב הוועדה לבחירת שופטים הוא רק חלק ממנו. הצעת חוק זו אינה מרחפת בחלל האוויר, אלא היא חלק מתכנית מגובשת של הממשלה שבאה לידי ביטוי בהצגת הצעות חוק נוספות שעוסקות ברכיבים נוספים של שינוי שיטת המשטר.
15. בנסיבות אלה, ובניגוד לתיקון חוקתי רגיל, אין לראות ב"הפרדת" ההצעה הנוכחית וקידומה לחקיקה כנפרדת מאגד ההצעות של הקואליציה לשינוי שיטת המשטר. נכון יותר לראות את המהלך הנוכחי, של קידום הצעת החוק שבנדון, רק כחלק ראשון ממהלך ממשלתי רחב יותר, אשר יאפשר את המשך קידומם של תיקונים חוקתיים שיעסקו ברכיבים נוספים ויהוו פגיעה במרקם הדמוקרטי של מדינת ישראל.
בנסיבות אלה, אין משמעות להפרדת ההצעה וקידומה. לפיכך, עלינו להביט על ההצעה ב"מבט מחמיר" לאור היותה "מנה ראשונה" בדרך לשינוי משטרי עמוק יותר: יש לבחון את הצעת החוק שבנדון לא רק בשים לב למודל המוצע בה – שכאמור, בראייתנו, מהווה השתלטות קואליציונית על בית המשפט העליון ופוליטיזציה של דרכי בחירת השופטים בישראל – אלא גם בשים לב לכך שסביר להניח שהיא תהווה רק "תחנה ראשונה" בדרך לשינוי משטרי עמוק יותר וזאת לאור הלקחים שעולים בעניין זה ממבט אל מדינות שבהם בוצעו מהלכים מסוג זה בצורה "הדרגתית".
16. לעמדתנו, בהצעה זו, גם כעומדת בפני עצמה מגולמת פגיעה אנושה בעצמאות השיפוטית בישראל ובעקרון הפרדת הרשויות. אין היא מהווה "איזון" שניתן לחשוב עליו במונחים של "רפורמה" משפטית שנועדה לשפר ולחזק את מערכת המשפט. למרות הניסיון להציגה כ"ריכוך" של הצעות קודמות, היא כשלעצמה מהווה סכנה מיידית לפוליטיזציה של מערכת המשפט כולה, ושל בית המשפט העליון והנהגתו בפרט, באופן שמחייב לומר שהיא סוטה מאמת המידה החוקתית הקיימת הנוגעת להתאמתו של תיקון חוקתי למארג הדמוקרטי של המדינה.
17. איזונים ובלמים בין רשויות השלטון וביזור הכוח הם מיסודות המשטר הדמוקרטי. שיטת המשטר הישראלית חסרה גם כך בלמים הקיימים בדמוקרטיות ליברליות אחרות. רשות שופטת עצמאית נותרה כמעט הבלם היחיד על כוחה של הממשלה בישראל. לכן עצמאות השפיטה היא עקרון יסוד של השיטה הדמוקרטית הישראלית בפרט, ושל כל דמוקרטיה ליברלית בכלל. הפגיעה האנושה בעצמאות הרשות השופטת, הגלומה בהצעה להעניק לקואליציה שליטה בוועדה לבחירת שופטים, במציאות שבה אין איזונים ובלמים אחרים – מסכנת את המשך המשטר הדמוקרטי של ישראל. שפיטה שאינה עצמאית פוגעת בעקרון שלטון החוק ובשוויון בפני החוק, פוגעת בעקרון הפרדת הרשויות, ומאיימת על אפשרותם של כל אזרחי ותושבי ישראל לממש את חירויותיהם הדמוקרטיות. מדובר, אם כן, בלא פחות משינוי הזהות הדמוקרטית של המדינה: ישראל לא תהא מדינה יהודית ודמוקרטית בלא רשות שופטת עצמאית.
18. במלים אחרות, ההסדר המגולם בהצעה, של פוליטיזציה של מודל בחירת השופטים בישראל והשתלטות הממשלה על בית המשפט העליון, מקיים פגיעה אנושה בעקרונות דמוקרטיים של הפרדת רשויות ועצמאות שיפוטית, באופן שקשה לטעמנו ליישב בין הוראותיו וההצעות המגולמות בו לבין מרכיביה של הזהות הדמוקרטית של המדינה (בג"ץ 5555/18 חסון נ' הכנסת (2021), בפסקה 45 לפסק דינה של הנשיאה חיות).