המנגנון למגבלת כהונה וצינון אינו מוכר מדמוקרטיות אחרות

בהמשך לאירועי הלילה ולקראת ההצבעה בשבוע הבא על הצעת החוק להגבלת כהונה בקריאה שלישית, חוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה קוראים לשנות המנגנון המוצע להגבלת כהונה וצינון של ראשי ממשלה שאינו מוכר מדמוקרטיות אחרות. חוו"ד הועברה לחברי ועדת חוקה לקראת הכנה לקריאה שנייה ושלישית במליאה

Flash 90

לדברי החוקרים, ד"ר אסף שפירא וד"ר עמיר פוקס, בהינתן הגבלת כהונה, תקופת צינון היא מנגנון רצוי. היא מגבירה את הסבירות שאלו שהגיעו לתקופת הכהונה המרבית אכן יעזבו את תפקידם, ומהווה פגיעה מידתית יותר בזכות לבחור ולהיבחר ובעקרון הכרעת הרוב. תקופות צינון אף קיימות לגבי נשיאים בחלק מהמשטרים הנשיאותיים.

אולם, המנגנון המוצע בהצעת החוק הנוכחית בעייתי. ראשית, משך זמן הצינון- תקופת צינון בת 4 שנים היא קצרה מדי, וראש הממשלה שישלים כמעט את מלוא התקופה לכהונה ויעזוב את תפקידו, יוכל להמשיך למשוך בחוטים, מתוך הנחה כי יחזור לתפקידו מיד בתום תקופת הצינון. שנית, תקופת הצינון לא תחול על מי שכבר הגיע לתקופת המרבית לכהונה – ראשי ממשלה יוכלו להימנע מלכתחילה מלהגיע לתקופה זו, באמצעות עזיבת התפקיד זמן קצר לפני ההגעה לפרק זמן זה. כך תגבר חוסר היציבות שהגבלת כהונה ממילא עלולה לגרום, ומדובר במנגנון מוזר, שאינו מוכר מדמוקרטיות אחרות. 

לכן, לפי הצעת החוקרים, יש לקבוע כי ראש ממשלה לשעבר כשיר לכהן מחדש בתפקיד לאחר תקופת צינון בת 8 שנים – אף אם הגיע בעבר לתקופה המרבית לכהונה.

בכל מקרה, החוקרים מציינים כי לרפורמה יתרונות לא מבוטלים לצד אתגרים מורכבים וחסרונות משמעותיים מההיבט המשטרי והחוקתי. 

בין היתרונות שהם מציינים, מניעת הסכנה של ריכוז יתר של עוצמה בידי ראש ממשלה, עידוד תחרותיות ותחלופה בשלטון וכי הצעת החוק איננה פרסונלית או רטרואקטיבית.

בין החסרונות, הם מונים היעדר תקדים השוואתי וחוסר התאמה לשיטת המשטר בישראל. "הגבלת כהונת ראשי ממשלה היא מנגנון זר לדמוקרטיות פרלמנטריות. לא ידוע לנו על אף דמוקרטיה פרלמנטרית עם מבנה משטרי הדומה לישראל שבה יש הגבלת כהונה של ראש ממשלה, והגבלת כהונה נהוגה במשטרים נשיאותיים.

פרט לכך, נקבע מנגנון בעייתי להחלפת ראש ממשלה שהגיע לתקופה המרבית לכהונה. כהונת ראש הממשלה עד להקמת ממשלה חדשה, כפי שנקבע בהצעה הנוכחית, עלולה למנוע הקמת ממשלה חלופית, עקב שימוש בעוצמתו הפוליטית. כמו-כן, הם מציינים כי עלולה להיגרם פגיעה ביציבות הפוליטית ובמשילות, מאחר והכהונה עלולה לפקוע בסבירות גבוהה בעיצומה של כנסת נבחרת. זאת ועוד, קשה להתעלם מהסכנה שאם יאושר החוק, הרי שהוא יבוטל בשעת הצורך. כך, מחקר מאשתקד מראה שברבע מהמשטרים הנשיאותיים בהם נהוגה הגבלה מעין זו, נעשה ניסיון לחמוק ממנה באמצעות שינוי החוקה. בנוסף לכך, הצעה זו מהווה הגבלה על רצון הרוב, עיקרון דמוקרטי חשוב מאוד, וכן על הזכות לבחור ולהיבחר במידה מסוימת.

הם מסכמים, כי המנגנון הרצוי הוא תקופת צינון לא-קצרה מחוץ לתפקיד ראש הממשלה, לאחריה "תתאפס" ספירת השנים של כל ראש ממשלה לשעבר, בין אם הגיע לתקופה המרבית לכהונה ובין אם לאו.