כל הסיבות להעברת סמכויות לשלטון המקומי - בשגרה וגם בימי קורונה

משבר הקורונה המחיש את הצורך בחיזוק הרשויות המקומיות ושיתופן בתהליך קבלת ההחלטות. כל זה יתאפשר באמצעות ביזור סמכויות מהממשלה לראשי ערים. כך גם ניישר קו עם מדינות ה-OECD

Flash 90

מבוא ורציונל

משבר הקורונה העלה לסדר היום הציבורי את שאלת מעמד השלטון המקומי בישראל והיחסים בינו ובין השלטון המרכזי. במסמך זה אבחן בקצרה כיצד ניתן לשפר את היחסים בין השלטון המרכזי והשלטון המקומי בהתנהלות המדינה במשבר הקורונה. במילים אחרות, מטרתי במסמך זה איננה להמליץ לרשויות המקומיות כיצד לפעול, אלא להמליץ לשלטון המרכזי כיצד לפעול אל מול השלטון המקומי על למנת לשפר את התנהלות המדינה במשבר הקורונה באמצעות ביזור סמכויות, שיתוף מידע, מימון וחיזוק מערכת הקשרים.

חשוב לציין שסוגיית מעמד השלטון המקומי והיחסים בינו ובין השלטון המרכזי היא סוגיה העומדת בפני עצמה ויש לה היבטים רוחביים וכלליים שאינם נוגעים בהכרח לשאלת ההתנהלות בחירום ובמשבר הקורונה בפרט. עם זאת, נראה שהתנהלות במשבר הקורונה מהווה סימפטום לבעיה עקרונית יותר באשר למקומו של השלטון המקומי במערכת השלטון הישראלית: מדינת ישראל היא אחת המדיניות הריכוזיות ביותר בעולם המערבי, ומעמד השלטון המקומי בה חלש בהשוואה למדינות אחרות. במדד הביזור לרשויות המקומיות של חוקרי הבנק העולמי נמצא כי ישראל מדורגת במקום ה-94 מבין 182 מדינות בעולם, ומבין כלל מדינות ה-OECD דורגה ישראל במקום הנמוך ביותר. כלומר, כמדינה הכי פחות מבוזרת.Ivanyna, Maksym, and Anwar Shah (2013). How Close Is Your Government to Its People? Worldwide Indicators on Localization and Decentralization. World Bank. Policy Research Working Paper 6138.

התפיסה הכללית העומדת בבסיס מסמך זה היא שיש לחזק את מקומן ומעמדן של הרשויות המקומיות באופן כללי ופרט בניהול משבר הקורונה, בשל שני גורמים:

אמון הציבור - אמון הציבור במוסדות השלטון השונים הוא תנאי מפתח להצלחת המוסדות בישום החלטות מדיניות רבות, אך נראה שבניהול משבר הקורונה הוא קריטי אף יותר, ובפרט במדינות דמוקרטיות. אחד הממצאים שבלטו ברמה עולמית הוא שמדינות שהצליחו להתמודד עם משבר הקורונה בצורה מיטבית הן מדינות שבהן אמון הציבור בממשל היה גבוה.ראו על כך למשל: נועם אוסטפלד, "במדינות שניצחו את הקורונה האמון בממשלה היה גבוה", כלכליסט, 4.7.2020. למדינה אין יכולת ממשית לבצע אכיפה רחבת היקף על התקנות ולכן אם לציבור אין אמון בהנחיות יהיה קושי מובנה להביא למימושן. היבט זה מלמד על הצורך בהגברת המעורבות של השלטון המקומי בניהול המשבר, במיוחד לאור העובדה שבישראל זוכה השלטון המקומי לאמון גבוה בהרבה מאשר הממשלה והכנסת: לפי מדד הדמוקרטיה לשנת 2018, אמון הציבור ברשויות המקומיות עמד על 53%, לעומת 30.5% בממשלה ו-27.5% בכנסת.תמר הרמן, אור ענבי, אלה הלר ופאדי עומר, מדד הדמוקרטיה הישראלית 2018, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה. גם במדינות דמוקרטיות אחרות זוכה השלטון המקומי לאמון גבוה יותר מאשר הממשלה והפרלמנט, אך הפער בישראל הוא משמעותי יותר, בעיקר בשל האמון הנמוך מאוד בישראל בממשלה ובכנסת.לפי נתוני הנציבות האירופית, בממוצע בין מדינות האיחוד האירופי זוכה השלטון המקומי (והאזורי) בשנת 2020 לאמון של 57% מהציבור בעוד הממשלות זוכה לאמון של 40% מהציבור והפרלמנטים ל-36% מהציבור. ראו על כך: European Commission, Standard Eurobarometer 93 Summer 2020: Annex, July-August 2020, p. 30-39. בהקשר זה חשוב גם להזכיר את הציבור הערבי בישראל שאינו מיוצג בממשלה, ולפיכך מידת האמון של הערבים בממשלה נמוכה מאוד לעומת מידת האמון ברשויות המקומיות הערביות.

יכולות ביצועיות והיכרות עם השטח - השלטון המקומי הוא הרובד השלטוני הקרוב יותר לתושבים ובשל כך יש לו יכולת גבוהה יותר להבין את צרכי התושבים ולפעול במהירות על מנת לממש אותם. בשל החיבור העמוק לשטח לשלטון המקומי יש את היכולת להבין את המתרחש בתחומי הרשות ולהתאים את פעילותו לכך. במשבר הקורונה בלטו במיוחד רשויות מקומיות רבות במידת האפקטיביות שלהן בניהול המשבר. בהמשך המסמך אצביע על מספר פעולות שמבצעות הרשויות המקומיות כבר כיום בהתמודדות עם המשבר, וכיצד ניתן להעצים עוד יותר את האפקטיביות שלהן.

רקע

מעמדו של השלטון המקומי בניהול משבר הקורונה עבר שינוי משמעותי בין הגל הראשון לגל השני. בתקופת הגל הראשון (חודשים מרץ-אפריל) נוהל המשבר באופן ריכוזי מאוד, כמעט מבלי לערב את הרשויות המקומיות בהליכי קבלת ההחלטות, בביצוע המדיניות בשטח ובקשר עם החולים והמבודדים. רשויות מקומיות רבות אמנם פעלו בנושא, אך באופן עצמאי וללא סינכרון עם עבודת הממשלה ומשרד הבריאות בפרט. חלק גדול מהרשויות המקומיות הקימו מערכי חקירות אפידמיולוגיות עצמאיים, פעלו בשדה ההסברה וסייעו רבות לחולים ומבודדים. על רקע מה שנתפס כהצלחה של הרשויות המקומיות בניהול המשבר לעומת כישלון הממשלה, אחד הלקחים שהופקו מתקופה זו בשלטון המרכזי הוא הצורך לעבוד בשיתוף הרשויות המקומיות בקבלת ההחלטות ובביצוע המדיניות. בהובלת פרויקטור הקורונה פרופ' רוני גמזו פותחה תוכנית הרמזור שכללה חלק משמעותי מהתובנות הללו. התוכנית אמנם לא יושמה כמכלול, אך חלק מהעקרונות שלה באו לידי מימוש באופן חלקי, כמפורט להלן.

תכנית הרמזור מבוססת על שני עקרונות מרכזיים: הראשון, עיקרון הדיפרנציאליות, מבקש להפסיק לבחון את המדינה כולה כמקשה אחת ובמקום זאת להטיל מגבלות על רשויות מקומיות שונות, ואף על שכונות, באופן דיפרנציאלי בהתאם למדדי התחלואה המקומיים. על פי התכנית, לא רק סגרים יש לבצע באופן דיפרנציאלי. גם מגבלות חלקיות – דוגמת היקף האנשים היכולים לשהות באולם סגור או בבית כנסת - יש לקבוע באופן דיפרנציאלי על פי קריטריונים ברורים וקבועים מראש. עיקרון זה של תכנית הרמזור יושם עד כה רק באופן חלקי.

העיקרון השני, הרלוונטי יותר לעניין מעמד הרשויות המקומיות, נוגע להעצמת מקומן של הרשויות המקומיות בניהול המשבר. בעוד בגל הראשון של הקורונה נאלצו הרשויות "לרדוף" אחרי הממשלה על מנת לקבל תמונת מצב על חולי הקורונה שבתחומן, הרי שכיום המדינה לא רק משתפת את הרשויות במידע זה באופן ישיר, אלא גם משלבת אותם במערך החקירות האפידמיולוגיות הרשמי של המדינה, במערך האכיפה, בתחום ההסברה לציבור, בסיוע לחולי הקורונה ובביצוע משימות בשטח.

עם זאת, כפי שאבקש להראות להלן, ישנם עדיין היבטים רבים שבהם ניתן לשפר ולייעל את ניהול המשבר על ידי חיזוק הרשויות המקומיות וקידום שיתוף הפעולה בינן ובין הממשלה.

תחומים טעוני שיפור

הנחיות הממשלה
הגישה המקובלת היא כי המדיניות הכללית בתקופת חירום צריכה להיות מותווית על ידי הממשלה. עם זאת, תהליכי קבלת ההחלטות וההנחיות הנוגעות לשלטון המקומי במשבר הקורונה נתפסים על ידי הציבור כלוקים בחסר ומביאים לפגיעה ממשית בהתנהלות השוטפת של הרשויות. למעשה, נראה שיש כאן סימפטום המעיד על חוסר המשילות הכללי של השלטון המרכזי בניהול המשבר. להלן מוצגים כמה תחומים שבהם ניתן לשפר את ההנחיות שמעביר השלטון המרכזי לשלטון המקומי.

הנחיות בהתראה קצרה: חלק משמעותי מההחלטות הממשלה מהן נגזרות הנחיות לשלטון המקומי מתקבלות זמן קצר לפני שנדרש לבצע את ההנחיות והדבר מקשה על היכולת של השלטון המקומי להיערך כיאות לביצוע ההנחיות. הדבר בולט במיוחד בתחום החינוך – שבו לרשויות המקומיות יש סמכויות רחבות בתחום הביצוע בשטח. ממשלה מקבלת פעם אחר פעם החלטות על פתיחת מוסדות או הנחיות הנוגעות לאופן שבו צריך לפתוח מוסדות ממש שעות ספורות לפני שהרשויות צריכות לפעול לביצוע ההחלטות. הדבר משפיע גם על תחום משאבי האנוש: חלק מהרשויות נדרשות לשנות את מצבת העובדים שלהן בהתאם להנחיות, אך כאשר מתקבלות החלטות "מהרגע להרגע" הן מתקשות בכך בהיבט הפרוצדוראלי-בירוקרטי. בעוד בתקופת הגל הראשון של הקורונה היה אולי ניתן להבין זאת מאחר וההיערכות הייתה ראשונית בלבד ונעשתה "תוך כדי תנועה" והיה חסר ידע רב על הנגיף, כיום הדבר איננו סביר. המשבר החל לפני למעלה מחצי שנה וניתן היה לבנות תוכנית אופרטיבית רוחבית המתחשבת בתרחישים שונים ולהנחות את הרשויות בהתאם לקריטריונים ברורים.

הנחיות לא ישימות: ההנחיות המתקבלות בממשלה הן במקרים רבים לא ישימות ברמת השטח ומלמדות על ניתוק של מקבלי ההחלטות מהדרג המבצע בשטח. גם כאן הדבר בולט במיוחד בתחום החינוך: בממשלה מתקבלות החלטות שונות הנוגעות לאופן הפעלתם של מוסדות חינוך, אך לא פעם ההחלטות אינן מתחשבות במרחב הגאוגרפי של המוסדות השונים, בצרכים שלהם וביכולות ההעסקה של הרשויות. הדבר מלמד על הצורך לערב יותר את השלטון המקומי בשלב עיצוב המדינות וקבלת ההחלטות, ואולי אף לאפשר מרחב פעולה מסוים בתוך ההחלטה לרשות המקומית (ראו להלן בהרחבה על תחום החינוך).

העברת הנחיות בצורה לא מסודרת: ברשויות המקומיות עולות תלונות על כך שלא קיים גורם אחד שמעביר להן הנחיות בצורה מסודרת. גורמים שונים בשלטון המרכזי מעבירים הנחיות שונות, ולעתים אף מעבירים טיוטות של הנחיות כאשר לא ברור האם אלו הנחיות בעלות תוקף חוקי. רשויות מדווחות גם על כך שהן צריכים לעתים לאסוף את ההנחיות מהגורמים השונים באופן עצמאי.

הנחיות לא ברורות: טענה נוספת העולה מצד רשויות מקומיות היא שבמקרים רבים ההנחיות המתקבלות אינן ברורות, ועל רקע הזמן הקצר שניתן במקרים רבים לביצוע ההנחיות, הדבר מקשה עליהן במיוחד. ניתן להבין במידה מסוימת מדוע חקיקה ותקנות כתובות באופן משפטי פורמלי שאינו נהיר לקורא, אך נראה שחשוב שהשלטון המרכזי ישאף לפישוט ההנחיות, וניתן לעשות זאת לעתים בצירוף הסברים הכתובים בשפה ברורה יותר המועברים לרשויות במקביל להנחיות הרשמיות.

הליקויים הספציפיים העולים בנושא הנחיות הממשלה לרשויות המקומיות מלמדים על הצורך לערב יותר את השלטון המקומי בשלב עיצוב המדינות וקבלת ההחלטות על מנת להביא לכך שההנחיות יהיו ישימות ברמת השטח. מוצע אף להסדיר מנגנוני היוועצות קבועים של הממשלה עם השלטון המקומי. בנוגע להעברת המידע של הממשלה לרשויות המקומיות נראה שיש צורך בהקמת מערכת דיגיטלית מרכזית שכל המידע הרלוונטי מטעם השלטון המרכזי לרשויות יועלה אליה ויועבר דרכה.

שיתוף מידע
בגל הראשון המדינה סירבה לשתף מידע עם רשויות מקומיות בשל סיבות הנוגעות לפרטיות, אך לאחר מאבק של הרשויות השתנה הגישה והובנה החשיבות של שיתוף המידע עם רשויות המקומיות. המדינה מעבירה מידע על החולים והמבודדים לרשויות המקומיות באופן מסודר. עם זאת, שיתוף המידע בתחומים אחרים עדיין אינו מושלם.
במספר תחומים הממשלה מתנהלת ברמה ארצית ואף מינתה עבורם פרויקטורים ייחודיים: כך למשל באשר להתנהלות בבתי האבות (תכנית "מגן אבות ואימהות") וכך בנוגע לקידום מתווים לפתיחת הישיבות הגבוהות. הצורך בהתנהלות ארצית בנושאים אלו מובן, אך נדרש גם ליידע את הרשויות המקומיות על החלטות המתקבלות בנוגע לבתי אבות וישיבות הפועלים בתחומן, כיוון שבסופו של דבר מדובר במוסדות הפועלים בתחומה של רשות מקומית, גם אם השוהים בהם במקרים רבים אינם תושבי הרשות המקומית. למרות זאת, מהרשויות המקומיות עולה הטענה כי החלטות הנוגעות למוסדות אלו (למשל: אישור פתיחה לישיבה) מתקבלות מבלי ליידע אפילו את הגורמים ברשות המקומית הרלוונטית.
גם בנוגע למערכת החינוך העובדה שהיא מנוהלת באופן ריכוזי מביאה לכך שברמת ההנחיות מנהלי מוסדות חינוך שמתגלה בהם חולה נדרשים לדווח לרמה המחוזית במשרד החינוך ולא לרשות המקומית. אמנם בפועל הם מצויים בדרך כלל בקשר מתמיד גם עם הרשות המקומית, אך נראה שיש צורך לעגן את הדברים ברמת החוקים והתקנות, ואף לעשות זאת במערכת דיגיטלית ממחושבת.

תחום החינוך
באופן כללי חשוב לציין שתחום החינוך בישראל בולט מאוד בריכוזיות שלו: ארגון ה-OECD מציג חמישה סוגי מודלים של מבנה מערכת החינוך הקיימים במדינות החברות בו וממקם את ישראל בקבוצת המדינות הריכוזיות ביותר בתחום החינוך משום שהיא ממעטת לקבל החלטות בשיתוף הרשויות המקומיות ומנהלי בתי הספר.OECD (2015), Education Policy Outlook 2015: Making Reforms Happen
אחד התחומים העומדים בליבת המחלוקת בנוגע לניהול משבר הקורונה הוא פתיחת מערכת החינוך. נושא זה חורג במובנים רבים ממשבר הקורונה ולפיכך אעסוק בו רק בקצרה. במצב הנוכחי השלטון המקומי מבקש לקבל על עצמו את האחריות והסמכות לארגון הלימודים בהתאם להנחיות משרד הבריאות, תוך שהוא מקבל אוטונומיה מלאה לחלוקת השעות, ארגון המערכת על ידי קביעת סך השעות ותוכנן, חלוקה לקבוצות וקביעת ימי הלמידה בבתי הספר ובסביבות למידה ברחבי הרשות. על פי מרכז השלטון המקומי, במתווה זה ניתן לקיים את הלימודים ללא תוספות תקציביות. משרד החינוך מתנגד לכך ומבקש לקבוע בעצמו ברמה ארצית כיצד לקיים את הנחיות משרד הבריאות במוסדות החינוך, ולכן אינו מוכן להגביר את האוטונומיה של הרשויות. ככלל, נראה שמומלץ לבחון את ההצעות לחיזוק האוטונומיה של הרשויות המקומיות בניהול מערכת החינוך מכיוון שהן יכולות להצליח בצורה מיטבית להתמודד עם השמירה על הנחיות משרד הבריאות.עבודה המציגה מודל ספציפי לביזור סמכויות בתחום החינוך ראו אצל ויקטור לביא ורונית תירוש, הצעה לארגון מחדש של החינוך הציבורי בישראל על בסיס ביזור ואיזור, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2003.
הפגיעה של הריכוזיות בתפקוד מערכת החינוך באה לידי ביטוי לא רק בשאלת פתיחת והפעלת מוסדות החינוך. סוגיה שיש לה חשיבות רבה בתקופה הקורונה היא תשתיות המחשוב ללמידה מרחוק. דוח מבקר המדינה שפורסם בנושא מצא כי למשרד החינוך חסר מידע רב על המחסור שקיים לתלמידים בנושא זה, וכן הצביע על בעיות באספקת המדינה של תשתיות הנדרשות לתלמידים רבים. כפי שהמליץ מבקר המדינה בעצמו, "מומלץ שגיבוש המענים ייעשה בשיתוף הרשויות המקומיות, אשר להן הנגישות הגבוהה ביותר לבתי הספר, שבאמצעותם ניתן יהיה לגבש תמונת מצב שלמה". בנוסף, משרד החינוך התארגן להליך ריכוזי של רכישת ואספקת המחשבים, אך על רקע "העובדה שביצוע התוכנית של משרד החינוך לרכישת מחשבים להשלמת המחסור אינו מתקדם בצורה מיטבית" המליץ מבקר המדינה רכישת ואספקת המחשבים תיעשה על ידי הרשויות המקומיות (באמצעות מימון ייעודי מטעם המדינה).מבקר המדינה, דוח ביניים מיוחד בנושא התמודדות מדינת ישראל עם משבר הקורונה, ירושלים: משרד מבקר המדינה, 2020, עמ', 24-3.

חקירות אפידמיולוגיות
עד לאחרונה המדינה ניהלה את מערך החקירות האפידמיולוגיות וקטיעת שרשרת ההדבקות באופן ריכוזי מבלי לערב כלל את השלטון המקומי בהליכים אלו. למרות זאת, רשויות מקומיות רבות הפעילו מערכים עצמאיים שפעלו על בסיס אמון הציבור, אך ללא סמכות חוקית המחייבת את החולים לשתף פעולה: מערכים כאלו הוקמו על ידי מרבית הרשויות הגדולות והמבוססות אך גם על ידי רשויות קטנות הנחשבות לחלשות יותר כדוגמת מטה בנימין, ירוחם, קריית יערים.להרחבה על תופעה זו ראו: אילנה שטוטלנד, "הפרדת רשויות: כך נרתמו הערים למאבק בקורונה בלי לחכות להנחיות הממשלה", מעריב, 14.10.2020. כפי שהראה מבקר המדינה, "מדינות שונות בעולם, בהן יפן, סינגפור, גרמניה וצ'כיה, פועלות לזיהוי מקורות ההתפרצות וקטיעת שרשרות ההדבקה באמצעות מרכזי חקירות אזוריים בשיתוף הרשויות המקומיות". היתרון של הרשויות המקומיות בתחום זה בולט לעין: יש להן היכרות משמעותית יותר עם מאפייני היישוב, הסביבה הגאוגרפית והתושבים. כפי שהראה מבקר המדינה "בגרמניה וביפן מופעלים מאות מרכזים הפרוסים ברחבי המדינה ומנהלים את החקירות באמצעות צוותים המכירים את האוכלוסייה ומאפייניה התרבותיים והשפתיים". בהתאם לכך, המליץ מבקר המדינה "שמשרד הבריאות ישלים את הרחבת מערך החקירות כך שיפעל בשיתוף הרשויות המקומיות בהתאם למיקום ההדבקה כפי שנעשה במדינות אחרות בעולם".מבקר המדינה, דוח ביניים מיוחד בנושא התמודדות מדינת ישראל עם משבר הקורונה, ירושלים: משרד מבקר המדינה, 2020, עמ', 181-155.
לאחרונה סיימו עובדים מטעם הרשויות המקומיות בישראל הכשרה רשמית והם מתחילים להוות חלק ממערך החקירות האפידמיולוגיות הארצי. עם זאת, נראה ששילוב זה של הרשויות המקומיות נמצא בשלב בוסרי למדי ומהרשויות המקומיות נטען שיש סרבול רב בקורסי ההכשרה. על רקע הדיווחים על שיעור גבוה של הסתרת מידע מצד הנשאלים בחקירות אפידמיולוגיות נראה בבירור כי יש צורך להעצים ולחזק עוד יותר את השילוב של הרשויות המקומיות במערך החקירות האפידמיולוגיות.

ארנונה
תעריפי הארנונה הנגבים על ידי הרשויות המקומיות נקבעים בישראל באמצעות מנגנון "טייס אוטומטי" המבוסס על מדד המחירים לצרכן ומדד השכר במגזר הציבורי. על פי מנגנון זה תעריפי הארנונה יתייקרו בשנת 2021 ב-1.1%. לרשויות המקומיות כמעט ואין שליטה על גובה הארנונה. כל שינוי בשיעור הארנונה, הוספה או שינוי סיווג ותת-סיווג של נכס, על ידי רשות מקומית טעונים אישור חריג על-ידי שר הפנים ושר האוצר. הרשויות המקומיות רשאיות להגיש למשרד הפנים בקשה לאישור חריג של תעריפי הארנונה, ובדרך כלל מתקבלים שינויים מינוריים בלבד. מצב זה זכה לאחרונה לביקורת בדוח מיוחד של ה-OECD על כלכלת ישראל. הדוח הצביע על כך שישראל היא המדינה הריכוזיות ביותר ב-OECD במדד הבוחן את שיעור המיסים המקומיים הנקבעים על ידי הרשות המקומית: 95.1% מהמיסוי המקומי בישראל נקבע על ידי המדינה, לעומת ממוצע של 7.8% בלבד במדינות ה-OECD. הדוח המליץ לערוך שינוי במודל הארנונה ולהגדיל את האוטונומיה של הרשויות המקומיות.OECD, OECD Economic Surveys: Israel, 2020.
המלצות אלו מקבלות משנה תוקף על רקע משבר הקורונה. בעקבות המשבר חלו שינויים משמעותיים במצבן הפיננסי של הרשויות המקומיות ושל עסקים מקומיים שלא יכולים לבוא לידי ביטוי כל עוד לרשויות אין אוטונומיה בנושא זה. ניתוח שנערך למכלול הבקשות שהגישו רשויות מקומיות באשר לתעריפי הארנונה לשנת 2021 מצא כי 82 רשויות הגישו בקשה לאישור חריג לשינוי התעריפים, ומיפוי הבקשות העלה כי 49 רשויות הגישו בקשות לייקור תעריפים ו-49 רשויות הגישו בקשות להוזלת תעריפים (כמה רשויות הגישו בקשות לייקור בסיווג מסוים ולהוזלה בסיווג אחר). הדבר מלמד כי אין יסוד לטענה כי הרשויות המקומיות מבקשות רק לייקר את הארנונה ללא הגבלה. על כל פנים, נראה שלכל הפחות יש לאפשר לרשויות להוזיל את תעריפי הארנונה באופן אוטונומי ללא צורך בקבלת אישור משר הפנים ושר האוצר, במקביל ליצירת מנגנונים מסודרים המבהירים כי גירעונות שייווצרו כתוצאה מהליך זה יושתו על הרשות המקומית ותושביה ולא על תקציב המדינה.

אכיפה
תחום האכיפה עבר גם הוא שינוי בין הגל הראשון לגל השני. בתחום זה אמנם לא צומצמו סמכויות המשטרה, אך סמכויות הפקחים העירוניים של הרשויות המקומיות הורחבו, וניתנה להם סמכות לאכוף אי עטיה של מסכות. עם זאת, עדיין ישנם הבדלים מהותיים בין אכיפה של שוטרים ואכיפה של עובדי הרשויות: הרשויות עוסקות באכיפה מינהלית ובמתן קנסות ואילו רק למשטרה ישנה סמכות אכיפה פלילית ויכולת לעצור אנשים העוברים על התקנות. על אף שגם למשטרה וגם לרשויות ישנה סמכות אכיפה כלפי עסקים, מנתוני האכיפה עולה כי המשטרה פחות עוסקת באכיפה על עסקים והיא מעדיפה להותיר את האכיפה בו לרשויות המקומיות.מנתוני מרכז המחקר והמידע של הכנסת עולה כי בחודשים מרץ עד יולי 2% מתוך מהקנסות על עבירות קורונה הוטלו על עסקים. ראו: רינת בניטה, נתונים על אכיפה וגבייה של קנסות משטרתיים בגין עבירות הקורונה, ירושלים: יולי 2020, הכנסת: מרכז המחקר והמידע, עמ' 3. כמו כן, על פי נתונים רשמיים שפרסמה המשטרה על חודש אוקטובר, פחות מ-4% מהקנסות שהטילה המשטרה היו על עסקים. לעומת זאת, מנתונים מדגמיים שאסף מרכז המחקר והמידע של הכנסת עולה כי הרשויות המקומיות ממוקדות באכיפה על עסקים. ראו: מרב פלג-גבאי, נתונים על קנסות שהוטלו בגין אי-עטיית מסכה בבתי עסק – מסמך מעודכן, ירושלים: יולי 2020, הכנסת: מרכז המחקר והמידע.
המהלך להרחבת סמכויות האכיפה של פקחי הרשויות המקומיות הוא רעיון נכון, שאף הוכיח את עצמו בחלק גדול מהרשויות: מעבר להגדלת היקף כוח האדם העוסק באכיפה לפקחים המקומיים יש היכרות טובה יותר עם השטח, שיכולה לסייע להם בביצוע אכיפה "רכה" וחכמה יותר המבוססת על היכרות אישית ובלתי אמצעית. מנגד, קשה להתעלם מכך שבנושא זה לרשויות יש גם חיסרון מובנה. הרשויות המקומיות מנהלות עם התושבים והעסקים יחסים מורכבים יותר מהמשטרה: הן מספקות שירותים לתושבים ולעסקים ובנוסף, הפקחים כפופים באופן ישיר לסמכות פוליטית נבחרת ולכן לפעמים הם מתקשים בהיבט הציבורי להטיל קנסות על תושבים ועסקים. הדבר נכון במיוחד לרשויות עם מספר תושבים קטן יחסית שהן בעלות אופי "משפחתי" וכן לרשויות בחברה החרדית והערבית. בעיות אלו נכונות בכלל להיבטי אכיפה על ידי הרשות המקומית, אך נראה שבמשבר הקורונה הן אף מתעצמות. בשל כך, הציפיות שכל הרשויות יאכפו באופן קשיח את הנחיות הקורונה אינן ריאליות ולכן נראה שיש לבחון כל רשות לגופה, ובמקרים שבהם בולט הקושי של הרשויות בתחום האכיפה יש לחזק את ביצוע האכיפה דווקא על ידי המשטרה.

שירותי דת: מתחמי תפילה
סוגיית פתיחת בתי כנסת ומקומות סגורים לתפילות מעוררת מאז פרוץ משבר הקורונה חיכוכים משמעותיים בחברה הישראלית ובממשלה. קשה אמנם להעריך מהו שיעור הנדבקים בקורונה בבתי כנסת מבין ככל הנדבקים, אך כפי שקבע דוח של מרכז המחקר למאבק בקורונה של אמ"ן שפורסם בחודש ספטמבר, ברור כי "הסיכון הכרוך בהצטופפות ותפילה לזמן ממושך בחלל סגור כבתי כנסת, בפרט ביישובים אדומים, צפוי להוביל להרחבת ההדבקה, ובהמשך להגדלת התחלואה הקשה והתמותה".מרכז המידע והידע הלאומי למערכה בקורונה, מסמך מספר 177: מאפייני הפעילות האנושית בחללים סגורים משפיעים על סיכון ההדבקה ויש לשקללם במסגרת קביעת המגבלות, 13.9.2020. על פי נתונים שהוצגו לקבינט הקורונה, פתיחת בתי הכנסת בחגי תשרי הייתה מקור מרכזי להידבקות בקורונה.אהרן רבינוביץ, "דרעי: אנשים רבים נדבקו בקורונה בתפילות ראש השנה בבתי הכנסת", הארץ, 23.9.2020. מרבית הדיון הממשלתי בנושא עסק בהיקף ההגבלות שיושתו על פתיחת בתי כנסת, אך כמעט ולא הייתה היערכות ממשית לסיוע למתפללים למציאת חלופות. למעשה, דיווחים רבים בתקשורת מעלים כי בנושא זה הייתה הפרה רחבת היקף של ההנחיות. סביר מאוד כי חלק מהפרת ההנחיות נבע ממתפללים שלא היו להן חלופות ראויות לקיום תפילה במניין, ולפיכך העדיפו לעבור על ההנחיות. גם אם ברור שמדובר בתופעה בעייתית, הדבר מלמד שלא די לעסוק בקביעת הנחיות, אלא יש ליצור בשטח את התנאים האופטימליים שיאפשרו עמידה בהנחיות, וזהו הנושא שבו רלוונטיות מאוד הרשויות המקומיות.
רשויות מקומיות רבות אכן סייעו בתקופת החגים ומסייעות כיום ככל הניתן בהקמת מתחמי תפילה בשטחים פתוחים, אך פעילות הממשלה בנושא הייתה מינורית. משרד הפנים הודיע אמנם בתאריך 24.9.2020 כי סוכם על העברת 25 מיליון שקלים לרשויות מקומיות, לשם הכנת הצללות, תאורה, כיסאות למתפללים, מאווררים, מצננים ותאורה באזורים פתוחים שישמשו לתפילות ביום הכיפורים ובשאר ימי הסגר. בפועל, הודעה זו יצאה ביום חמישי, שלושה ימים לפני יום כיפור ושבוע לאחר ראש השנה, וזאת על אף שהיה ידוע לכל זמן רב קודם לכן מתי יחולו ימי החגים שבהם מתקיימות תפילות המוניות. בטווח זמן קצר שכזה רשויות כלל לא היו יכולות להתארגן לקראת הנגשת מקומות תפילה בשטחים פתוחים לציבור, כך שהמימון הפך להיות רק מימון בדיעבד עבור רשויות שביצעו זאת מיוזמתן. בהתאם לכך, על רקע החורף המתקרב ראוי שהמדינה תסייע לרשויות מקומיות בהקדם במימון הנגשת שטחים פתוחים לתפילה, שכן בתקופת החורף הגשומה ישנו קושי גדול בהרבה לקיים תפילות במרחב הציבורי. נכון לזמן כתיבת שורות אלו התפילה במקומות סגורים אסורה כליל, אך גם אם יותרו תפילות במרחבים סגורים, לפחות באופן חלקי, ברור שיש לעודד ככל הניתן שלא לעשות זאת, ולכן קיים אינטרס ברור למדינה לקדם את הנושא בהקדם.
בנוסף, נראה שיש לבחון לקראת החורף אות הצורך להגמיש בהוראת שעה סעיפים שונים בחוק התכנון והבנייה. בעוד שתקופת הקיץ הנגשת מקומות תפילה במרחב הציבורי נעשתה באמצעות הצללה מפני השמש, הרי שבתקופת החורף ישנו צורך גם בקירוי חלקי על מנת למנוע פגיעה של גשם במתפללים. בכמה מקומות התארגנו מתפללים ליצירת קירוי חלקי במרחב הציבורי, והדבר הוביל לכך שהרשויות המקומיות נדרשו לפעול על פי חוק ולהביא להסרת מתחמים שלצורך הקמתם יש צורך בהיתר בנייה. סביר להניח שחלק לא מבוטל מהמתפללים הללו יעברו להתפלל בשטחים סגורים בניגוד להנחיות, ולכן נראה שעדיף שלא לטמון את הראש בחול אלא לאפשר באופנים ובתנאים מסוימים בניית מתחמים מסוג זה.

התמודדות עם רשויות חלשות
הרוח הכללית העולה ממסמך זה היא הצורך לבזר סמכויות לרשויות המקומיות בניהול משבר הקורונה. אחת הטענות העולות כנגד כיוון זה היא שישנן רשויות מקומיות חלשות שאינן יכולות להתמודד כיאות עם ניהול המשבר, ובפרט עולה הטענה בהקשר זה ביחס לרשויות החרדיות והערביות. ככלל, אציין כי אני סבור שהיכולות של הרשויות החלשות גבוהות בהרבה מאשר היכולות שנהוג לייחס להן, ובפרט ברשויות הערביות שכמה מהן – כדוגמת כפר קאסם ודלית אל-כרמל - הרשימו מאוד בהתנהלות במשבר הקורונה, אך אין לכחד שאכן ישנה בעיה של רשויות חלשות. לאור זאת, אציג להלן קווים כלליים על המדיניות המומלצת בנוגע לרשויות אלו.
חשוב להבחין בין שתי סיבות שונות אפשריות לחוסר תפקוד של רשויות בניהול המשבר. סיבה אחת הינה חולשה מהותית של הרשות המקומית בתחום הביצוע הנובעת מהיעדר תקציב, הון אנושי חלש ותרבות ארגונית בעייתית. לגבי חלק מהרשויות הערביות נראה שאכן קיימות בעיות מסוג זה. סיבה שנייה לחוסר תפקוד של רשות מקומית היא חוסר רצון לפעול בנושא. באופן חלקי ניתן לייחס הסבר זה לפעילות הרשויות החרדיות: לפחות בחלק מתקופת המשבר, הרשויות החרדיות סירבו או התקשו לאכוף הנחיות שונות בשל התנגדות משמעותית בציבור ובהנהגה החרדיים לביצוע ההנחיות, ולא בשל היעדר יכולות ביצועיות. נראה כי כאשר הרשויות החרדיות דווקא הצליחו להגיע להישגים לא מבוטלים במקרים שבהם היה להם רצון בכך.
ההתמודדות עם שני הסוגים של חוסר התפקוד הללו איננה זהה. בנוגע לרשויות מקומיות שיש להן בעיות של תפקוד, יש צורך לסייע להן באמצעות ליווי צמוד מטעם המדינה ובמקרים שהתפקוד נובע ממצוקה תקציבית גם באמצעות מימון.. בהקשר זה חשוב להדגיש שמומלץ מאוד לסייע לרשות המקומית, אך לא להחליף אותה. בסופו של דבר הרשות המקומית תצטרך להישאר ולהמשיך לנהל את המקום, ולכן מומלץ לעבוד ביחד ומתוך המנגנון של הרשות ולא במקומו. ייתכן שמומלץ אף לממן לרשות פרויקטור קורונה שיעבוד מטעמה וביחד איתה ולא "מעליה".
לעומת זאת, בנוגע לרשויות החרדיות שהבעיה בהן היא לפעמים הרצון של הרשות, מומלץ אמנם להעביר סמכויות בשל היכולת המשמעותית של הרשות המקומית לעבוד עם התושבים המקומיים מתוך אמון, אך במקביל יש ליצור מערכת תמריצים לפיה לרשויות המקומיות ישתלם לפעול באופן מיטבי על מנת למנוע סגר ולאפשר לתושביהן להתנהל בחופשיות וברווחה. חשוב לציין שתכנית הרמזור המקורית אכן יצרה מערכת תמריצים מסוג זה, אך הדבר לא הגיע לידי מימוש ככל הנראה בשל לחצים פוליטיים.

סיכום והמלצות

מסמך זה מציג את הצורך לחזק את מעמדו של השלטון המקומי בכלל ובניהול משבר הקורונה בפרט. בטרם אעבור להמלצות הקונקרטיות העולות מהמסמך חשוב להצביע על כך שבאופן כללי משבר הקורונה מציף את החוזקות של השלטון המקומי ואת העובדה שיש לחזק את הרשויות המקומיות ולהגביר את היקף הסמכויות שלהן גם בעת שגרה.

אלו הן ההמלצות המרכזיות העולות מהמסמך:

א. קשר עם הממשלה (הנחיות ושיתוף מידע): יש לפעול לכך שההנחיות של הממשלה יינתנו בהתראת זמן סבירה לפני הצורך בביצוע, יהיו ישימות, ברורות ואחידות. בהקשר זה הועלתה ההצעה לעגן מנגנוני היוועצות סדירים של הממשלה עם השלטון המקומי. בתחום שיתוף המידע נמצא שעל אף השיפור מתקופת הגל הראשון עדיין יש מקום לחזק את שיתוף המידע של הממשלה עם הרשויות המקומיות בנתונים הנוגעים לניהול המשבר בתחומי כל רשות מקומית. מוצע כי תוקם על ידי משרד הדיגיטל ובשיתוף עם משרד הפנים מערכת דיגיטלית מרכזית שכל המידע הרלוונטי מטעם השלטון המרכזי לרשויות יועלה אליה ויועבר דרכה.

ב. ביזור סמכויות: בכמה תחומים ההמלצות מתמקדות בביזור לרשויות המקומיות. ראשית, מוצע לבחון את ההצעות לחזק את האוטונומיה של הרשויות המקומיות בהיבטים התפעוליים של מערכת החינוך, על מנת ליצור גמישות שתאפשר פתיחה של מוסדות חינוך בצורה אופטימלית בהתאם להנחיות משרד הבריאות ומצב התחלואה ברשות המקומית. שנית, מוצע להעמיק ולהרחיב את מקומן של הרשויות המקומיות במערך החקירות האפידמיולוגיות של המדינה. שלישית, מוצע לאפשר לרשויות המקומיות להחליט בצורה אוטונומית על תעריפי הארנונה בתחומן בכפוף לכך שגירעונות שייווצרו כתוצאה מהליך זה יושתו על הרשות המקומית ותושביה ולא על תקציב המדינה.

ג. סיוע לרשויות: ישנן מספר רשויות שיש להן קשיים שונים בהתמודדות עם משבר הקורונה. בחלק ישנו קושי ברמת היכולות הביצועיות, ואילו באחרות הקשיים נובעים מהתנגדות של התושבים להנחיות המביאה לכך שהרשות כגורם דמוקרטי מושפעת מכך ישירות. לאור זאת, לרשויות עם קשיים ברמת הביצוע מוצע לסייע בניהול המשבר מתוך הרשות, באמצעות סיוע תקציבי וליווי מקצועי, אך לא "להחליף" את הרשות. באשר לרשויות שמהן עולות התנגדויות עקרוניות להנחיות מוצע להתמודד עם הדבר באמצעות יצירת מערכת תמריצים שתתגמל רשויות שיציגו הצלחה בניהול המשבר, ולחלופין, במקרים חריגים אף תיטול סמכויות ותגביר מעורבות ממשלתית ברשויות שאינן מתמודדות בצורה נאותה עם המשבר. באופן ספציפי מומלץ לבחון היטב את נושא האכיפה שבו קיימות רשויות שיש להן קשיים מבניים, ובמקרים מסוג זה יש לחזק את האכיפה המשטרתית ברשות. המלצה רוחבית נוספת היא לסייע לרשויות בהקמת מתחמי תפילה בשטחים פתוחים לקראת החורף באמצעות תקצוב ייעודי ובחינת האפשרות להגמיש בהוראת שעה חקיקה הנוגעת לתכנון ובנייה.