הפורום לתיקון שיטת הממשל: מפגש שישי

ביום ראשון, בינואר 2011, כ"ז בטבת תשע"א, נערך המפגש השישי של הפורום לתיקון שיטת הממשל. הפורום, בראשות הנשיא (בדימוס) מאיר שמגר, מאגד חברי כנסת ויושבי ראש כנסת לשעבר, שופטי בית המשפט העליון בדימוס, אנשי ציבור, אנשי אקדמיה ומנהיגים מעולם העסקים.

מתוך נייר העמדה: ארבע חלופות אזוריות לישראל - תקציר

ד"ר חן פרידברג, ניר אטמור ואנה קנפלמן: ארבע חלופות אזוריות לישראל

השיטה היחסית-אזורית נהוגה ברוב רובן של הדמוקרטיות הפרלמנטריות המבוססות בעולם. גם ישראל אימצה את השיטה היחסית עם היווסדה, אך הרכיב האזורי נדחה ונקבע כי חברי הכנסת ייבחרו באזור בחירה ארצי בן 120 נציגים.

במהלך השנים נדונה חלוקת המדינה לאזורי בחירה. כך, למשל ועדת יעקבי (1988) המליצה על בחירת 60 חברי כנסת ב-20 אזורי בחירה - שלושה נציגים בכל אזור, ו-60 חברי כנסת בשיטה הארצית הרשימתית המקובלת. חברי הכנסת פז-פינס, בן-ששון, סער וכבל הניחו ב-2008 הצעת חוק בנדון שהציעה לבחור מחצית מחברי הכנסת ב-60 אזורי בחירה חד נציגיים, ומחציתם בשיטה יחסית-ארצית בדומה לשיטה הנהוגה היום.

המכון הישראלי לדמוקרטיה, קרא אף הוא, למן הקמתו, לחלוקת ישראל לאזורי בחירה. בהסתמך על הצעותיו, נבחנו במסמך זה תוצאות הבחירות ב-2006 וב-2009 לפי ארבע חלופות אפשריות לאימוץ אזורי בחירה בישראל. כל החלופות התבססו על אזורים טריטוריאליים רב-נציגיים גדולים יחסית, במטרה לשמור על רכיב היחסיות בחלוקת המושבים, וכן על החלוקה המינהלית הקיימת של ועדת הבחירות המרכזית, כלהלן:

חלופה ראשונה - חלוקה ל-18 מחוזות רב נציגיים, לפי אזורי הבחירות שקבעה ועדת הבחירות המרכזית, ללא מאגר ארצי מפצה. גודל המחוז נע בין 2 ל-11 נציגים.

חלופה שנייה - חלוקה ל-12 מחוזות רב נציגיים על בסיס החלוקה של ועדת הבחירות המרכזית (עם איחוד של אזורים קטנים וסמוכים כדי ליצור אזורים גדולים יותר). גם בחלופה זו אין מאגר ארצי מפצה וגודל המחוז נע בין 8 ל-13 נציגים.

חלופה שלישית - חלוקה ל-12 מחוזות רב נציגיים, על בסיס החלוקה של ועדת הבחירות המרכזית (עם איחוד אזורים קטנים), כאשר 90 חברי כנסת ייבחרו באזורים הללו ו-30 חברי הכנסת ייבחרו ברמה הארצית. גודל המחוז נע בין 6 ל-10 נציגים.

חלופה רביעית - חלוקה ל-12 מחוזות רב נציגיים, על בסיס החלוקה של ועדת הבחירות המרכזית (עם איחוד אזורים קטנים), כאשר 60 חברי כנסת ייבחרו באזורים הללו ו-60 חברי הכנסת ייבחרו ברמה הארצית. גודל המחוז נע בין 4 ל-7 נציגים. שיטה זו נועדה להעניק פיצוי מלא למפלגות הקטנות בעקבות עיוותי הייצוג הצפויים ברמה האזורית.

תוצאות ההדמיות של ארבע החלופות, שבחנו רק את ההשפעות המכאניות של תרגום הקולות למושבים ולא את ההשפעות ההתנהגותיות (שאותן קשה מאוד לחזות), מלמדות כי חלוקת ישראל לאזורים לא תפגע מהותית בייצוגן של קבוצות מיעוט בחברה הישראלית (כוחן של המפלגות הערביות והחרדיות היה נשמר, בשינויים קלים). גם מספר המפלגות בכנסת לא היה משתנה, ורוב רובן של המפלגות שזכו לייצוג בכנסות ה-17 וה-18 היו זוכות לייצוג גם בשיטת בחירות יחסית-אזורית. עם זאת, מאזן הכוחות בתוך הכנסת היה משתנה: כוחן של המפלגות הגדולות היה גדל על חשבונן של מפלגות קטנות ובינוניות (שאינן מאופיינות בריכוזי תמיכה טריטוריאליים).

הגם ששינוי זה עלול לגבות מחיר ביצירת תחושות ניכור אצל חלק מהבוחרים (הימנעות מהשתתפות בבחירות משום שקָטנו סיכויי המפלגה בה הם תומכים לזכות בייצוג), הרי שיתרונותיו ברמה המערכתית גדולים: שיפור כושר המשילות והיכולת לתחזק קואליציות לאורך זמן; ביסוס הקשר בין הבוחר לנבחר ברמה המקומית (מתן תחושה של ייצוג יעיל ואמיתי לאזורים השונים) והגברת מידת ההיענות והאחריותיות של הנבחרים כלפי הבוחרים.

המלצותינו הן לפיכך:

לאמץ את החלופה השנייה (חלוקה ל-12 מחוזות רב נציגיים, ללא מאגר ארצי מפצה עם גודל המחוז שנע בין 8 ל-13 נציגים) או החלופה השלישית (חלוקה ל-12 מחוזות רב נציגיים, כאשר 90 חברי כנסת ייבחרו באזורים הללו, עם גודל המחוז שנע בין 6 ל-10 נציגים, ו-30 חברי הכנסת ייבחרו ברמה הארצית). מבין ארבע החלופות המוצעות במסמך זה, שתי החלופות הללו מקיימות בצורה הטובה ביותר איזון בין שלושה עקרונות חשובים מאוד: ייצוג; הוגנות בתוצאות הבחירות וחיזוק היעילות השלטונית. שתי החלופות הללו מייצרות, מחד, הטיות נמוכות ביחסיות התוצאות (בהשוואה לחלופה הראשונה שבה אנו מוצאים הטיות ניכרות למדי), ומאידך הן מחזקות באופן מבוקר את שתי המפלגות הגדולות (בהשוואה לחלופה הרביעית שהיא היחסית ביותר, כלומר הקרובה ביותר לשיטת הבחירות הנוכחית, ולכן פוגעת ביעילות השלטונית).

לשרטט את הגבולות בין המחוזות בהתאם לגבולות קיימים, המשמשים את ועדת הבחירות המרכזית (או את משרד הפנים), שכן השימוש בחלוקה זו יסייע בנטרול המחלוקות בנוגע לקביעת גבולות האזורים. כל חלופה אחרת, שלא על פי מתווה המוצע, עלולה להוביל לחוסר הסכמה נרחב בקרב מגזרים רבים.

מתוך נייר העמדה: אימוץ אזורי בחירה בישראל: בעד ונגד - תקציר

ד"ר חן פרידברג וניר אטמור: אימוץ אזורי בחירה בישראל: בעד ונגד

ברוב מוחלט של מדינות העולם הדמוקרטי קיימת חלוקה למחוזות לצורכי בחירות. אימוץ מחוזות בחירה ברוב המדינות קשור לנסיבות היסטוריות, לגודלה של המדינה ולכך שמדובר בנוהג נפוץ. אך ישנם גם צידוקים עקרוניים לשימוש במחוזות: ייצוג טריטוריאלי; ייצוג של מיעוטים וקבוצות חברתיות; קשר בין בוחרים ונבחרים; ביזור העוצמה הפוליטית וחיזוק הלגיטימציה  מן הציבור.

חשוב להבהיר שיחסיות שיטת הבחירות אינה נגזרת באופן ישיר מהשימוש באזורים, וכי ניתן לשמור על רמת יחסיות גבוהה גם תוך שימוש בהם. למעשה, ברוב הדמוקרטיות נהוגה שיטה אזורית ויחסית.

לרעיון האיזוּר בישראל, שנדון במסגרות שונות, יש תומכים נלהבים, המשוכנעים ששינוי זה יביא מזור לרבים מתחלואי השיטה היחסית-ארצית הקיצונית הנהוגה בה, אך בה בעת גם מתנגדים תקיפים רבים, אשר מעלים טיעונים רבים נגד אימוץ אזורי בחירה:

ישראל קטנה מדי (מבחינת אוכלוסייתה ושטחה) - מבדיקה של 35 הדמוקרטיות שבמחקר עולה כי טיעון זה אינו עומד במבחן האמפירי. ב-13 מדינות בעלות אוכלוסייה הקטנה מזו של ישראל קיימת חלוקה לאזורי בחירה. אשר לקוטנה הטריטוריאלי של המדינה - אומנם ישראל היא בן חמש המדינות הקטנות ביותר מבחינת שטחן מקרב המדינות שבמחקר, אך בארבע המדינות האחרות קיימת חלוקה למחוזות בחירה למרות קוטנן הגיאוגרפי.

השיטה מורכבת מדי - הניסיון הבין-לאומי מלמד כי אזורי בחירה נהוגים ברוב מדינות העולם, והמורכבות טמונה, קרוב לודאי, בעצם יישום השיטה האזורית, ובהטמעת השינוי בקרב המפלגות, המועמדים והציבור. עם זאת, אתגר זה הוא בר-השגה, ועובדה היא שרוב הדמוקרטיות בעולם עמדו בו בהצלחה בעבר. חלקן אף ממשיכות לעמוד בו כשהן משנות את מספר מחוזות הבחירה שלהן, ואגב כך משרטטות מחדש את הגבולות בין המחוזות הללו.

קביעת הגבולות בין המחוזות תהיה שרירותית - טיעון זה מציף את החשש מפני הבעיות שעלולות לצוץ בעקבות שרטוט גבולות המחוזות, שעשוי להטיב עם מפלגות אחדות ולפגוע באופן אנוש במפלגות אחרות. בחשש זה יש ממש בעיקר כשמדובר במחוזות בחירה קטנים, והמלצתנו לשימוש במחוזות גדולים יחסית מקטינה את השפעת קביעת הגבולות. בכל זאת, כדי להפיג כל חשש אנו ממליצים לחלק את ישראל למחוזות בחירה שיחפפו גבולות מנהליים קיימים (כפי שיפורט בהמלצות).

החרפת השחיתות הפוליטית - ספרות המחקר בסוגיה זו איננה מאפשרת לנו לקבוע בוודאות אם אכן יש קשר בין חלוקה למחוזות בחירה לסוגיית השחיתות במדינה. מבין 22 מדינות המחקר ששיטתן יחסית וקיימים בהן אזורי בחירה רב-נציגיים, שמונה מדינות נתפסו כמושחתות יותר מישראל ו-14 מדינות נתפסו כמושחתות פחות ממנה.

החשש מירידה באיכות המועמדים - טיעון זה מעלה את החשש שבמחוזות קטנים מבחינת אוכלוסייתם חסמי הכניסה למערכת יהיו נמוכים יותר (צריך יהיה לגייס פחות קולות כדי להיבחר כנציג המחוז), ובשל רף הכניסה הנמוך עלולה איכות המתמודדים להתדרדר. גם בחשש זה יש ממש, והפתרון המוצע כדי להפיגו הוא לקבוע כללים שימנעו, או לכל הפחות יצמצמו, תופעות מעין אלו (כפי שיפורט בהמלצות).

פגיעה במיעוטים - טיעון זה איננו עומד במבחן המציאות. מדינות רבות משוסעות על בסיס אתני ואזורי, אימצו חלוקה לאזורי בחירה החופפים גבולות אתניים/ לשוניים/תרבותיים כדי לתת ייצוג הולם למיעוטים בתוכן. נוסף על כך, מההדמיות שנערכו נמצא כי הסבירות שמיעוטים המרוכזים באזורים מסוימים בישראל יפָגְעו, בעקבות הכנסת יסוד האיזור, נמוכה למדי. כך למשל, ייצוגו של המיעוט הערבי בישראל, המרוכז בעיקר בצפון ובדרום הארץ, לא אמור להיפגע בעקבות השינוי.

פגיעה בייצוג נשים -  גם טיעון זה איננו עומד במבחן המציאות, שכן בחינתו ב-35 מדינות המחקר איננה מצביעה על קשר בין שיעור הנשים בבתי הנבחרים לבין חלוקה למחוזות בחירה. ישנן מדינות שנהוגה בהן השיטה האזורית ושיעור הנשים בפרלמנטים שלהן הוא גבוה למדי וישנן מדינות שבהן נהוגה השיטה האזורית ושיעור הנשים בפרלמנטים שלהן נמוך הרבה יותר. הסיבות לשיעור המשתנה של נשים בפרלמנט נעוצות, ככל הנראה, בגורמים רבים, כולל יחסיוּת, אך לאו דווקא בחלוקה למחוזות בחירה.

הוספת שסע אזורי חדש לשסעים בישראל (שיבוא לידי ביטוי במלחמה על חלוקת משאבים ובהעדפת אזור אחד על משנהו) - לעניות דעתנו אין לטיעון זה אחיזה במציאות. אחד היתרונות הבולטים של איזור הוא ביזור העוצמה השלטונית ומתן ביטוי ממשי לאינטרסים מקומיים. גם אם תתקיים תחרות בין אזורים שונים על הקצאת משאבים לצורך מימוש מטרות שונות הרי שהיא עדיפה על-פני מצב שבו האינטרסים המקומיים כלל אינם עומדים בראש מעיינה של הממשלה אלא אינטרסים סקטוריאליים.

עלייתן של מפלגות אזוריות עם אינטרסים אזוריים - הדיון בנושאים הלאומיים במדינת ישראל ימשיך, ככל הנראה, להעסיק את הפוליטיקאים עם או בלי אזורי בחירה. על-מנת להפיג בכל זאת את החששות שמעלה טיעון זה ניתן יהיה לקבוע בחוק חסמים, המקובלים מאוד במדינות רבות בעולם, שימנעו התפתחות של מפלגות אזוריות מובהקות (כפי שיפורט בהמלצות).

עלייה בשיעור "הקולות המבוזבזים" - שיעור "הקולות המבוזבזים" תלוי במספר המושבים שייצגו כל מחוז בחירה. במידה ויוחלט על אזורי בחירה קטנים מכסת הזכייה במושב תהיה גבוהה ואז בהחלט ייתכן ששיעור "הקולות המבוזבזים" יגדל. מנגד, אם יוחלט על אזורי בחירה גדולים, מכסת הזכייה במושב תהיה נמוכה יותר ופחות קולות "יזרקו לפח". אם נביא בחשבון את ההשפעה הפסיכולוגית של החלוקה האזורית אזי סביר שמועמדים ובוחרים יטו להיצמד למפלגות שסיכויי הזכייה שלהם במחוז גבוהים יותר מאשר למפלגות שסיכויי הבחירה שלהן פחותים. כך יקטן שיעור בזבוז הקולות.

ירידה בשיעורי ההשתתפות בבחירות - יש הטוענים כי מרגע שבוחרים ילמדו כי למפלגה בה הם תומכים אין סיכוי ממשי לזכות במושב אזורי, הם ידירו את רגליהם מהקלפי ביום הבחירות. טיעון זה אינו משכנע: ראשית, בשיטה האזורית קיים תמריץ מוסדי מובנה לגיוס חברים ובוחרים (המתמודדים צריכים להיות פעילים באזור הבחירה שלהם כדי להגביר את התמיכה בהם). שנית, השיטה עשויה לחזק את הסניפים המקומיים והמחוזיים ולדחוף להשתתפות רחבה. יתרה מזאת, ניתן לטעון כי דווקא השימוש בשיטה הארצית בישראל תרם לירידה החדה בשיעורי ההצבעה, משום ששיטה זו מאופיינת בהיעדר קשר בין בוחר לנבחר, ובתחושה של הבוחרים שהמפלגה בה הם בחרו אינה מייצגת את האינטרסים שלהם.

לנוכח כל האמור לעיל אנו ממליצים את ההמלצות הבאות:

אשר לחשש מפני קביעת גבולות שרירותית בין המחוזות (טיעון 3) - אנו מציעים לחלק את ישראל למחוזות בחירה שיחפפו גבולות מנהליים קיימים (מבלי לשנותם מחדש בכל מערכת בחירות). מוצע להיצמד לאחת משתי חלוקות אדמיניסטרטיביות קיימות: החלוקה למחוזות ולנפות משרד הפנים או החלוקה לוועדות הבחירה המחוזיות המשמשות לניהול הבחירות ולתיאום בין אזורי הקלפי השונים.

אשר לחששות מפני ירידה באיכות המועמדים (טיעון 5) ומפני עלייתן של מפלגות אזוריות עם אינטרסים אזוריים (טיעון 9) - המלצתנו היא לקבוע בחוק שמפלגה תצטרך להציג רשימות של מועמדים בלפחות מחצית ממחוזות הבחירה ולזכות במושבים בלפחות שניים מהם על מנת להיות זכאיות לייצוג בכנסת.

אשר לחשש מפני פגיעה במיעוטים (טיעון 7) - המלצתנו היא לחתור לחלוקה שבה כל מחוז בחירה ייוצג ע"י 5 נציגים ומעלה (יותר יחסיות וייצוגיות).

מתוך נייר העמדה: אזורי בחירה ושרטוט גבולות: מי מחלק, מתי וכיצד? - תקציר

מתוך נייר העמדה: אזורי בחירה ושרטוט גבולות: מי מחלק, מתי וכיצד? - תקציר

 ד"ר חן פרידברג וניר אטמור: אזורי בחירה ושרטוט גבולות: מי מחלק, מתי וכיצד?

סוגיית החלוקה לאזורי בחירה, הנהוגה כמעט בכל מדינות העולם, היא סוגיה כבדת משקל משום ששרטוט הגבולות לצורך הקצאת המושבים למחוזות הבחירה עשוי להשפיע על תוצאות הבחירות ועל חלוקת המושבים בין המפלגות. לא בכדי מעורר נושא זה מתחים וויכוחים רבים.

במדינות שבוחרות את נציגיהן בשיטה הרובית (לרוב במחוזות חד-נציגיים) הועברה סוגיית שרטוט גבולות מחוזות הבחירה ושינויָם לידי גורמים א-פוליטיים כדי למזער את המחלוקות.

במדינות שבוחרות את נציגיהן בשיטה היחסית, הלחצים לשינוי גבולות מחוזות הבחירה מתונים ביותר, משום ששיטה זו, הנהוגה בעיקר במדינות המחולקות למחוזות רב-נציגיים גדולים יחסית, מאפשרת לשקף באופן הוגן יותר את הרכב האוכלוסייה והעדפותיה ועל-כן מתייתר הצורך לשנות תכופות את הגבולות בין מחוזות הבחירה.

מבין 35 הדמוקרטיות שבמחקר הנוכחי, ב-20 (מתוך 24) מדינות ששיטתן יחסית, בתי המחוקקים מחזיקים בסמכות שרטוט גבולות מחוזות הבחירה. בחלק מהמדינות הללו, פדראליות ואוניטריות כאחד (כגון ספרד, שוויץ, פינלנד, נורווגיה, שוודיה, איסלנד, לוקסמבורג ופורטוגל) לא חלו שינויים מהותיים בחלוקה הגיאוגרפית למחוזות בחירה, בעוד שחלקן (כגון אוסטריה, בלגיה, דנמרק, פולין, צ'כיה) ידעו שינויים תכופים יותר בחלוקה זו.

בתשע מבין 35 הדמוקרטיות שבמחקר הנוכחי קיימת 'ועדה לשרטוט גבולות', המופקדת על שרטוט גבולות המחוזות בכל פרק זמן המוגדר בחוק. בארבע מהמדינות (אוסטרליה, הודו, קנדה ובריטניה) נהוגה שיטה רובית ובשלוש מהן (גרמניה, ניו זילנד ויפן) נהוגה השיטה המעורבת. רק באירלנד ובמאלטה נהוגה שיטה יחסית עם אזורי בחירה רב-נציגיים קטנים.

'וועדות לשרטוט גבולות' נוטות להיות קטנות מבחינת הרכבן (בין שלושה לשבעה חברים בלבד) והרכבן משתנה ממדינה למדינה (מכהנים בהן שופטים; פרופסורים למשפטים ולמדע המדינה; סטטיסטיקאים וכו'). רוב המדינות אינן מאפשרות לפוליטיקאים לכהן בוועדות הללו (רק בניו זילנד נכללים שני פוליטיקאים פעילים - אחד מהקואליציה ואחד מהאופוזיציה בין שבעת חברי הוועדה).

במדינה אחת מבין 35 הדמוקרטיות שבמחקר (ארה"ב) מבוזר שרטוט הגבולות המחוזיים לרמת המדינות. בשל ההשפעה הרבה שיש לגבולות המחוז בבחירות רוביות חד-נציגיות, סוגיית שרטוט הגבולות היא מניע למאבקים פוליטיים חריפים מאוד.

ככלל ניתן לומר כי שרטוט מחדש של גבולות מחוזות הבחירה על-ידי הרשויות יכול להתבצע לפי כמה אמות מידה:

שיעור התושבים או הבוחרים בכל מחוז ומאפייניהם - בבואן לשרטט את הגבולות המחוזיים מתייחסות מדינות אחדות ל"סך התושבים" במחוז, ואחרות מתייחסות ל"בעלי זכות הבחירה". אמת מידה זו מהותית במיוחד במדינות ששיטתן רובית, ומחוזותיהם חד-נציגיים.

התנאים הגיאוגרפיים, האדמיניסטרטיביים והתרבותיים של המחוז - נהרות, איים ו"גבולות טבעיים" הם לרוב תנאים טופוגרפיים שבהם מתחשבות הרשויות בשעת שרטוט הגבולות המחוזיים. רוב המדינות מתייחסות גם לגבולות אדמיניסטרטיביים קיימים.

קיומם של מיעוטים במדינה - מדינות אחדות קובעות מנגנונים להבטחת ייצוג של המיעוטים שבקרבם.

לבד מסוגיית זהות הגוף האחראי על החלוקה הגיאוגרפית למחוזות בחירה (בית המחוקקים, ועדה מיוחדת או מדינות הפדרציה), עולה סוגיית מספר הנציגים שייצגו כל מחוז בחירה. במדינות ששיטתן רובית כל מחוז מיוצג לרוב בידי נציג אחד (ועולה שאלת מספר התושבים שיזכו לייצוג בכל מחוז). במדינות ששיטתן יחסית כל מחוז מיוצג לרוב על ידי מספר נציגים בהתאם למספר התושבים בו או לבעלי זכות הבחירה.

חלוקת ישראל למחוזות בחירה היא סוגיה שנויה במחלוקת.

במידה ותתקבל החלטה כזאת אנו ממליצים, על בסיס הניסיון הבינלאומי העשיר, לבצע אותה לפי הקריטריונים הבאים:

בדומה למגמה העולמית, מחוזות הבחירה בישראל צריכים לחפוף לאזורים אדמיניסטרטיביים קיימים - יש להצמיד אותם לנפות משרד הפנים או לחלוקה האזורית המשמשת את ועדת הבחירות המרכזית (מזעור מאבקים פוליטיים פוטנציאליים).

במידה ויוחלט על חלוקה למחוזות בחירה גדולים (פחות מ-20 מחוזות בחירה), שירטוט הגבולות וקביעת מספר המושבים שיוקצו לכל מחוז ייעשה בידי ועדה ציבורית. בראש הועדה יעמוד שופט עליון ובין חבריה יהיו אנשי אקדמיה, חברי כנסת ואישי ציבור.

ועדה זו תבחן לפני כל מערכת בחירות את מספר בעלי זכות הבחירה בכל מחוז, ובהתאם לשינויים תחליט מה יהיה מספר המושבים שיוקצו לכל אחד ממחוזות הבחירה. המפלגות יוכלו להציג לוועדה הסתייגויות בנדון והחלטתה תעמוד לביקורת שיפוטית של בג"צ.

החלוקה תובא לחקיקה, ואם לא תושג לגביה הסכמה היא תוחזר לדיון מחדש בוועדה.