פורום קיסריה 2002: הגלובליזציה: כלכלת ישראל בצל תהליכים בכלכלה העולמית

הקדמה: הצוות נחלק לחמישה צוותי משנה לפי הנושאים הבאים: חשיבות החברות הרב לאומיות (פרופ' מנואל טרכטנברג, אלי הורביץ, ד"ר אורנה ברי ויוסי הולנדר (המגבלות שגלובליזציה מטילה על המדיניות המוניטרית והפיסקלית (פרופ' אסף רזין, ד"ר עדי ברנדר וד"ר ליאורה מרידור) המגבלות שמטילה הגלובליזציה על שיטת המיסוי (פרופ' אפרים צדקה ויוני קפלן) השלכות החשיפה על המשק המקומי (יורם גבאי וציפי גל-ים) הושלכות לגבי שוק העבודה (ד"ר ערן ישיב).

• חברות רב לאומיות
  בישראל יש מעט מאוד חברות רב לאומיות, ודומה כי בתחום ההיי-טק החברות הישראליות אינן מסוגלות לעבור את שווי השוק של מאה מיליון דולר, ומוותרות בכך על אפשרות קניית אחיזה בשווקים הבינלאומיים. עיקרי הסיבות, ולפיכך ההמלצות שלהלן, נוגעות להתנהלות העסקית של הנהלות הפירמות:
  
  החברות בישראל צריכות לאמץ חשיבה וגישה אסטרטגית: מטרת האסטרטגיה היא לחשוב די זמן מראש על השוק הבא (לפני המתחרה), על המוצר הבא (ככל שנדרש הזמן להמצאתו, פיתוחו, ייצורו ושיווקו לפני המתחרה) ועל הטכנולוגיה החדשה (אשר תחליף את זו הקיימת לפני המתחרה). חשיבות הגישה האסטרטגית ניכרת במיוחד בהקשר הבינלאומי.
  
  אסטרטגיה גלובלית חייבת לענות גם על השאלה האם מסלול הצמיחה האופטימלי של החברה הוא מסלול של צמיחה אורגנית או מסלול של רכישת חברות זרות ומיזוגן.
  
  בעולם הגלובלי פירמה חייבת לאמץ גישה אסטרטגית פונקציונלית, לאמור, היא צריכה להתאים לכל ארץ אסטרטגיה עפ"י צרכיה הכלכליים, העסקיים, החברתיים והתרבותיים של אותה מדינה. אסטרטגיה זו אינה שווה בהכרח בכל ארץ וארץ ובהתאם שונה מיצובה של החברה בשווקים השונים. שילוב האסטרטגיות בצורה סינרגטית יוצר את הערך המוסף של החברה הרב לאומית בהשוואה לחברות הלאומיות.
  
  עידוד הקמת חברות רב לאומיות בישראל מחייב שינוי תנאים מקרו כלכליים, שינוי במדיניות הממשלה ושינוי בסביבה העסקית. יש לעודד הקמת חברות רב לאומיות הממקמות את משרדיהן הראשיים, מעבדות המחקר והפיתוח ומוסדות ניהול אחרים בישראל. יש להתאים את חוק עידוד השקעות הון לקיומן של חברות אלו ולתקן את תקנות המס בהתאם.
• האם גלובליזציה מחשקת מדיניות מוניטרית ופיסקלית?
  2.1 המדיניות המוניטרית
  תפקידו העיקרי של בנק ישראל הוא לפעול להשגת יציבות מחירים ולשמירתה לאורך זמן, בהתאם ליעדי האינפלציה המוצהרים, יעדים אשר משמשים מכשיר מתאם לייצוב ציפיות הציבור. שינויי ריבית שאינם מדורגים הם גורם לא מייצב בשוק ההון ולפיכך משפיעים גם על תנודות התוצר. לכן, חייב הבנק לנהל מדיניות ריבית שתביא להחלקת תוואי הריבית על פני זמן (Interest Smoothing).
  
  על הבנק לתמוך במטרות אחרות של המדיניות הכלכלית, ובכללן לסייע במיתון תנודות מחזוריות בצמיחה ובתעסוקה, כל עוד לא תהיה בכך פגיעה ביציבות המחירים לטווח ארוך. תנודתיות זו הופכת לחריפה יותר בעידן של גלובליזציה.
  
  2.2 המדיניות הפיסקלית
  אחת הבעיות העיקריות באימוץ מדיניות אנטי מחזורית בסביבה הגלובלית והפעלת מייצבים אוטומטיים בתקופה של האטה כלכלית, היא שימור האמינות של קובעי המדיניות, כך שגידול גירעון בתקופת האטה לא יתפרש כשינוי פרמננטי אלא כצורך שעה בלבד.
  
  היכולת לשכנע את שוקי ההון הבינלאומיים שאכן מדובר בשינויים זמניים בלבד, תלויה במידה רבה במידת האמינות שצברה הממשלה בעבר. אמינות זו גוברת ככל שהממשלה מקפידה לנהל לאורך זמן מדיניות עקבית של הפחתת הגירעון והקטנת יחס החוב לתוצר. סטיות תכופות ממדיניות הקטנת יעד הגירעון הביאו בעשור האחרון לפגיעה באמינות זו.
  
  הדגש בשנים הקרובות צריך להיות אם כן, על ביצוע המדיניות שתביא לבנייה מצטברת של אמינות שתוכל לשמש את המשק הישראלי בעתות מבחן בעתיד. לצורך זה יעדי המדיניות בשנים הקרובות צריכים להיות שקופים ופשוטים כדי שניתן יהיה לשפוט בקלות את מידת העמידה בהם. היעדים גם צריכים להיות שאפתניים מספיק כדי להתכנס לנורמות המקובלות במדינות המפותחות שאיתן מתחרה ישראל בשווקים הגלובליים.
  
  לצורך זה מוצע שיעדי המדיניות הפיסקלית לשנים הבאות יוגדרו באופן הבא:
• יוגדר יעד "אסטרטגי" למדיניות הפיסקלית. למשל, התכנסות לתקרת יחס חוב תוצר שקבעו מדינות האיחוד האירופי (60 אחוזים) תוך 12 שנים - מעט אחרי תאריך היעד ביוון, בלגיה ואיטליה, שהן חברות האיחוד בהן יחס זה הוא הגבוה ביותר (ודומה לישראל).
• ייקבעו תקרות גירעון פוחתות שיהיו עקביות עם היעד ה"אסטרטגי". בפרט, מוצע שעד שנת 2005 יפחת הגירעון לאחוז אחד מהתוצר, על פי ההגדרה הנוכחית. בכך תצהיר הממשלה על מחויבותה ליעד המקורי שננטש עקב גידול הגירעון בשנים 2001-2002 ותראה שעליה מחזורית בגירעון אינה הופכת לפרמננטית. כל ההפחתה ביחס הגירעון לתוצר, גם בשנים שאחרי 2005, תתבצע באמצעות הקטנת משקל ההוצאה הציבורית בתוצר.
• בשנים 2005-2008 יופחת הגירעון כך שבשנת 2008 יגיע תקציב הממשלה לאיזון. תקרות הגירעון משנת 2005 ייקבעו על פי ההגדרות המקובלות במדינות המפותחות.
• תקרות הגירעון לאחר שנת 2005, ובתנאי שעד אותה שנה יושגו היעדים, ייקבעו תוך התאמה למחזור העסקים. התקציב המותאם למחזור העסקים ייקבע על פי העקרונות הבאים:
  1. תיקבע תחזית צמיחה רב-שנתית לתוצר. רצוי שהממשלה תדאג להקים מנגנון אובייקטיבי ובלתי תלוי פוליטית שיהיה אחראי על הערכת קצב גידול התוצר הפוטנציאלי. באם הקמת מנגנון כזה (כפי שנעשה בגרמניה, למשל) לא תתאפשר, רצוי לפחות שהתחזית תיקבע על ידי צוות שיכלול כלכלנים מהסקטור הציבורי ומחוץ לו.
  2. על פי תחזית זו, יקבע הצוות תחזית הכנסות ממסים ותקציב רב-שנתי של המוסד לביטוח לאומי, שתתבסס על שיעורי המס והמדיניות הנוכחיים.
  3. על פי תחזית ההכנסות הממוצעת לשנים הקרובות ויעדי הגירעון, ייקבע התקציב להוצאות, הפחתות מס ושינויים בהכנסות שאינן ממסים. התקציב לא יותאם משנה לשנה בתגובה לשינויים מחזוריים בפעילות ובהכנסות. בפרט חשוב הדבר בנוגע להשקעות בתשתית שצריכות להתבסס על תיכנון ארוך טווח ולא להיפגע מהתאמות מחזוריות.
  4. הכנסות חד-פעמיות ישמשו להפחתת החוב או למימון הוצאות חד-פעמיות לתקופה מקבילה. בנוסף לרישומן, כמקובל, בתקציב יתנהל חשבון נפרד ומאוזן להכנסות והוצאות אלה.
  5. בתקציב תוגדר רזרבה משמעותית (כאחוז תוצר) של "הוצאה מותנית ברמת ההכנסות" למקרים בהם יתברר כי אומדן התוצר הפוטנציאלי, או ההכנסות, גבוהים מדי. רזרבה כזו תוכל גם לסייע בקביעת סדר עדיפויות בתקציב שכן ההוצאות שיידחקו אליה יהיו אלו שהממשלה רואה כבעלות העדיפות הנמוכה ביותר.
• בשל הצורך לשקם את האמינות שנפגעה בשנים האחרונות, ולאור היעד ה"אסטרטגי" בסעיף 1 לעיל, ההתייחסות לסטיות מהתקרה השנתית של הגירעון לא תהיה סימטרית בשנים הראשונות (למשל עד שנת 2006): בשנים בהן יפחת הגירעון מהר יותר מהמתוכנן ייקבע שהגירעון בשנה הבאה לא יעלה בכל מקרה על הגירעון בפועל בשנה השוטפת.
• כדי להבטיח התקדמות מהירה ככל שניתן בהפחתת משקל ההוצאה הציבורית בתוצר, ייקבע כי בכל שנה בה יאפשרו תחזית הצמיחה ותקרת הגירעון גידול של יותר מאחוז אחד בהוצאה הציבורית הריאלית לנפש, תשמש יתרת המקורות להפחתת נטל המס או להפחתה מהירה יותר של הגירעון - ולא לגידול בהוצאה הציבורית.
  
  2.3 עקרונות המיסוי
  התיאוריה הכלכלית מלמדת שיעילות כלכלית מחייבת השוואה של התשואות ברוטו (לפני מס) על הון בין המדינה לבין שאר המדינות. אם התשואה להון בחו"ל גבוהה מאשר בארץ, כדאי מבחינה כלכלית להעביר הון מהארץ לחו"ל. תנועה כזו כזו תגדיל את התוצר הלאומי (להבדיל מהתוצר המקומי). לעומת זאת, כאשר התשואה בחו"ל, נמוכה מהתשואה בארץ, כדאי להחזיר את ההון שהושקע בחו"ל חזרה לארץ. תנועה כזו תגדיל את התוצר הלאומי.
  
  לכן, הבחירה בשיטת המיסוי צריכה להיבחן לאור השאלה איזו שיטה תביא להשוואת התשואות ברוטו בארץ, עם אלה שבחו"ל. תושב ישראל ישקיע בחו"ל עד אשר התשואה נטו שיקבל על השקעתו בחו"ל תשתווה לתשואה נטו על השקעתו בישראל. אם ההכנסות משני מקורות אלה של הכנסה ימוסו בשיעור שווה, אזי השוואת התשואות נטו תביא גם להשוואת התשואות ברוטו, דהיינו: ליעילות כלכלית. לכן, שיטת המיסוי הפרסונלי (שיטת ה - Residence) היא שיטת המיסוי המועדפת.
  
  המעבר לשיטת מיסוי פרסונלית מחייב גם התייחסות למצב בו השקעות נעשות לא באופן ישיר, אלא ע"י חברות אשר נרשמות ומוקמות לא בארץ התושבות (Residence), ונשלטות ע"י נישומים אשר תושבותם שונה מארץ התושבות. במקרה מסוג זה יש לבצע הרמת מסך (CFC) ולחייב במס מעבר לשיעור שליטה שייקבע, את בעלי השליטה על בסיס תושבות.
  
  על מנת לשמור על ניטרליות של התשואה משיקולי מיסוי, יש כמובן לוודא ששיעורי המיסוי במדינת התושבות על הכנסות מהון יהיו זהים לכל סוגי ההכנסה (ריבית, דיבידנד ורווחי הון אחרים) וכן לדאוג לוודא שאמנות המס הקובעות את כללי המיסוי והזכות הראשונית למיסוי תהיינה בעלות כללים זהים.

• המשך החשיפה של המשק לשוק הבינלאומי
  חשיפת המשק לשוקי הסחורות והשירותים הבינלאומיים תחילתה עוד ב- 1970, אך רק ב- 15 השנים האחרונות אנו עדים להורדות משמעותיות של ההגנות על השווקים המקומיים, הן ההגנות הכספיות והן ההגנות שאינן כספיות. כתוצאה מחשיפה זו נפתחו בפני היצרנים המקומיים מקורות זולים יותר לחומרי גלם (בעיקר בארצות השלישיות) ויצרנים לא יעילים נדרשו להתייעל כדי להתחרות עם יצרנים זרים. תהליך החשיפה הביא להסטת סחר החוץ בהגדילו את חלקם בשוק של מוצרים מארצות שלישיות. במקביל תרם תהליך החשיפה להוזלת מחירם של המוצרים המיובאים. הירידה הממוצעת במדד המחירים היחסיים של המוצרים שנחשפו מוערכת באחוז אחד לשנה.
  
  עם זאת חוזרת ועולה מעת לעת השאלה, האם לא פגעה החשיפה בתעסוקה ובעיקר בתעסוקה בענפי הייצור המסורתיים. אין עדות לירידה בתעסוקה במחצית הראשונה של שנות התשעים, אך במחצית השניה חלה ירידה ניכרת, בעיקר בענפי הטקסטיל, העץ והרהיטים. על רקע זה נשאלת עולה שוב דרישה לנסיגה חלקית והדרגתית ממדיניות החשיפה שננקטה עד כה.
  
  הצוות בדק טענות אלו והוא מדגיש שאם יש מקום לנסיגה הרי היא חלה רק על מידת הפתיחות שהמשק מגלה כלפי יבוא מארצות שלישיות. באשר להגנה מפני ייבוא מהארצות המפותחות (ארה"ב והשוק המשותף) הרי שהמדינה קשורה בשורה של הסכמים שאינם מאפשרים סטייה מהמדיניות הנוכחית.
  
  ניתן לבדוק את ההשלכות של מספר צעדים אפשריים לנסיגה מהפתיחות כלפי הארצות השלישיות. צעדים אלה שונים זה מזה במידת הנזק שיביאו למשק הישראלי בטווח הארוך. בסדר יורד (לפי עוצמת הנזק) צעדים אלה הם:

הטלת מכס מגן על יבוא מארצות שלישיות - מהלך זה יביא לייקור מוצרים סופיים מוצרי ביניים וחומרי גלם בהם יש יצור מקומי. השפעת התעסוקה של צעד זה היא מעורבת, מצד אחד, מכסי ההגנה יגדילו תעסוקה לפחות בזמן הקצר, מאידך, ייקור מוצרי ביניים וחומרי גלם יפגעו ביכולת התחרות של היצרן המקומי עם יבוא מארצות ההסכם (שוק וארה"ב) והיצוא יקשה להתחרות בחו"ל. (מדינות השוק וארה"ב רוכשות את רוב חומרי הגלם ומוצרי הביניים מארצות שלישיות). ההשפעות השליליות של הצעד האמור ידועות, הסטות סחר, הורדת רמת החיים של הציבור בזבוז מט"ח והקטנת יעילות, במקרה זה ברור ששכרו יבוא בהפסד.

מכס מגן על יבוא מוצרים סופיים - צעד זה סובל מן החסרונות לעיל, יתרונו בכך שהוא נמנע מלייקר, חומרי גלם ומוצרי ביניים ולכן השפעתו נטו, בתחום התעסוקה, נראית חיובית (להוציא ההשפעה השלילית של ירידה בכח הקנייה של הציבור ותגובת מדינות חוץ).

היטלי ביטחה ותקינה - ניצול היטלים אלה, ושימוש מחודש בתקינה, כאמצעי הגנה על היצור המקומי, משמעותו הגנה דיפרנציאלית ובדרך כלל (בהיטלי ביטחה) מוגבלת בזמן. היתרון של צעד זה, כמו גם חסרונו, נובעים מאותו גורם, חלקיות הצעד ומיקודו בתחומים בהם הממשלה רוצה, יתרון נוסף לזמניות הוא שחברות ימנעו מהשקעות חדשות בענפים הבלתי יעילים משום שלאחר זמן יבוטלו ההיטלים וההגנות המלאכותיות. עם זאת, הכרת המערכת הפוליטית בישראל, מעלה חשש מבוסס שצעדים אלה ינוצלו לרעה להגנה על כוחות חזקים במשק, מונופוליסטיים בעיקרם (מלט, לבידים, ברזל ופלדה) ובכך יהיה שימוש לרעה במכשיר זה, כנגד הצרכנים ולהגדלת הכח המונופוליסטי על חשבון הצרכנים המקומיים, ללא השפעה מוכחת על תעסוקה.

• קניות גומלין ומכרזים ממשלתיים - הפעלת צעדים בתחום זה אפשרית ויכולה לעודד יצור מקומי, גם אם תבוא על חשבון יעילות ומחירים, צעד זה יכול להביא, עם זאת, לתגובה מצד מדינות אחרות, כך שיפגע היצוא הישראלי במכרזים בינ"ל, בנוסף, עליית מחירים הנובעת מכך היא שוות ערך לעלייה בנטל המס על הציבור ופגיעה בכח הקניה שלו.
  
  צעדי מדיניות אפשריים לצמצום מספר העובדים הזרים
  תופעה כלכלית בולטת ומתחזקת ברחבי העולם, במיוחד במערב אירופה ובארה"ב, היא הגירה של עובדים ממדינות עניות למדינות עשירות והשתלבותם בעבודה בענפים עתירי עבודה לא מיומנת. תופעה זו יוצרת אי אלו בעיות, ובכללן: מניעת שיפורים טכנולוגיים וצמיחת הפריון בענפים הרלבנטיים; הורדת השכר באותם ענפים ודחיקת ישראלים פחות משכילים מענפים אלו. בכך מתרחבים אי השוויון והאבטלה; שימוש בתשתיות פיזיות וחברתיות כמעט ללא תשלום מיסים; יצירת "תשתית" לבעיות שונות בתחום החברתי-פוליטי בעתיד לכשהעובדים הזרים יהפכו מעובדים זמניים לקהילות של מהגרים; בעיות מוסריות עקב העסקת העובדים תוך הפרת זכויות שונות (שעות ארוכות, שכר נמוך מהמינימום ועוד) ושיכונם בתנאים מבישים של דלות וצפיפות עם שירותים ציבוריים בלתי מספקים. להלן מספר צעדי מדיניות אפשריים:

1. מיסוי המעסיקים. אם יושווה שכר הזרים לשכר ישראלים יקטן או יתבטל התמריץ להבאת העובדים. יש לציין כי (ראה סקירת משרד האוצר הנ"ל) המעסיק מפריש רק אחוז או שניים לביטוח לאומי ומס בריאות עבור העובדים הזרים בהשוואה ל-15% עבור עובדים מקומיים.
2. צמצום או ביטול ההיתרים לייבוא עובדים.
3. אכיפת שכר מינימום וחוקי עבודה.
4. מתן אישור שהות לעובד ולא למעסיק. המדיניות הקיימת יצרה קשר בין העובד הזר למעסיק המקומי באופן המגדיל את הרנטה של המעסיק (ראו עבודות בנושא של שמואל אמיר).
   אי נקיטת הצעדים הללו בפועל נובעת ככל הנראה מבעיה של כלכלה פוליטית: המעסיקים מאורגנים בקבוצות לחץ בעלות השפעה רבה על קובעי המדיניות ועל המחוקקים. כך ניתן להבין החלטות כמו זו שהתקבלה לאחרונה להביא עוד עובדים זרים לחקלאות.

יש לציין שתי סוגיות משמעותיות לגבי הפעלת צעדי מדיניות כנ"ל:

העובדים הפלשתינאים הם תחליפים לזרים. עם זאת התחלופה אינה מושלמת וערכה אינו קבוע. מצד אחד בעיות פוליטיות-ביטחוניות מקטינות או מבטלות אותה. מצד שני עלות עובדים אלו קטנה יותר: הנטל על התשתיות קטן יותר ובעיות הגירה הן קטנות יותר. שיקולים אלו מעלים את ערכה של התחלופה עם הפלשתינאים. על המדיניות להביא בחשבון היבטים אלה, מה גם שהם משתנים באופן ניכר על פני זמן. מובן גם ששיקולים פוליטיים הם חשובים כאן.

סביר לחשוב על תוואי הדרגתי של הטלת מיסוי עקב אי הודאות בכל הנוגע להיצע חלופי של עובדים. יש נזק הכרוך בהפסקת הבאתם של העובדים במובן זה שהייצור ייפגע ולפיכך עלולה גם להיפגע תעסוקת ישראלים. מדיניות הדרגתית תאפשר לבחון את התאמת השוק להיצע הקטן של העובדים הזרים אם וכאשר יוטל מיסוי.