פורום קיסריה 2004: רפורמה בשלטון המקומי, ביזור לראויים ואבזור לנחשלים

בקרב הרשויות המקומיות בישראל קיימת שונות רבה באיכות הניהול התקציבי ובמתן השירותים לתושבים. ככלל, השינויים בסביבה החוקית והתקציבית בה פועלות הרשויות המקומיות מאמצע שנות התשעים הביאו לכך שחובן של הרשויות המקומיות לבנקים הפסיק לגדול, וגודלו ביחס להכנסות הרשויות, לתמ"ג, או לאוכלוסייה אף פחת - למרות שהמענקים הכלליים מהממשלה לרשויות לא גדלו ביחס למשתנים אלה. כך, מסוף 1997 עד סוף 2003 נותר חובן הכולל של הרשויות המקומיות לבנקים (כולל משיכות יתר) כמעט ללא שינוי, וביחס לגודל האוכלוסייה, להכנסות ולהוצאות הוא אף פחת. מתוך כלל הרשויות, כ-160 הקטינו בתקופה זו את החוב לנפש במחירים קבועים, לעומת כמאה שהגדילו את חובן. כתוצאה מכך הושגה התייצבות משמעותית בתפעול הרשויות המקומיות, עד למשבר בשנים 2004-2003, ששיקף במידה רבה את השינויים הגדולים והפתאומיים בגובה ההעברות התקציביות מהממשלה. ואולם, בחינת השלטון המקומי כמכלול מסתירה את קיומן של בעיות ניהוליות ותקציביות חמורות ברשויות מקומיות רבות, כשם שההתמקדות המובנת של הדיווח התקשורתי ברשויות הבעייתיות מסיחה את הדעת מהניהול התקין של מרביתן.

השינויים בתקצוב הרשויות המקומיות ב-2003 ו-2004 - כולל הניסיון לקיצוץ דראסטי נוסף במענק הכללי בשנת 2004 - לא התחשבו בשונות בין הרשויות. תוכניות כלליות, שאינן מבוססות על היכרות מפורטת עם הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר, הן בעייתיות. גישה זו הביאה גם לשחיקת התוכנית לאיחוד רשויות מקומיות (אם כי גם מה שבוצע הוא חסר תקדים) ולצורך לסגת ממרבית הקיצוץ הנוסף בתקציבי הרשויות המקומיות שתוכנן ל-2004 תוך יצירת פוטנציאל לנזק ארוך טווח בהתנהלות התקציבית. בתוכנית להצלת המשק בלט גם חוסר סימטרייה: הקיצוצים בשכר והעלאת הארנונה סייעו בעיקר לקבוצת רשויות מקומיות אחת בעוד שהפחתת המענקים פגעה בקבוצת רשויות אחרת. ניסיונות בלתי שקולים אלה לבצע רפורמות מקיפות בחיפזון ובלי התחשבות בשונות בין הרשויות גרמו לאי-יציבות רבה בניהול הפיננסי של הרשויות, והמאבק שהתנהל בעקבותיהם גרם גם לערעור נורמות שלטון בסיסיות ברשויות מקומיות רבות.

הניסיונות לטיפול כוללני בנושא התקציבי משקפים בעיה עמוקה יותר: מחד גיסא, על רקע ריבוי הרשויות המקומיות בישראל נוצרות עילות רבות למעורבות של הממשלה בניהולן ולפיקוח על התנהלותן. מאידך גיסא, אין לממשלה את היכולת לפקח באופן אמיתי על הקורה ברשויות. יתר על כן, הניסיון לפקח על רשויות מקומיות כה רבות מחייב לנקוט במדיניות אחידה כלפי כל הרשויות - בלא להבחין בין רשויות על פי איכות הניהול, גודל הרשות והשפעות חיצוניות - אבחנה שיכלה להקל על נטל הפיקוח המוטל על השלטון המרכזי.

המשבר הנוכחי בשלטון המקומי יכול להוביל להתפתחות בכמה כיוונים: (1) ניוון השלטון המקומי תוך שחיקה ברמת השירותים המוניציפליים, כאשר התושבים, ובפרט אלה שידם משגת, ירכשו יותר ויותר שירותים באופן פרטי, בעוד שהאוכלוסיות החלשות יאלצו להסתפק בשירותים ברמה ירודה (2) מעורבות רבה יותר של השלטון המרכזי באספקת השירותים המקומיים, באופן ישיר או באמצעות הפרטה "עוקפת" שלטון מקומי - מצב בו לשלטון המרכזי השפעה רבה בבקרה ובקביעת כללי המשחק בכל הנוגע לשירותים מקומיים המסופקים על ידי קבלנים חיצוניים (3) ייעול ושיפור של שירותי השלטון המקומי, בין אם באמצעות התייעלות וחיסכון במערכת הקיימת ובין אם באמצעות תהליך בו השלטון המקומי יעסוק פחות באספקה ישירה של שירותים ויותר ב"ניווט" ובבקרה על שירותים שיסופקו באמצעות קבלנים ובאמצעות חברות פרטיות שיפעלו על בסיס זיכיונות. מכיוון שהתוצאה הראשונה אינה רצויה, הן משיקולים חברתיים והן משיקולים של יעילות כלכלית, ומכיוון שלאור הניסיון בעולם צפוי שיווצרו בעתיד כוחות שילחצו להגדלת משקלו של השלטון המקומי במתן השירותים הציבוריים בישראל, חשוב לפתח כלים שיאפשרו את המשך התייעלותו, תוך חיזוק הקשר בין רצון התושבים ביישובים השונים לבין הרכב ה"חבילה" של השירותים והתשלומים עבורם ביישוב. בגלל מורכבותן של הבעיות רצוי מאד שהפתרונות שיגובשו יופעלו תוך ראיה ארוכת טווח, על בסיס יעדים ברורים, אך תוך יישום זהיר והדרגתי של שלבי השינוי.

עקרונות השינוי המוצע ביחסי הממשלה עם השלטון המקומי הם כדלהלן:

• יקבעו באופן ברור -עדיף באמצעות חקיקה- חובות וזכויות הרשות המקומית כלפי תושביה. המסגרת הכללית לחוק יכולה להתבסס על האמנה האירופית לשלטון מקומי עצמי. על בסיס חוק זה ייקבעו "כללי משחק" (כעין "תקנון בית משותף") על פיהם יכולה הרשות לנהל את ענייניה בנושאים כגון גביית ארנונה, שימושי קרקע, שירותים מוניציפליים וכו'.
• הדרישה לאישורים פרטניים רבים בנושאים פעוטים מביאה לכך שמוטלת אחריות רבה על הפקידות הממשלתית ועל שר הפנים, בנושאים הקשורים לשלטון המקומי, אך אין להם יכולת לאכוף את דרישות הדיווח ולקבל החלטות בזמן סביר ותוך מתן תשומת הלב הראויה. במקביל נאלצות הרשויות המקומיות לבזבז משאבים מנהליים יקרים וזמן על קבלת אישורים מגופים ממשלתיים. מוצע אפוא לאמץ לגבי ערים גדולות, מגודל סף כלשהו שיקבע לאחר בדיקה, מדיניות של "הכל מותר, חוץ ממה שנאסר במפורש" כולל הרחבת סמכויות ניכרת בתחומים כמו חינוך, תשתיות, תחבורה (תימרור, רימזור וכדו'), חופי ים וחוקי עזר. ההחלטות יהיו כפופות לכך שלא יגררו השפעות שליליות על תושבי יישובים שכנים. מוצע גם להגדיל את תפקיד הערים הגדולות בקביעת החזון ועקרונות התכנון האורבניים בתחומיהן מול ועדות התכנון המחוזיות ומול המועצה הארצית ולהרחיב את סמכויות הועדה המקומית לתכנון ובנייה. כל זאת בכפוף להיעדר השפעות חיצוניות שליליות ולנורמות ניהול תקינות בתחום התכנון והבנייה.
• לגבי רשויות מקומיות בגודל בינוני (50,000-20,000 תושבים, או טווח אחר, שייקבע לאחר בדיקה) - תיבחן מידת הקרבה של היישוב ליישובים אחרים - כדי לבחון את מידת ההשפעות החיצוניות הצפויות כתוצאה מביזור סמכויות ליישוב זה. ככל שמידת ההשפעות החיצוניות קטנה יותר יוגדלו הסמכויות שיינתנו ליישוב.
• מכיוון שקיים כיום חוסר רצון ניכר של רשויות מקומיות לקלוט אוכלוסיות חלשות מבחינה כלכלית, יש לעצב את מענקי משרדי הממשלה - כולל המענק הכללי - באופן שיהפכו קליטת אוכלוסיות כאלה לאטרקטיבית יותר (בדומה לתקצוב על פי "נפשות מתוקננות" בסל הבריאות),דהינו הדגשת משתנה הרמה הכלכלית-חברתית כקריטריון בהקצאת המענקים.
• תמחור השירותים שהרשויות המקומיות מעניקות לממשלה יעשה במסגרת חוזית. החוזים ייחתמו לתקופות ארוכות יחסית כדי להימנע משנויים חדים מדי שנה.
• מערכות החשבונות של שירותים ממלכתיים, שמסופקים במשותף על ידי הממשלה והרשויות המקומית, יופרדו, ככל שניתן, מחשבונות הרשויות המקומיות.
• ייקבעו קריטריונים קשיחים, אחידים ושקופים לאיכות הניהול של הרשויות המקומיות, ובפרט לאיכות הניהול התקציבי. תבחן אפשרות של חיזוק סמכויות הניהול המקצועי תוך שפור איכותו לעומת הניהול הפוליטי. מסמך זה מציע חלופה אפשרית אחת למיון כזה.
• יישובים שיעמדו בקריטריונים של איכות הניהול יזכו לביזור הדרגתי של סמכויות לניהול התקציב, תוך יצירת מנגנונים חוקיים שיבטיחו שעלותן של חריגות תקציביות תוטל על התושבים ביישוב עצמו. בין היתר תבוזר ליישובים הסמכות לקבוע את גובה מסי הארנונה, בכפוף למגבלות מסוימות על תעריפי מינימום ומקסימום, ועל היחס המקסימלי שבין התעריף למגורים לתעריף לשימושים שונים שלא למגורים. יימנע גם שינוי דיפרנציאלי של שיעורי הארנונה לחלקים שונים של היישוב בלי אישור, כדי למנוע אפליה כנגד קבוצות מיעוט ביישוב.
• ראשי רשויות שבתקופת כהונתם חרג גירעון הרשות, בניכוי פירעון חובות, מסף מסוים, שיקבע בתקנות, שבתקופת כהונתם הולן שכר עובדי הרשות לפרק זמן או שנוצרו כשלים תקציביים חמורים אחרים - שייקבעו מראש - תפסק כהונתם.
• הנפקת איגרות חוב או נטילת הלוואות בהיקף גדול לצורך השקעות בפרוייקטים לפיתוח יותרו ליישובים שישוחררו מהפיקוח, אך רק על בסיס תוכנית המחייבת הוכחת יכולת החזר של מלוות אלה באמצעות העלאה אוטומטית של הארנונה או קיצוץ בהוצאות ספציפיות, שיפורטו מראש, בשלבים שונים של אי-עמידה בתוכנית ההחזר המקורית. פרוייקטים היוצרים עומס מלוות מעבר להיקף מסוים, והמחויבות התקציבית הנלווית להם, יידרשו אישור של כלל תושבי היישוב.
• ביישובים שאיכות ניהול תקציביהם אינה עומדת בסטנדרטים שייקבעו, יופעלו במלוא היקפם הכלים הקיימים כיום בידי משרד הפנים. ראוי שהקביעה לגבי הפעלת צעדים, כגון אלה שאושרו בחוק ההסדרים האחרון, תהיה בידי גוף מקצועי עצמאי שיקבל את ההחלטות הפרטניות על בסיס קריטריונים נוקשים, ובנחישות רבה יותר משהדבר נעשה כיום. הממשלה ושר הפנים יקבעו את המדיניות הכללית - למשל, הקלות בקריטריונים בתקופות של משבר כלכלי או ביטחוני - אך לא יתערבו בהחלטות הפרטניות לגבי עמידת יישוב זה או אחר בקריטריונים. בשלב ראשון יופעלו צעדים מנהליים כגון מינוי חשב מלווה וגובה מס חיצוני, ורק בשלב שני תמונה ועדה קרואה או תופסק כהונת ראש הרשות ו/או המועצה.
• פניות בבקשה להתערבות חיצונית בניהול היישוב - כאמור לעיל - יעשו על ידי הממשלה או על ידי אחוז מסוים של חברי המועצה התושבים ביישוב. תוטל אגרה על פניות שיידחו.
• לא יינתן כל תקצוב על בסיס חסרונות לקוטן של יישוב, למעט במקרים בהם ריחוק גיאוגרפי, או קשיים אובייקטיביים אחרים, מונעים איחוד אפקטיבי של יישובים.
• ככלל, ייעול השירותים, איחוד שירותים בין רשויות, ובמקרים רבים גם איחוד רשויות הם האינטרס של התושבים ונבחריהם. עם זאת קיימים מקרים בהם קיימים חסמים לאיחוד אפקטיבי של רשויות מקומיות. הממשלה תוכל לסייע בתהליך זה על ידי מתן מלוות - ובמקרים קיצוניים מענקים לזמן קצוב - שיסייעו במימון הוצאות חד-פעמיות, כגון פיצויי פיטורין, או בהשוואת נטל החוב בין יישובים מתאחדים.
• ברשויות הסובלות מכשל ניהולי מתמשך, מן הראוי לשקול את הפעלת מודל מנהל עיר מקצועי-מועצה נבחרת, שפירושה הפרדה מרבית של הדרג הפוליטי מהדרג הביורוקרטי, אך ללא מינויים מטעם השלטון המרכזי. צעד כזה ידרוש חקיקה מתאימה.

לדף הראשי של פורום קיסריה 2004