פורום קיסריה 2009, המדיניות המקרו-כלכלית בזמן משבר כלכלי

• המשק הישראלי, הפתוח מאוד למסחר עם חו"ל, נפגע מהמשבר הכלכלי-פיננסי העולמי שהחל ב-2007 והחריף מאוד החל במחצית ספטמבר 2008. כיון שהמשבר הוא גלובלי, פיזור סיכונים במדינות שונות לא הועיל הפעם. הפגיעה במשק התבטאה, בין היתר, בירידה של 3.6% (בשיעור שנתי) בתמ"ג ברביע הראשון של 2009 לאחר ירידה של0.5% ברביע האחרון של 2008. הירידות בתמ"ג העסקי ובצריכה הפרטית היו אף חמורות יותר. על רקע זה נדרשת המדיניות המקרו-כלכלית לצעדים מיוחדים. יש לציין, עם זאת, כי הירידה בישראל מתונה מהירידה של התמ"ג בשיעור שנתי של 10% באיחוד האירופי ו-5.7% בארצות הברית ברביע הראשון (במונחים שנתיים).

• מפרוץ המשבר ועד מאי 2009 היו שלוש התפתחויות פיסקאליות חשובות: נפילה חדה בגביית המיסים, "תקציב 1/12" עקב אי-אישור תקציב ל-2009, וירידה של 13% ברביע הראשון (בשיעור שנתי) בתצרוכת הציבורית לפי נתוני הלמ"ס. כלומר ההוצאות והמיסים ירדו בפועל הן כתוצאה של הירידה בפעילות המשקית והן כתוצאה של התהליכים התקציביים. התפתחויות אלו שיקפו, בין היתר, את המצב הפוליטי, בכלל זה אי אישור התקציב ל-2009 והבחירות בפברואר 2009.

• באפריל-מאי 2009 גיבשה הממשלה החדשה תקציב דו-שנתי לשנים 2009 ו-2010. תהליך גיבוש התקציב היה עתיר לחצים פוליטיים והוביל להחלטות שחרגו מתכניות אגף התקציבים באוצר. התקציב שהתקבל משקף יותר את הנפילה בגביית המיסים, שאירעה על רקע ההאטה בפעילות המשקית, ופחות החלטות מושכלות לגבי היקף והרכב התקציב הרצויים בעת הזו. דרך קבלת התקציב גם היא הביאה לידי ביטוי תהליכים לא רצויים.

• מה שהיה ראוי לעשות הוא לקבוע את תמהיל ההוצאות ואת תמהיל המיסים שהם האפקטיביים ביותר לעידוד הפעילות, תחת מגבלת גירעון. כיוון שלישראל חוב ציבורי של כ-80% תוצר, מרחב התמרון בנושא הגירעון מוגבל. הנפילה בגביית המיסים הביאה את התקציב לגירעון של כ-6% תוצר ונראה שקשה לחרוג הרבה ממספר זה. עם זאת, לא נראה שנקבע סדר עדיפויות חדש הן בצד ההוצאות והן בצד המיסים שישקף את צרכי המשק כעת.

• יש להיערך מראש לתרחיש בו הגירעון התקציבי בפועל בשנים 2010-2009 חורג מהתוואי המתוכנן. במידה שיסתמן גידול נוסף בגירעון, יש לשקול הקפאת תוואי הפחתות המיסים, העלאת מיסים, או קיצוץ בהוצאות. יש להבהיר לציבור כיצד בכוונת הממשלה להפחית את נטל החוב בשנים בקרובות, תוך אימוץ כלל מדיניות ארוך טווח.

• ראוי לבחון מחדש את התכנית להפחתות מיסים לשנים שעד 2016. זאת לאור העובדה כי היא עלולה להוביל לעלייה שאינה בת-קיימא ביחס החוב לתוצר.

• בנוסף ללחצים הפוליטיים השוטפים, כגון הסכמים קואליציוניים בסדר גודל של 5 מיליארד ש"ח, הקושי בקביעת מדיניות פיסקאלית מושכלת קשור בכך שקשה לפתוח את התקציב ולשנות את סדרי העדיפויות. זאת בעיקר עקב (1) מגבלות פוליטיות, הנובעות מהמשטר הקואליציוני וריבוי המפלגות (כולל סקטוריאליות) ו-(2) החוב הציבורי הגדול, היוצר נטל של תשלומי ריבית. כל עוד לא יחולו שינויים יסודיים יותר בתהליך התקצוב, המרחב לשינוי מדיניות פיסקאלית בישראל יישאר מוגבל ביותר. עת משבר זו הוכיחה כי קשה לשנות כיוון במערכת זו.

• בנק ישראל הוריד את הריבית במשק במהירות והחל ברכישת אג"ח ממשלתיות בשוק, במקביל להמשך מדיניות של רכישת מט"ח. צעדים אלו הביאו להפחתה מהירה בעלות האשראי. תגובת המדיניות המוניטארית עד כה נראית לנו ראויה. יש להיערך, עם זאת, לתסריטים חלופיים בעתיד: צורך ב"הקלה כמותית" אגרסיבית יותר, אם יימשכו מגמות הקיפאון בשוקי האשראי, והיערכות לריסון מוניטארי, אם יתפתחו לחצים אינפלציוניים משמעותיים מוקדם מהצפוי.

• נמשכות הבעיות בשוקי האשראי הבנקאי והחוץ בנקאי. נשמעו הצעות שונות לפתרון הבעיות אך הצעדים שננקטו בפועל היו מצומצמים ביותר. יש שורה ארוכה של צעדים לביצוע, ובהם ייעול קרנות המדינה בסיוע למגזר העסקי, הטבת התנאים לערבות מדינה להנפקת הון משני של הבנקים, וחיזוק הגופים החוץ-בנקאים באמצעות העמדת מקורות אשראי. 

• בשוק העבודה, המשבר כבר נותן אותותיו וצפוי להעמיק. יש צורך בהתערבות ממשלתית כדי לעודד תעסוקה, להקל על הנפגעים מן המשבר ולמנוע נזקים לטווח ארוך. אם המדיניות אינה כזו שעשויה להועיל לטווח הארוך, עליה להסתיים בטווח סופי ומוגדר היטב. בגלל חוסר הוודאות לגבי משכו ועומקו של המשבר, יש לתעדף ולהיערך לפריסה של חלופות מדיניות בשוק העבודה. בנוסף ובהמשך לצעדים שכבר הוחלט עליהם, אנו ממליצים להגדיל את תקציבי המחקר והפיתוח, להרחיב את ביטוח האבטלה ואת מס ההכנסה השלילי, להקפיא העלאת שכר, לקדם פתרונות של גמישות תעסוקתית (כגון מימון חל"ת), ולתמוך בפריפריה. זהו מכלול שכל מרכיב בו נועד להיות אפקטיבי בטווח הקצר, אך בונה גם תשתית לטווח הארוך (תקציבי מו"פ), ודואג לרווחת המובטלים (ביטוח אבטלה) ולרווחת בעלי הכנסות נמוכות (מס הכנסה שלילי).

• האינדיקטורים המקרו-כלכליים השוטפים - אינפלציה, אבטלה, צמיחה, גירעון פיסקאלי, החשבון השוטף - היו במצב טוב יחסית ערב המשבר ולכן הפגיעה במשק הייתה עד כה סבירה. עם זאת למשק קשיים מבניים חמורים, בתחומים כגון חינוך, תשתיות, השתתפות בכוח העבודה, אי שוויון, ועוד. המשבר הבליט את הקשיים הללו. בד בבד הוא מהווה גם הזדמנות לעריכת רפורמות משמעותיות.

סיקור המושב בנושא המדיניות המקרו-כלכלית בזמן משבר כלכלי

לעיון בספר המדיניות המקרו-כלכלית בזמן משבר כלכלי

לתוצרי פורום קיסריה בנושא מדיניות מקרו-כלכלית לאורך השנים