המדיניות המקרו-כלכלית: הקטנת האבטלה ומצמום הפערים בדרך לצמיחה כלכלית - סיכום והמלצות
בימים רביעי -חמישי, י"ח-י"ט בתמוז תשס"ד, 7-8 ביולי 2004, ערך המכון הישראלי לדמוקרטיה את פורום קיסריה זו השנה השתים עשרה ברצף. לפניכם המלצות צוות ההכנה בנושא המדיניות המקרו-כלכלית: הקטנת האבטלה ומצמום הפערים בדרך לצמיחה כלכלית.
ראש הצוות: פרופ' יוסף זעירא, המחלקה לכלכלה, האוניברסיטה העברית, ירושלים
חברי הצוות:
ח"כ חיים אורון
מר יורם גבאי, יו"ר חברת פעילים
ד"ר יוסף ג'ברה, ראש תחום מוניטארי מחלקת מחקר, בנק ישראל
ד"ר מומי דהן, בית הספר למדיניות ציבורית, האוניברסיטה העברית, ירושלים
פרופ' צבי הרקוביץ, ראש בית הספר לכלכלה ע"ש א. ברגלס, אוניברסיטת תל אביב
פרופ' רפי מלניק, המרכז הבינתחומי הרצליה
ד"ר מישל סטרבצ'ינסקי, סגן מנהל מחלקת המחקר, בנק ישראל
גב' נירה שמיר, ראש אגף כלכלה, התאחדות התעשיינים
ד"ר מיכאל שראל, ראש אגף כלכלה ומחקר, משרד האוצר
פרופ' יוסף תמיר, מנכ"ל אשל"ים
עוזרת מחקר: גב' מיכל אברמוביץ
בשנת 2003 חלה תפנית בפעילות המשקית וישראל החלה לצאת ממיתון אליו נקלעה בסוף שנת 2000. תפנית זו החלה באמצע 2003 והיא בולטת עוד יותר בנתוני 2004. למיתון היו כמה סיבות, שהעיקריות הן מיתון עולמי, הפוגע בייצוא, ריסון מוניטארי, והתמוטטות תהליך השלום וגלי הפיגועים, שפגעו הן בייצוא (תיירות) והן בהשקעות. יציאת המשק מהמיתון הואצה על-ידי סיום המיתון העולמי, הרחבה מוניטארית, וירידה בכמות הפיגועים.
עם זאת, שיעור האבטלה נותר עדיין גבוה מכמה סיבות. ראשית, התעסוקה מגיבה ליציאה ממיתון בפיגור. שנית, יש עדיין עובדים זרים רבים בישראל. שלישית, היציאה מן המיתון מוטת ייצוא, וטרם חל גידול מספיק בביקושים המקומיים ובעיקר בהשקעות. הגדלת התעסוקה בטווח הקצר אפשרית אפוא על ידי המשך צמצום העובדים הזרים, ועל ידי חידוש תהליך השלום. חשוב לציין כי צמצום עבודת הזרים מחייב צעדים להשוואת תנאיהם לעובדים ישראלים, אחרת לא יעמדו הישראלים בתחרות הלא הוגנת.
המדיניות הפיסקאלית אופיינה לאחרונה בקיצוץ דרסטי של תשלומי העברה ובהפחתת מסים במסגרת הרפורמה במס. רפורמה זו צפויה להקטין את התקבולים בערך ב-2 אחוזי תוצר, גם לאחר התייחסות להשפעה המרחיבה של הפחתת המסים על הפעילות. צמצום זה בתקבולי המס יקשה על המשך תהליך הקונסולידציה הפיסקאלית, של צמצום הגרעון והחוב, שנמשך כל שנות ה-90 ונעצר רק בשנות המיתון. בשנת 2003 הגיע החוב הציבורי לרמה של 107.4 אחוזי תוצר. החישוב הבא מתאר את הציפיות להתפתחות הגירעון והחוב הציבוריים (של המגזר הציבורי) בשנתיים הקרובות כתוצאה מן השינויים במסים (הנחות החישוב: צמיחה של 4% ב-2004, גידול הוצאות של 0% ב-2004 ושל 1% ב-2005, גמישות מס של 1.3 ביחס לתוצר, ויישום חצי רפורמה ב-2004 וחצי ב-2005):
| חוב 2005 | חוב 2004 | גרעון 2005 | גרעון 2004 | שעור צמיחה 2005 |
| 108.9 | 107.8 | 4.2 | 4.6 | 3% |
| 108.1 | 107.8 | 3.9 | 4.6 | 3.5% |
| 107.3 | 107.8 | 3.6 | 4.6 | 4% |
לאור תחזית זו ממליץ הצוות שלא ליזום הורדות מסים נוספות בזמן הקרוב. המלצה זו גוברת לנוכח אילוצי המדיניות הפיסקאלית. קיצוץ נוסף בתשלומי העברה או בשירותי בריאות וחינוך עלול להגביר עוד יותר את אי השוויון במשק. הסעיפים התקציביים האחרים העיקריים הם בטחון, שקשה להורידו כעת, וריבית, שתוכל לרדת רק אם החוב יקטן.
אי-שוויון
אי השוויון בהכנסה הכלכלית בישראל גבוה מאד (בוודאי יחסית לארצות המפותחות). מערכת המס הפרוגרסיבית ומערכת הקצבאות גורמות לכך שאי-השוויון בהכנסה הפנויה קטן הרבה יותר (ב-2002 היה אי-השוויון בהכנסה הכלכלית 0.53 בעוד אי-השוויון בהכנסה הפנויה היה רק 0.36). השינויים האחרונים במסים ובקצבאות עלולים להגדיל את אי השוויון בהכנסה הפנויה. לאי-השוויון השפעה שלילית על צמיחת המשק בטווח הארוך, בשל הקושי של בעלי ההכנסה הנמוכה להשקיע בחינוך נאות לילדיהם. לכן מן הראוי לחשוב על דרכים לצמצם את הפערים הכלכליים הגדולים בישראל. דרך המלך להקטנת אי-שוויון היא השקעה בהון אנושי, כלומר בחינוך. אך יש גם צעדים קטנים יותר בתחום המיסוי והקצבאות שיכולים לסייע: ראשית, יש לשקול הנהגת מס הכנסה שלילי לבעלי הכנסות נמוכות שמתחת לסף המס. שנית, יש להבחין יותר בין אוכלוסיות הניתנות להשמה בשוק העבודה ואוכלוסיות שאינן ניתנות. שלישית, יש לבדוק אפשרות להעלאת ביטוח האבטלה, שקיצוצו לא הקטין בהרבה את האבטלה, אך פגע ביכולת למצוא עבודה מתאימה, כלומר פגע ביעילות החיפוש.
לצמצום האבטלה:
- יש להמשיך בצמצום מספר העובדים הזרים, ובעיקר באכיפת המדיניות על המעבידים ולא על העובדים הזרים עצמם.
- יש חשיבות רבה לחידוש תהליך השלום כדי להמשיך ולהאיץ את תהליך הצמיחה ולצמצם את האבטלה במשק.
בנושא מדיניות המסים:
- בתקופה הקרובה יש להימנע מהורדות מסים בנוסף לאלו שכבר הוחלט עליהן. את הגידול בתקבולי המסים יש לנצל להקטנת הגירעון, על מנת להוריד בהמשך את החוב הציבורי.
- יש מקום לשקול הנהגת מס הכנסה שלילי, כדי להקטין את ההשפעה הרגרסיבית של הרפורמה במסים.
- לאור הרפורמה במס והשינויים בקצבאות, יש לשקול הנהגת חובת דווח הכנסה.
בנושא הקצבאות:
- יש להבחין בין אוכלוסיה הניתנת להשמה בשוק העבודה ואוכלוסיה שאינה ניתנת לשילוב. בקצבאות של הקבוצה האחרונה רצוי לא לפגוע.
- ביחס לאוכלוסיה הניתנת להשמה, אי אפשר להגיע לשילוב יעיל בעבודה רק על ידי הקטנת קצבאות, מבלי לפתח שירותים המסייעים בשילוב בעבודה: הכשרה מקצועית, מעונות לפעוטות ועוד.
- יש לשקול הגדלה מחדש של ביטוח האבטלה. הקיצוץ בו לא הקטין משמעותית את האבטלה, אך פגע ביעילות ההקצאה בשוק העבודה.
כמו כן:
השינויים האחרונים במדיניות המסים ובמדיניות הקצבאות צפויים להגדיל את אי השוויון במשק, שהוא כבר גבוה מאד. יש לתת את הדעת כיצד להקטין את אי-השוויון, שלו נזקים כלכליים וחברתיים כאחד.
תוצרי פורום קיסריה בנושא המדיניות המקרו כלכלית של ישראל לאורך השנים