המדיניות המקרו-כלכלית לשנת 2002-2003 - סיכום והמלצות

הערכת מצב מקרו כלכלית: כלכלת ישראל נתונה במשבר בתחום הריאלי וחוסר רגיעה בתחום מחירי המוצרים והנכסים. שנת 2002 תהיה השנה השנייה ברציפות בה צפוי התוצר לנפש להתכווץ תוך כדי עלית מחירים מעבר ליעד בשנת 2002. בשנת 2001 נפגעה הפעילות הכלכלית כתוצאה מפעולתם של שלושה גורמים בו-זמנית: התגברות הטרור בערי ישראל, מיתון בכלכלה העולמית ושפל בתעשיית טכנולוגיית העילית.

בתחילת המיתון, הפגיעה בפעילות הכלכלית הייתה ממוקדת בענפים שהושפעו במישרין מן המצב הביטחוני כמו ענף התיירות או מן השפל העולמי שפגע בתעשיית טכנולוגיית העילית. אולם נראה שבמהלך 2001 הפגיעה בפעילות הכלכלית הלכה וזלגה לעבר כלל ענפי המשק.

גורמי המיתון הכלכלי הנוכחי שהחל ברבעון האחרון של שנת 2000 אינם דומים לגורמים שהיו אחראיים לשיעורי הצמיחה הנמוכים בשנים 1997 עד 1999. המיתון הנוכחי הוא תוצאה של זעזועים חיצוניים (מתקפת הטרור ומיתון עולמי) בעוד הקודם הוא תוצאה של תמהיל מדיניות של ריסון מוניטרי בשילוב עם ריסון פיסקאלי (וכן השפעת דעיכת גל העלייה ומשברים פיננסים באזורים שונים בעולם).

השפעתו השלילית של המצב הביטחוני הלכה וגברה ככל שהתקרבה שנת 2001 לסופה ואילו השפעתה של הפעילות הכלכלית העולמית מראה סימנים ראשוניים שהיא מתחלפת משלילית לנייטרלית או אף חיובית מעט. ההתאוששות העולמית עלולה להבליט את המשק הישראלי לשלילה אם ישראל לא תצליח לרכב על גל ההתאוששות העולמית. בראשית שנת 2001 ניתן היה לתלות את המיתון בפעילות הכלכלית בישראל בשפל שפקד את העולם. נראה כי בשנת 2002 בולטת מידת השפעתו השלילית של המצב הביטחוני על רמת הפעילות הכלכלית, דבר שמשפיע על עיצוב תפיסתם של המשקיעים בחו"ל.

היציבות החברתית: המשבר בתחום הריאלי תופס את ישראל באחת מנקודות השפל מבחינת המדדים ליציבות חברתית. מקבלי ההחלטות חייבים להביא בחשבון את השפעת המדיניות על מידת היציבות החברתית. שיעור אבטלה של יותר מ10- אחוזים מכוח העבודה הוא אחד מביטויו של המשבר הכלכלי בו נתונה ישראל. שיעור אבטלה כה גבוה משקף גם חולי חברתי שמאיים על היציבות. שיעור האבטלה בחלק מן היישובים הערביים ומספר ערי פיתוח בדרום הוא גבוה במיוחד.

שיעור העוני הגבוה יחסית במונחים בינלאומיים יחד עם שיעור עוני מוגזם בקרב קבוצות אוכלוסייה ספציפיות (במיוחד ערבים) מעורר דאגה לגבי מצב בריאותה של החברה הישראלית. הרמה הגבוהה של אי השוויון הכלכלי והעוני יחסית למדינות העולם מוסברת בחלקה על ידי שיעור ההשתתפות הנמוך של גברים ישראלים בגילאי העבודה העיקריים (גיל 25 עד 54).

הסביבה העולמית: מתרבים הסימנים כי כלכלת העולם מתאוששת מן המיתון שפקד אותה מאמצע שנת 2000. הרכב ההתאוששות של כלכלת ארה"ב פחות טוב מבחינת המשק הישראלי משום שהתפתחות היצוא הישראלי רגישה יותר להשקעות במכונות, תוכנה וציוד ופחות לצריכה.

ארבע המדינות התעשייתיות החדשות באסיה (הונג קונג, קוריאה, סינגפור וטאיואן) מראות אף הן סימנים של היחלצות מן המיתון של שנת 2001. לאור הדמיון של ישראל למדינות אלו (גם הן עברו משיעורי צמיחה גבוהים בשנת 2000 לשיעורי צמיחה שליליים בשנת 2001 אפילו בצורה חדה יותר) ניתן לשאוב עידוד מתחזיות קרן המטבע הבינלאומית לפיה צפויה התאוששות מהירה יחסית במשקים אלו.

בשלב זה, המשבר הנוכחי של ישראל אינו דומה למשברים שהיו מנת חלקו של המשק הישראלי בעבר. ההתאוששות הצפויה בעולם, הגירעון הנמוך של מאזן התשלומים, החוב החיצוני הנמוך ויתרות המט"ח הגבוהות הן כמה מנקודות החוזק של המשק הישראלי שמסייעות לגונן על יציבותו של המשק.

התחזית: על פי הערכות הצוות, התוצר המקומי הגולמי של שנת 2002 יהיה נמוך באחוז מזה של שנת 2001. בשנת 2003 רמת התוצר לנפש תקפא על שמריה. תחזית הצמיחה של המשק נבנתה מתוך הנחה כי לא יתחולל חלילה משבר פיננסי. אין זה אומר כי הצוות מעריך כי ההסתברות למשבר פיננסי היא אפסית. מטבע הדברים, הצוות בחר לא להתנבא לגבי תחזית הצמיחה במקרה של משבר פיננסי.

תמונת מצב פיסקאלית: בתחום הפיסקאלי חלה נסיגה בכל הממדים הן ביחס למגמות שאפיינו את המשק הישראלי בעבר והן ביחס להתפתחויות בעולם. נסיגה זו במדיניות הפיסקאלית, שמושפעת מהתכווצות התוצר, גולשת לעבר האזור המסוכן ומציבה סימני שאלה לגבי היציבות הפיננסית ויציבות המחירים.

שיעור החוב בתוצר בישראל צפוי לגדול משמעותית בשנים 2001 ו2002- וזוהי נסיגה מן המגמה שכאמור אפיינה את המשק הישראלי עד השנתיים האחרונות.

גם לאחר אישורה בכנסת של התוכנית החירום הכלכלית, יעד הגירעון הממשלתי לשנת 2002 הוא גבוה מדי- 4.4 אחוזי תוצר (או 3.9 אחוזי תוצר לפי היעד הרשמי). הגירעון בפועל צפוי להיות אפילו גבוה יותר. גם תקרת הגירעון לשנת 2003 נקבעה בגובה שלא היה מאז שנת 1992 בה הונהג לראשונה החוק להפחתת הגירעון.

הגירעון התקציבי של הממשלה הרחבה בישראל הוא בגובה חריג בנוף הבינלאומי של תחילת שנות האלפיים. ההתכנסות של מדינות רבות לסביבת גירעון תקציבי נמוך משקפת את האפקטיביות של כללי הפעולה שנקבעו באמנת מסטריכט. כללים אלו כופים על קובעי המדיניות בישראל גבולות בשל מדיניות ההשתלבות בשוקי ההון בעולם.

ההוצאה הציבורית בישראל נמצאת ברמה גבוהה יחסית בסטנדרטים בינלאומיים. ואולם מיקומה הגיאו-פוליטי של ישראל מחייב הוצאה ביטחונית גדולה משמעותית מזו של המדינות אליהן משווים את ישראל. ההוצאה הציבורית בישראל לאחר שמפחיתים את ההוצאה החריגה לביטחון ולתשלומי ריבית אינה מן הגבוהות ביותר בהשוואה למדינות ה- OECD. הפחתת הוצאות הביטחון החריגות מסך ההוצאה הציבורית של ישראל לצורכי השוואה בינלאומית היא פעולה טכנית שעוקפת שאלה חברתית חשובה: כיצד החברה הישראלית צריכה לחלק את הנטל הביטחוני? הוצאה ביטחונית חריגה נראית כהכרח קיומי בעתיד הנראה לעין.

ההוצאה של מדינת הרווחה לתמיכות ציבוריות, שגדלה משמעותית לאורך שני העשורים האחרונים, היא עדיין נמוכה בהשוואה למדינות המפותחות בעולם (ולמדינות דרום אירופה בעלות רמת הכנסה לנפש דומה לישראל). הקיצוצים בתקציבי הרווחה (במיוחד בדמי אבטלה) במסגרת תקציב 2002 מרחיקים אותנו עוד יותר מרמת הביטחון החברתי ששוררת במדינות המפותחות בעולם.

נטל המס בישראל עלה מ-38 אחוזי תוצר בשנת 1990 ל-41 אחוזי תוצר בשנת 2001. אחרי עלייה זו, שיעור המס (מתוך התוצר) הוא גבוה יחסית במונחים בינלאומיים אך אינו חריג. שיעור המס צפוי להמשיך לעלות בשל שורה של העלאות מסים שנכללו בתקציב לשנת 2002.

ניהול המדיניות המוניטרית: שנת 2001 הייתה השנה השלישית ברציפות שבה שיעור האינפלציה בפועל היה נמוך מיעד האינפלציה שקבעה הממשלה. השגת סביבה של יציבות מחירים צריכה להיות היעד המרכזי של המדיניות המוניטרית ואולם החטאת יעד האינפלציה באופן שיטתי בכיוון מטה מבטאת כי ניתן משקל מועט מדי ליעד המשני של הגברת הפעילות הכלכלית בזמן מיתון.

שינוי חד במדיניות בנק ישראל חל בדצמבר 2001 עת הפחית בנק ישראל את הריבית בשתי נקודות (מ- 5.8 ל- 3.8 אחוזים). ההפחתה החדה הפתיעה את הציבור שתכנן את צעדיו על סמך ניסיון המדיניות ההדרגתית של השנים האחרונות. הציבור נאלץ לעדכן את ציפיותיו החל מאותו מועד לגבי דרך הפעולה של בנק ישראל. זאת גם משום ההפחתה החדה בריבית בנק ישראל הייתה תוך כדי הגבהת יעד הגירעון התקציבי. ההפחתה, שנעשתה במסגרת עסקה בין הממשלה לנגיד, גם הראתה לציבור כי הממשלה יכולה להשתתף כמעט במישרין בניהול מדיניות מוניטרית מרחיבה. ההפחתה החדה בריבית הייתה מפתיעה גם עקב זחילה מעלה של פרמיית הסיכון בעקבות התערערות המצב הביטחוני.

ההסלמה הביטחונית, התרחבות הגירעון התקציבי והפחתת הריבית החדה פעלו לעלייה חדה של שער החליפין ומדד המחירים לצרכן. התפתחויות אלו מהוות איום על התבססותה של יציבות המחירים והגברת אי הוודאות לגבי מידת היציבות הפיננסית של המשק הישראלי שבאה לידי ביטוי באיום של הסוכנויות הזרות להוריד את הדירוג של ישראל.

מדיניות הריסון המוניטרי בשילוב עם משמעת פיסקאלית הצליחה להשיג יצירת סביבת אינפלציה נמוכה במחיר ריאלי לא מבוטל. שמירה על הישג זה צריכה להיות המטרה המרכזית של המדיניות המוניטרית.

ניהול מדיניות בזמן משבר - הניסיון הבינלאומי: הזעזועים שפקדו את המשק הם בעלי עוצמה רבה, והמדיניות הכלכלית יכולה לסייע במיתון התנודות בפעילות הכלכלית אך במידה מוגבלת. עם זאת גם אם השפעתה הצפויה של המדיניות היא מתונה אין זה משחרר מן השאלה האם יש לנקוט מדיניות אנטי מחזורית בתקופה כזו.

הניסיון הבינלאומי מראה כי מדינות בעלות מסורת ארוכה של משמעת פיסקאלית כמו מדינות מזרח אסיה הפעילו מדיניות אנטי מחזורית בזמן משבר בעוד מדינות ללא מסורת כזו כמו מדינות דרום אמריקה חששו לנקוט במדיניות אנטי מחזורית. האפקטיביות של מדיניות אנטי מחזורית נשענת על אמינות הממשלה. במהלך 2001 התקבלו מספר החלטות שפגעו באמינות. חוסר היציבות הפוליטית, שמתבטאת בתכיפות הרבה בה מתחלפת הממשלה והתפשטות תופעת הצעות החוק הפרטיות, אינם מסייעים ליצירת אמינות לגבי המשמעת התקציבית. גם נקודת המוצא הפיסקאלית של המשק הישראלי אינה מסייעת לנהל מדיניות אנטי מחזורית. נראה כי לאור הפגיעות של המשק הישראלי לזעזוע פיננסי, הנזק הצפוי ממדיניות אנטי מחזורית עולה על התועלת מכך.