המדריך הפנימי לעבודת ייעוץ וחקיקה

המשנה ליועמ"ש: "הפעילות שלנו כשומרי סף נתפסת בקרב שרים וחברי כנסת כלא לגיטימית; הגישה האידיאולוגית החדשה מתמצה בשתי מילים: "מי שמכם?"."
נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה: "פוליטיקאים צריכים את היועצים המשפטיים כדי לתרץ למה אסור להם לעשות דברים שונים ולא צריך להתרגש מהביקורת"

שולחן עגול מיוחד שנערך במכון הישראלי לדמוקרטיה במטרה לדון במסמך התקדימי המסדיר את עבודת מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים שנכתב בהובלתו של עו"ד אבי ליכט, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ניהול ותפקידים מיוחדים). מטרתו של המדריך היא להסדיר את עבודת המחלקה, יחסיה עם גורמי החוץ והערכים שבבסיס עבודתה כמו גם לדון בשאלת הבסיס, מתי מוטל וטו על ידי הייעוץ המשפטי, ומתי יוצגו אלטרנטיבות משפטיות נוספות, אך ניתן יהיה להמשיך ולקדם חקיקה.

פרופ' יובל שני, סגן נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה פתח את הדיון וציין, כי: "מדובר במסמך מרשים שיש בו תפיסה של שלטון החוק וראייה של המחלקה כגורם שתפקידו לשמור על שלטון החוק ולסייע לדרג הנבחר לממש את המדיניות שלו. עם זאת, ציין שני, כי ישנן מספר הגדרות עמומות במדריך, למשל לגבי המחויבות של מדינת ישראל במסגרת החקיקה למשפט הבינלאומי". שני הוסיף כי רוח המסמך העוסק בהתדיינות עם הדרג הפוליטי, לעיתים מנוגדת לרצונו להפנים, ועל כן יתכן שיש לנהוג באופן נחרץ יותר".

עו"ד אבי ליכט, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ניהול ותפקידים מיוחדים), אמר כי: "השינוי הארגוני שהמדריך שאנחנו מציגים הוא הביטוי שלו, נעשה בתקופה שיש אתגרים חיצוניים- ישנה תחושה של ירידת קרנה של המקצועיות בשירות המשפטי ואנחנו פועלים להבדיל משנים קודמות במרחב של חוסר לגיטימיות. מבלי לשפוט מהו המצב הראוי, צריך לזכור שאמנם תמיד היו התנגדויות לעבודת משרד המשפטים אבל בשנים האחרונות התפקידים ועיקר הפעילות שלנו כשומרי סף בנושאים כמו קידום האינטרס הציבורי וזכויות אדם נתפסים בקרב קהלים הולכים וגדלים כולל בכנסת ובממשלה כלא לגיטימיים. קמה גישה אידיאולוגית שמסבירה שמה שאנחנו עושים אסור ואפשר לתמצת אותה בשתי מילים: "מי שמכם?". גם מבחינה פנימית יש מערכת לחצים לא פשוטה, יחד עם הגידול שחל ביחידת הייעוץ והחקיקה והפיצול למחלקות גדולות, מגיע קושי להציג עמדה אחת כלפי חוץ ולכן המדריך שכתבנו קובע שיטת עבודה אחידה שמביאה לידי ביטוי את מערכת הערכים כפי שאנחנו רואים אותה. כשאתה יודע שאתה פנימית עושה את העבודה ויודע שעושה אותה כמו שצריך, יותר קל לך להתמודד עם ביקורת חיצונית וליצור חומת הגנה לעובדים שלנו".

ליכט הוסיף, כי "המחלקה רואה חובה לומר את דעתה גם כאשר אין רק מניעה משפטית. תפקידה הוא גם לקדם זכויות אדם ומנהל תקין: חשוב לנו לבוא ולומר מה אנחנו חושבים שנכון לעשות, גם אם אנחנו לא יכולים לכפות את דרך הפעולה. לרוב אנחנו לא חיים בעולם של מניעה אלא בעולם של קושי משפטי, ולכן אנחנו מציעים אלטרנטיבות ופתרונות אפשריים אחרים. זהו שיח לא כופה אלא שיח של שכנוע והצפת הקשיים. אם נגיע לעולם של יש או אין מניעה, זה יקשה עלינו והשאיפה היא לא להגיע להטלת וטו".

מייק בלאס, לשעבר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה: "מדובר במסמך חיוני, והעובדה ניהול אחיד איפשרה עד כה לכל מחלקה לפעול כמו אי ולכן המדריך הוא חשוב. כמובן שצריך להפריד בין עמדה מבוססת משפטית לבין ניסיון עבר או מדיניות ראויה. הבעיה היא שהמדריך מצמצם את ההתערבות במשרדי ממשלה אחרים לעניין המנהלי של חוקי ולא חוקי. הצמצום הזה מוצא ביטוי בכך שאין ערכים שצריכים להיות בשיח: אין במסמך איזכור לממלכתיות, שוויון, כבוד האדם או צדק, זה קיים רק באתוס הלא פורמלי".

פרופ' מוחמד ותדה, מכללת צפת: "צדה את עיני העובדה שמניעה משפטית היא בעיקר מניעה פרוצדוריאלית וכשמדברים על פגם מנהלי הוא תמיד בגדר "קושי". היועץ המשפטי אינו נציגו של שר המשפטים כפי שכתוב במדריך, אלא עצמאי ומחלקת ייעוץ וחקיקה כפופה אליו. אנחנו רואים לאחרונה שיטה חדשה- מביאים הצעות חוק דרקוניות ואז פועלים להקהות את הנזק. כמו שחשב אין דיון עקרוני על פסקת ההתגברות אלא על הגבולות- באיזה רוב זה יהיה. זו התנהלות בעייתית".

פרופ' (אמריטה) רות גביזון, האוניברסיטה העברית: "הסיבה שאנחנו יושבים היום ומדברים על מה שאנחנו מדברים קשורה למהפכה החוקתית ופסקת ההתגברות, ובמעבר מתפיסת היועץ המשפטי כמי שמייעץ מתוך סמכות מקצועית, למישהו שחוות דעתו מחייבת. עד היום רוב השיטות בעולם היועץ המשפטי הוא לא במעמד כמו של שופט. אני חושבת שהמסמך שלפנינו הוא חשוב מאוד, הנטייה הטבעית הייתה להגיד שלרוב מדובר על "קושי משפטי", מה שאתם עשיתם זה צמצום מרצון של כוחכם. אני לא בעד שלפוליטיקאים לא יהיה רסן אבל עד שלא נתמודד ביושר עם האנומליה שאנחנו יצרנו בתפקיד היועץ המשפטי לממשלה של ייעוץ ותביעה, טוב לשים את הדברים על השולחן".

עו"ד, דבי גילד-חיו, האגודה לזכויות האזרח: "הסוגיה של סיום דיון משפטי בשורה התחתונה שחברי הכנסת מחפשים של "יש או אין מניעה משפטית", מביא לכך שלא פותרים בעיות. בעיניים שלי יש תפקיד קריטי ליועץ המשפטי להגיד את הדברים באופן פומבי כשיש בעיה, ולהציף אותה ולא להיסגר בצד הפורמלי. התפקיד לא יכול להיות רק ברמת המשפטנים שמכירים את החוק, לייעוץ המשפטי בעיני צריך להיות תפקיד רחב יותר".

עו"ד עדנה הראל, המכון הישראלי לדמוקרטיה, לשעבר בכירה במחלקת ייעוץ וחקיקה: "יש היום הרבה אפולוגטיקה בשיח ואין אף אחד שימלא את התפקיד של שומר סף אם אין אתוס. הפרקליטות היא נאמנת הציבור והערכים הבסיסיים של השיטה הדמוקרטית. הגענו למצב שלא מזמינים יועצים משפטיים לדיונים או אומרים להם מה להגיד, ומסתפקים בקביעה אם יש מניעה משפטית או לא בקצה הדרך. הייעוץ המשפטי נמצא בבעיית לגיטימיות, וכשמגדרים את הלגיטימיות כמו במסמך שמובא לפנינו, צריך לשים משקל גדול יותר על הנאמנות לציבור".

פרופ' יואב דותן, האוניברסיטה העברית: "אני לא בטוח שעמדת היועץ המשפטי לממשלה מחייבת את כל משרדי הממשלה. זה טוב בתור סיסמא פוליטית אבל לא מבחינה משפטית. היועץ המשפטי הוא לא בית משפט ואם יש לו סמכות זהה- אין הפרדת רשויות. הייעוץ המשפטי לא יצליח להחזיק מעמד לאורך זמן אם חבר הכנסת החציוני בליכוד לא יכול להסכים עם העמדות שלו ולכן, צריך לצמצם את ההתערבות".

נשיאת בית הדין לעבודה לשעבר השופטת (בדימוס) נילי ארד: "האווירה הכללית היא על מערכת המשפט קודם כל, והיא משליכה על מוסד הייעוץ המשפטי לממשלה. לא מקובלת עלי המילה "פקידים" שמגיעים לממשלה, השאלה היא איך היועץ המשפטי לממשלה רואה את עצמו ואם הוא רואה את עצמו כפקיד, אז כל שר ימנה לעצמו יועץ משל עצמו במשרד. יש כאן מאבק קיומי על הנהלים. אם יש במדינת ישראל מוסד יועץ משפטי לממשלה בשביל להגיד שהכל בסדר ומותר, אז יגיעו לבתי המשפט ובתי המשפט יפסלו. מחלקת ייעוץ וחקיקה צריכה להיות "כוכב צפון" ולשקף את האינטרס הציבורי. מדינת ישראל היא לא מדינה מושחתת כי לה יסודות כמו רשויות החקירה, הייעוץ המשפטי לממשלה, מבקר המדינה ועיתונות חופשית. אסור לפגוע או לסרס את הגופים האלו".

פרופ' מרדכי קרמניצר, המכון הישראלי לדמוקרטיה: "המבחן הקריטי של המסמך הוא מה המוסיקה שמתנגנת בקרב העובדים של ייעוץ וחקיקה שקוראים אותו, ועד כמה שומרים על האתוס של המחלקה".

יוחנן פלסנר, נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה סיכם את הדיון ואמר על רקע האמירות על מצבה הקשה של מערכת המשפט, כי "צריך לעשות הבחנה בין דעת הקהל לבין מה שקורה במערכת הפוליטית. דעת הקהל היא במקום אחר ממה שנדמה. האמון במערכת המשפט אמנם נשחק אבל הוא עדיין טוב יחסית, עדיין רוב הציבור מתנגד לפסקת ההתגברות והאמון בפוליטיקאים נמצא במקום הרבה פחות טוב מבמערכת המשפט. להגיד שצריך לדעת "איך להתדיין עם הח"כ החציוני בליכוד", זה כמו להגיד שצריך להתדיין עם קבלני הקולות של המפלגות שהם אלו שמניעים לעיתים את ההתנהלות של חברי הכנסת בהקשרים האלו. הייעוץ המשפטי צריך לשרת את הציבור ולהסתכל על המצביע החציוני. בנוסף, צריך לזכור שלפעמים היועצים המשפטיים הם כלי עבור הפוליטיקאים, שצריכים שיאמרו להם "לא" כדי שיוכלו לתרץ מדוע הם לא יכולים להעביר החלטות או מינויים מסוימים מבלי להינזק אלקטורלית או פוליטית, ולכם במחלקת ייעוץ וחקיקה אסור להירתע או להימנע מכך".

את הדיון ניהל ד"ר גיא לוריא מהמכון הישראלי לדמוקרטיה.