השירות הציבורי מחַשב מסלול חדש

שני משברים מכוננים מאתגרים היום את הדמוקרטיות המפותחות – משבר הלגיטימציה של הדמוקרטיה הייצוגית והמשבר הכלכלי של עידן הגלובליזציה. שניהם הביאו לכרסום של ממש במעמדו של השירות הציבורי בכלל ושל שירות המדינה בפרט. משבר הלגיטימציה נובע, בין היתר, מהתרופפות קשרי הגומלין בין הדרג הנבחר והמקצועי ובין ציבור האזרחים ויוצר חוסר אמון גדל והולך של האזרחים כלפי הפוליטיקה ומנגנוני שירות המדינה. הנאו-ליברליזם, האידאולוגיה הדומיננטית בדור האחרון, גורס כי שירות המדינה הוא לא יעיל, בינוני באיכותו וחסר יכולת. לכן הוא קידם את ההפרטה ומיקור החוץ של חלקים גדולים ממה שזוהה בעבר עם תפקידי שירות המדינה. המשברים הכלכליים של העשור האחרון קשורים בטבורם בנאו-ליברליזם ובלגיטימציה הבינלאומית שלו. כך יוצא שדימויה של הבירוקרטיה כאם כל חטאת מצריך שיקום עמוק של הדימוי העצמי והציבורי של שירות המדינה והגדרה מחודשת של תפקידיו הן בזירה הפוליטית והן בזירה הכלכלית.

מסמך זה מסרטט את קווי המתאר של פרדיגמה חדשה למשילות דמוקרטית בשירות המדינה על בסיסם של שלושה רכיבים:

• ציבור האזרחים בדמוקרטיה מתקדמת.
• המדינה בעידן חברת הידע.
• תפקידי שירות המדינה.

מייצגת את מכלול (Governance) " במרכז הפרדיגמה המוצעת עומד המושג משילות דמוקרטית. "משילות התהליכים הקשורים בשלטון, בקבלת החלטות, ביחסי כוח ובהובלת מדיניות – על ידי  הממשלה, השוק, רשתות מדיניות, מפעלים, ארגונים לא פורמליים, תאגידים בינלאומיים וגורמים נוספים. בניגוד לתפיסה וגופי הממשל בלבד, תפיסת המשילות מדברת על יחסי (Government) שזיהתה את השלטון עם הממשלה הגומלין בין הגופים השותפים בעיצוב המדיניות.

המסמך מציע תפיסה משתפת של ציבור האזרחים שתאפשר בנייה מחודשת של אמון ודיאלוג ותבנה הבנות הכרחיות ללגיטימציה דמוקרטית. בלב הנייר הבניה אחרת של שירות המדינה, כזה שפניו מופנות אל ציבור האזרחים ושתפקידו המכונן, בצד שירות טוב ומקצועי לאזרחים, הוא יצירת תכנון אסטרטגי ארוך טווח, שממנו נגזרות רשתות מדיניות המזמנות את השחקנים הרלוונטיים – החל בקהילת המחקר, החברה האזרחית, גופים בעלי עניין, השוק הפרטי, ואף תהליכים משתפי ציבור, וכלה ביצירת מדיניות, מקצועית, בעלת תודעת שירות ואתוס מכונן, המייצר (Hub) בגיבושה וביישומה. השירות הציבורי כמִרְכּזת מדיניות ומאפשר משילות דמוקרטית, יהיה ציר חשוב להבניה מחודשת של תפקידי המדינה ושיקום הלגיטימציה הדמוקרטית.

ההמלצות האופרטיביות של הנייר עוסקות בשינוי התרבות הארגונית בשירות המדינה ברוח זו, מצד אחד, וביצירת פיילוטים כגון בניית תשתית רחבה המבוססת על שיתופי פעולה והקמת מכוני מחקר מלווים למועצה הלאומית לכלכלה לפיתוח חשיבה אסטרטגית לטווח ארוך, מן הצד האחר.

ברמת שינוי התרבות הארגונית מדובר ביצירת מתווה שבו שירות המדינה מתרכז בקשר שבין האזרח למדינה ויוצר תרבות של אמון, מקצועיות ושירותיות המאפשרת שותפות ומגבירה את הלגיטימציה הדמוקרטית למערכת הממוסדת. שירות המדינה הופך לגורם המתאם, המתכלל והמאפשר יצירת רשתות מדיניות רלוונטיות לתחומי המדיניות השונים. הידע הסגולי של שירות המדינה מתבסס על אצירת התהליכים של ייזום, עיצוב הובלה ויישום של מדיניות. תרבות שירות המדינה הופכת להיות כזו המאפשרת שיתופי פעולה, בונה אמון תוך-משרדי ובין-משרדי בין הממשל המרכזי והמקומי, וכן אמון בין-מגזרי בין המערכת הפוליטית, החברה האזרחית והשוק הפרטי ובין בעלי העניין והממשלה. שירות המדינה גם מאפשר ומקדם שיתוף ציבור משמעותי כחלק מרשתות המדיניות.

ברמת החשיבה האסטרטגית מיושמים עקרונות אלו בגופים העוסקים ביצירת הערכת מצב שנתית ובמועצה הלאומית לכלכלה, כגוף המתכלל. אנו ממליצים ליזום שיתוף פעולה עם גופי מחקר, קבוצות וגורמים מקצועיים בחברה האזרחית אשר יכולים לספק מידע, לתרום להערכה (Think Tanks) חשיבה ולייצר תמונה אמינה יותר של צורכי העתיד ודרכים להיענות המדינה אליהם. ההמלצה הקונקרטית יותר שיעבדו לצד המועצה ויעשו שינוי "מלמעלה למטה" בשירות (Think Tanks) היא להקים מכוני חשיבה המדינה כגוף מתכלל ומתאם.

הורידו את החוברת המלאה

בשנים האחרונות הולכת ומתעצמת התחושה בציבור שנדרש שיפור מהותי ביכולות הביצוע של השירות הציבורי, בין היתר על ידי שינוי מנגנוני ההעסקה והניהול. סוגיית ההעסקה והניהול בשירות הציבורי העסיקה ועדות רבות שהוקמו כדי לבחון חלופות למבנה המינהל והשירות הציבורי ולקבוע סדר יום לביצוע רפורמות. רעיונות לרפורמות במבנה השירות הציבורי באמצעות מחקר אקדמי ופעולתן של ועדות אלו ואחרות מוסיפים לרכז תשומת לב ועניין כבר יותר מעשור. יתרונן הוא בכך שהן משמרות את נושא השינוי והרפורמה בסדר היום הציבורי הישראלי ומציעות רעיונות עדכניים ויצירתיים לשיפור המינהל. ואולם בחינה מדוקדקת מעלה כי ההצעות מתמקדות במערך הארגוני, המבני, והכספי של זרועות השלטון. אבל בכולן חסרה הגישה שלפיה – באמצעות שיתוף פעולה והגברת האמון בין כל הגורמים המעורבים (הציבור, הממשל והצדדים ליחסי העבודה) – ניתן להגיע לרפורמות ולהישגים. בימים אלה נדונה הרפורמה בשירות המדינה במשא ומתן בין צוותי הממשלה שעבדו על הכנתה ובין ההסתדרות. לדעתנו, גם רפורמה זו מחמיצה פן מרכזי והוא האמון בין הציבור, הממשל, ארגוני העובדים וכלל הגורמים המעורבים במערכת יחסי העבודה. אמון זה הוא המפתח ליישום והצלחה של כל רפורמה.

מטרת מסמך זה להציע מתווה מדיניות כללי והמלצות לפעולה כדי לייעל את השירות הציבורי בישראל וכדי לשפר את רמת השירות לאזרח. קווי המתאר של הרפורמה המוצעת נשענים בראש ובראשונה על הידברות ובניית יחסי אמון בין כל הגורמים שצוינו, שהרי בלי זה לא תיתכן פעולה משותפת ולא יתרחש איגום כוחות ומשאבים לשם יצירת שינוי ממשי בתחום חברתי כלשהו שאפשר יהיה להתייחס אליו כאל "מהפך מדיניות". רפורמות המופעלות חד-צדדית מתקשות להצליח גם כאשר הן משקפות, אובייקטיבית, את הדבר הנכון לעשותו. המסמך מייצג את הגישה שרק בהינתן שיתוף פעולה והגברת אמון בין כל הגורמים המעורבים – הציבור, העובדים, המעסיקים והממשל – אפשר להגיע לרפורמות ולהישגים.

המסמך מתמקד בשני הצדדים של יחסי אמון שכל רפורמה צריכה להתמקד בהם – בין השירות הציבורי ובין הציבור שאותו הוא בא לשרת (הרחבה בנושא זה ראו במסמך משילות דמוקרטית: תכלול ושיתוף בשירות המדינה, שנכתב גם הוא לכנס אלי הורביץ לכלכלה וחברה 2013 ) ובעיקר בתוך השירות הציבורי – בין הצדדים המעורבים במערכת יחסי העבודה. התדמית השלילית הכללית של הממשל והמינהל הציבורי בעיני האזרחים והאמון הנמוך יחסית בהם מוסברים פעמים רבות כאילו הם תוצאה ישירה של ביצועי השירות הציבורי, של סרבול התהליכים שקשורים אליו, של חוסר גמישותו וחוסר רגישותו לצורכי הציבור ושל ה"כבדות הבירוקרטית" שהוא מייצג במתן פתרונות הולמים לבעיות דוחקות. אחת התחנות החשובות בדרך להגברת האמון בין הציבור לממשל עוברת דרך החזרת האמון בין הצדדים המעורבים במערכת יחסי העבודה במשק ובעידוד שיתוף הפעולה ביניהם לצורך ניצול נכון יותר של משאבים ציבוריים וקולקטיביים בחברה ולמען מתן שירות טוב יותר לאזרח. שיתוף פעולה בין הצדדים הוא שיוכל להביא לרפורמות בשירות הציבורי בישראל ולמודרניזציה שלו.

במסמך מוצעות סיבות אחדות לפגיעה באמון שבין הצדדים במערכת ולפגיעה באיכות השירותים הניתנים:

• התחייבויות בהסכמים שלא נבדקה היתכנותם במידה מספקת על ידי הצדדים להסכם.
• אי-עמידה הדדית, הן של המעסיקים והן של ארגוני עובדים, בהסכמים חתומים.
• חוסר רצון של ההסתדרות לאכוף על ארגון העובדים המקומי עמידה בהסכמים.
• ניצול לרעה של מנגנון הקביעות לעובדים והיעדר תמריץ למצוינות.
• הסכמי עבודה מיושנים הפוגעים בפריון וביכולת הניהול, יוצרים מבנה שכר לא מתמרץ ופוגעים ביכולת הניהול וההתחדשות של הארגון בסביבה משתנה.
• התחדשות טכנולוגית שלא נקלטה בשירות הציבורי (חוסר התאמה של המינהל הציבורי למשק המודרני)

כלומר, על מנת לייצר שיתוף פעולה של ההסתדרות עם שינויים במבנה השכר (תנאי הכרחי ליישום שינוי כלשהו) יש לבנות מודל שלהסתדרות יש בו תמריץ לשתף פעולה.

מסקנת הצוות – המבוססת על מחקרים רבים המצביעים על מרכזיותו של האמון ככלי חיוני בתהליכי רפורמה ובמנוף המשמעותי שהוא יוצר להצלחת תהליכי שינוי – היא ששיתוף הפעולה בין הגורמים המעורבים במערכת יחסי העבודה צריך להתמקד ב 8- פעולות:

• שינוי מבנה השכר הישן והמסורבל.
• יצירת קשר בין ביצועי הפרט לקידומו, לשכרו ולהמשך העסקתו בשירות הציבורי וכן חיזוק הקשר בין תגמול הקבוצה כמכלול ובין ביצועיה, כפי שיימדדו במתודולוגיה מובנית.
• שיפור מנגנוני מיון, גיוס וסיום העסקה.
• שיפור יכולות הניהול בשירות הציבורי.
• שיפור המנגנונים של סיום עבודה מרצון או ביוזמת המעסיק – לפרי שה, לפני גיל הפרישה או לפיצויים – ללא תשלום קצבה לפני גיל הזכאות לפנסיה.
• ביזור המנגנונים הרגולטוריים.
• הסטת הכוח מראשי המערכת בהנהגת ההסתדרות לארגונים המקומיים במה שקשור לסמכות להגיע להסכמים ולנהל את מערכת יחסי העבודה.
• הפרטה ושינויים מבניים.

הורידו את החוברת המלאה

צוות משילות דמוקרטית: תכלול ושיתוף בשירות המדינה

ראשי הצוות:

ד"ר גייל טלשיר, ראש תכנית בכירים בשירות המדינה; בית הספר למדיניות ציבורית והחוג למדע המדינה, האוניברסיטה העברית בירושלים.

רון צור, ראש המטה ליישום הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה, נציבות שירות המדינה

חברי הצוות:

ד"ר ליאוניד בקמן, מייסד ומנהל בפועל, המכון הישראלי לחדשנות

בני דאון, מייסד-שותף של הסדנה לידע ציבורי (ע"ר)

פרופ' מומי דהן, ראש בית הספר למדיניות ציבורית, האוניברסיטה העברית בירושלים

צופית חי, מנהלת היחידה לשיפור השירות הממשלתי לציבור

פרופ' שלמה חסון, ראש מרכז שאשא למחקרים אסטרטגיים, האוניברסיטה העברית בירושלים

רו"ח דורון כהן, לשעבר מנכ"ל משרד האוצר

ד"ר ישראל כ"ץ, מרצה בכיר וראש מגמת הארגון, האוניברסיטה העברית בירושלים; מנכ"ל מכון צפנת למחקר, פיתוח וייעוץ

פרופ' דוד לוי-פאור, בית הספר למדיניות ציבורית והחוג למדע המדינה, האוניברסיטה העברית בירושלים

ד"ר איריס נחמיה, ראש אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה

יקותיאל צבע, מנהל אגף בכיר למחקר, תכנון והכשרה, משרד הרווחה והשירותים החברתיים

ציון רגב, מנהל אחריות חברתית, גזית גלוב

ד"ר תהילה שוורץ אלטשולר, חוקרת בכירה, המכון הישראלי לדמוקרטיה

ד"ר ורדה שיפר, עמיתת מחקר, מכון ון ליר בירושלים; לשעבר יו"ר קרן מנדל

רונן שפירא, ראש אגף תכנון אסטרטגיה, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה

צוות העסקה וניהול בשירות הציבורי

ראש הצוות:

אילן לוין, יועץ כלכלי; ראש אגף העבודה, התאחדות התעשיינים; לשעבר הממונה על השכר, משרד האוצר

חברי הצוות:

משה בכר, מרכז בכיר, אגף השכר והסכמי עבודה, משרד האוצר

אסתר דומיניסיני, יו״ר דירקטריון הסתדרות מדיצינית הדסה; לשעבר מנכ"לית המוסד לביטוח לאומי

פרופ' ערן ויגודה-גדות, ראש ביה"ס למדעי המדינה, אוניברסיטת חיפה

דורית טנא-פרצ'יק, בעלת חברה לייעוץ בתחום יחסי עבודה והסדרי פרישה; לשעבר היועצת המשפטית של האגף לאיגוד מקצועי בהסתדרות

יובל מזר, כלכלן בחטיבת המחקר, בנק ישראל

פרופ' רמי פרידמן, דיקן ביה"ס סרנת לניהול, המרכז ללימודים אקדמיים; לשעבר נציב שירות המדינה; לשעבר הממונה על השכר

אלכס קגנוב, רפרנטית מקרו, אגף התקציבים, משרד האוצר

יובל רכלבסקי, יו"ר הוועד המנהל, המכללה האקדמית עמק יזרעאל; לשעבר הממונה על השכר, משרד האוצר

אהוד רמר, רכז מקרו, אגף התקציבים, משרד האוצר

שלמה שני, יו"ר הקריה ללימודי הנדסה וטכנולוגיה; לשעבר יו"ר האגף לאיגוד מקצועי בהסתדרות

השירות הציבורי מחשב מסלול מחדש - משילות דמוקרטית: תכלול ושיתוף בשירות המדינה
השירות הציבורי מחשב מסלול מחדש - העסקה וניהול בשירות הציבורי