חוק ההסדרים: בין כלכלה לפוליטיקה

חוק ההסדרים במשק המדינה נחקק לראשונה ב-1985 כצעד משלים לתוכנית הכלכלית לייצוב המשק. מצבו הקשה של המשק הישראלי באותה עת חייב תוכנית חירום, שסתרה בחלקה חוקים והסכמים קיימים בתחומים מרכזיים כיחסי עבודה, שכר ומיסוי. במטרה להקנות לתוכנית הכלכלית תוקף חוקי, קיבצה הממשלה תחת קורת גג אחת, אוסף של חוקים ותיקוני חקיקה מתחומים רבים ושונים, והביאה אותם לאישור הכנסת כמקשה אחת. חוק ההסדרים שנולד כחוק חירום, הפך מאז לנוהג מקובל ומובא לאישור הכנסת מדי שנה בצמוד לחוק התקציב.

חוק ההסדרים מוגש לכנסת כהצעת חוק ממשלתית. החוק נתפס כמהלך משלים לחוק התקציב ומאגד בתוכו קובץ של חוקים ותיקוני חקיקה, שהממשלה רואה צורך באימוצם ואישורם על ידי הכנסת, בדרך ליישום מדיניותה ותוכניותיה הכלכליות.

חוק ההסדרים נבדל ממרבית החוקים הנחקקים בכנסת במבנהו ובהליכי חקיקתו. בעוד שהצעות חוק רגילות עוסקות בנושא מוגדר ומתוחם, משמש חוק ההסדרים כ"פלטפורמה" לחוקים ותיקוני חקיקה בתחומים שונים. יתירה מכך, בעוד שהצעות חוק אחרות מועברות לדיונים בוועדות הכנסת הנושאיות, כמקובל בתהליכי חקיקה במערכות פרלמנטריות, מועבר חוק ההסדרים, כיחידה אחת, לאחת הוועדות (ע"פ הנוהג - ועדת הכספים) וזו דנה בכל סעיפיו, בפרק זמן קצר וקצוב, שבסופו היא מחזירה אותו לאישור סופי במליאת הכנסת. במצב הקיים, משמש חוק ההסדרים כמכשיר שלטוני ייחודי המסייע לממשלה לזרז הליכי חקיקה, להתגבר על מכשולים פרלמנטריים, ליזום ולהביא להשלמתן של פעולות חקיקה בלא דיון שיטתי, פיקוח ובקרה הולמים, תוך הסתמכות על הרוב הקואליציוני.

מבנהו המיוחד של חוק ההסדרים והליכי חקיקתו המהירים והחריגים, מעוררים ביקורת נוקבת בכנסת ומחוצה לה. הביקורת מתמקדת בהיבטים פוליטיים-ציבוריים ומשפטיים, בסטיות מנורמות משילות דמוקרטיות המחייבות דיווחיות (accountability), שקיפות (transparency) ומערכת אפקטיבית של בלמים ואיזונים בתהליך עיצוב המדיניות הציבורית בכלל והתחיקה בפרט. על אף ביקורת חוזרת ונשנית, לא נעשו עד היום מהלכים משמעותיים לביטול החוק או להכנסת שינויים מהותיים במתכונתו.

חוק ההסדרים לא זכה לתשומת הלב המחקרית הראויה. ההסברים לכך מגוונים: פרק הזמן הקצר יחסית מאז הופעל לראשונה; מיקומו ב"קו התפר" החמקמק שבין פוליטיקה, כלכלה וחקיקה; וההנחה כי אינו אלא שיקוף של קשיים מבניים במערכת הפוליטית והכלכלית בישראל ולא העילה לקיומם. נייר עמדה זה בא להשלים את החסך המחקרי ומציג את חוק ההסדרים, הרקע להפעלתו, שימושיו, יתרונותיו, חסרונותיו ומקומו בתהליכים ובשינויים המתחוללים במערכת הפוליטית הישראלית., כמו כן מציע נייר העמדה גם המלצות לשינויים ותיקונים.

להערכתנו, בעצם קיומו, משפיע חוק ההסדרים על תהליכים פוליטיים וכלכליים, ובראשם על תהליך התקצוב הלאומי. כפי שנראה, חוק ההסדרים משקף - ולעתים אף יוצר - נורמות התנהגות פוליטיות ומקצועיות ובכך הוא הופך לגורם משמעותי המשפיע על שיקול הדעת של מקבלי ההחלטות, על בסיסי הכוח הפוליטיים והכלכליים, ועל מידת הפנמתן של נורמות דמוקרטיות במערכת הפוליטית והציבורית בישראל.

נייר עמדה זה ינסה, לפיכך, להציג תמונת מצב מורכבת של השפעות והשפעות הדדיות ולעמוד על מקומו ותפקידו של חוק, שרבים מיזמיו מעידים היום, כי לא שיערו מה צומח תחת ידם.