הרחבת ארגז הכלים הרגולטורי: יחסי אמון ורגולציה משותפת

שיטת הרגולציה (בעברית – אסדרה) הרווחת בישראל היא רגולציה מסורתית מסוג "ציווי ושליטה" (command and control). מהותה של רגולציה זו היא הטלת מגבלות קשיחות על פעילות במשק באמצעות קביעת סטנדרטים מחייבים ואיסורן של פעילויות מסוימות, ובצד אלו איום בהפעלת סנקציות מסוגים שונים (פליליות, מינהליות ועוד). ככלל, מידת המעורבות של הממשלה בקביעת רגולציה ויישומה נעה על הציר שבין מעורבות רבה ביותר (ציווי ושליטה) ובין מעורבות מינימלית (רגולציה עצמית). בישראל המעורבות הרגולטורית של הממשלה גדולה מאוד, ועם זאת ישנם מקרים ספורים שבהם מתקיימות גם רגולציה עצמית ורגולציה משותפת.

מערכת היחסים שבין הציבור, הרגולטור והגורמים המפוקחים מתאפיינת ברמה גבוהה של חוסר אמון הדדי: הציבור סבור כי ביחסים קרובים בין מפקח למפוקח יש חשש לרגולציה נרפית ושבויה, המבכרת אינטרסים פרטיים על פני האינטרס הציבורי הרחב. הממשלה (הרגולטור) אינה נותנת אמון בגורם המפוקח, וגישה זו מכתיבה לעתים תהליכים דורסניים בתהליך קביעת רגולציה חדשה ומוביל למתן הוראות דקדקניות (מיקרו- רגולציה) ולהטלת איסורים רחבים כבררת מחדל. מנגד, הגורם המפוקח אינו מאמין בכנות כוונותיו של הרגולטור, במקצועיותו ובעקביותו.

אווירת חוסר האמון פוגעת בכושר הביצוע של הממשלה, שכן עליה להשקיע מאמץ גדול בקביעה מפורטת של כללים ואמצעים ניכרים לאכיפתם. לחוסר האמון של המגזר העסקי בממשלה יש השפעה על התמריץ להשקעות עתידיות, שתוצאותיהן מושפעות במידה רבה מרגולציה עתידית, שהיא בלתי עקבית או צפויה.

על אלה יש להוסיף את העלויות הכבדות הכרוכות בציות לכללי הרגולציה הפרטניים ובדיווח על יישומם. בנסיבות אלו ניתן להבין מדוע הרגולטורים בישראל אינם מקדמים רמות שונות של רגולציה שמשתפת את הגורם המפוקח בתהליך קביעת הרגולציה ויישומה (רגולציה עצמית או רגולציה משותפת). הרגולטור חושש פעמיים – הן מן האפשרות שהציבור יראה ברגולציה העצמית משום אוזלת יד של הרגולטור והן מן האפשרות שהתעשייה תפר את האמון שניתן לה ולא תשיג את תכלית האסדרה. חששות אלו מונעים את הרווחים הטמונים ביתרונותיה של הרגולציה העצמית – אחד מהם הוא היכרות טובה יותר של הענף, המאפשרת נקיטת אמצעים מדויקים יותר להשגת התכלית לעומת האמצעים שהרגולטור קובע בשיטת הציווי והשליטה. במקרים מסוימים רגולציה עצמית מאפשרת גם להקטין את מאמצי הפיקוח, וכך הרגולטור יכול להפנות את משאביו למקומות מועילים יותר.

שימוש בכלי האסדרה העצמית עשוי, במקרים המתאימים, לשמש אמצעי חשוב בהתייעלותם של הליכי הרגולציה ויכולת הביצוע של הממשל ולתרום לשיפור יחסי האמון בין הרגולטור הממשלתי לגופים המפוקחים ובעלי העניין האחרים אגב איזון מיטבי בין האינטרסים השונים. קיומה של רגולציה משותפת מושתת על בניית יחסי אמון בין בעלי העניין השונים, ובעיקרם: הציבור, המפקחים והמפוקחים. רגולציה משותפת לא תיכון ללא בניית יחסי אמון, וליחסי האמון יהיה קשה להתפתח ללא העברתה של מידת אחריות מסוימת מן הממשלה (הנוקטת את גישת הציווי והשליטה) אל התעשייה.

הטמעת הליכי רגולציה עצמית ורגולציה משותפת בארגז הכלים של הרגולטור היא צעד חשוב ומשמעותי בשיפור כושר הביצוע של הממשלה וכושר התכנון והביצוע של התעשייה ובבניית יחסי אמון בין הרגולטור לגופים המפוקחים. בצד קידום תהליכים לאימוץ רגולציה עצמית ורגולציה משותפת, במקרים המתאימים לכך, מוצע לשפר את האמון ההדדי בין הגורמים השונים בהליכי ההיוועצות לצורך גיבוש רגולציה חדשה.

המלצות הצוות

1. מומלץ לפרסם מתווה עבודה מוגדר מראש בנושאים הרגולטוריים שתמקד את הנושאים/תחומים שבהם הרגולטור מתעתד לעסוק בשנים הקרובות על פי תכנית העבודה הכללית של משרדי הממשלה. כמו כן מומלץ לקיים התייעצויות עם בעלי העניין השונים. הפרסום וההתייעצות יאפשרו למפוקחים להיערך מראש ויגבירו את הוודאות ואת הציפיות הרגולטוריות. אין בכך, כמובן, כדי לפגוע בסמכויות הרגולטור ליזום רגולציה כנדרש ובהתאם לצרכים המשתנים, אפילו אם הם לא נחזו מראש באותן תכניות עבודה.
2. מוצע ליצור מנגנונים מערכתיים שיאפשרו למידע לזרום באופן מהיר ומדויק וגם ימנעו קצרים תקשורתיים ומידע שגוי ומוטה, המערערים את האמון.
3. האחריות לקביעת המדיניות, יישומה ואכיפתה בתחום מסוים ותמהיל המכשירים הרגולטוריים יישארו בידי הרגולטור הרלוונטי. בה בעת יוכלו מכלול בעלי העניין והציבור, ובכללם הגורמים המועמדים לאסדרה, להציע כלי רגולציה עצמית או משותפת שיסייעו להשגת מטרות המדיניות כחלופה לרגולציה המסורתית.
4. מוצע להרחיב את הליכי ההיוועצות בין בעלי העניין כחלק משיפור יחסי האמון וטיוב כושר הביצוע של הממשלה. להרחבת הליכי ההיוועצות במקרים המתאימים יהיו שני שלבים:
   
   א. השלב המקדמי: בשלב זה יוצגו הבעיה ותכלית הרגולציה לכלל בעלי העניין והציבור, בין היתר לצורך ליבון היבטי ההסדר הנדרש וההצעות לפתרון.
   
   ב. שלב השימוע: בשלב זה יתקיים שימוע בעניין הפתרונות המוצעים כפי שגובשו על ידי הרגולטור.
   

   
   הדיונים יהיו, ככל האפשר, שקופים ופתוחים. בשלב המקדמי לא תהיה לרגולטור חובה כלפי המפוקח בגין עצותיו, ועל המפוקח יהיה להכיר בכך שמדובר בשלב מוקדם, לטובת טיוב הליך הבחינה בלבד, ולא בשלב העוסק בזכויות המפוקח הקונקרטי – שלא כמו שלב השימוע הרשמי, המטיל על הרגולטור חובות באשר לאופן ההתחשבות בטענות המועלות.

5. מומלץ לגבש את כללי הרגולציה העצמית או המשותפת בהתאם לעקרונות "טיוב הרגולציה" (Better Regulation): מידתיות, אחריותיות, עקביות, שקיפות והצבת יעדים. 
6. הרגולטור ינסח, בהתאם לצורך, קווים מנחים לרגולציה משותפת.
7. הרגולטור יקפיד לבחון כל העת אם הרגולציה העצמית או המשותפת מבטיחה את ההגנה על האינטרס הציבורי הרלוונטי ועל טובת הציבור ואם היא מסייעת בהשגת יעדי המדיניות. בהקשר זה הוא יבדוק את היישום של הרגולציה העצמית או המשותפת ואת דרכי אכיפתה. אם יימצא כי מכשיר הרגולציה העצמית או המשותפת אינו מבטיח את ההגנה על האינטרס הציבורי וטובת הציבור או לא השיג את יעדיו, יפעל הרגולטור להגשמת הרגולציה בכלים אחרים מארגז הכלים הרגולטורי או בכלים נוספים עליו.
8. כדי לחזק את אמון הציבור הרחב במנגנוני הרגולציה העצמית או המשותפת תיבחן האפשרות של בחינת הרגולציה העצמית על ידי הממשלה. במקרים מתאימים תיבחן גם האפשרות של מתן חסות רשמית ממשלתית לרגולציה העצמית. כמו כן תיבחן האפשרות של שיתוף גורמים שלישיים, בלתי תלויים, בעיצוב הרגולציה העצמית ובאכיפתה.

הורידו את החוברת המלאה