עמידה בכללי המשפט הבינלאומי במבצע צוק איתן

דו"ח המבקר מצביע על כך שישראל פועלת בתגובה ללחצים קונקרטיים מצד המשפט הבינלאומי, ובכמה נושאים שבהם הלחץ היה חזק במיוחד, אף הושגה התקדמות ניכרת. אך מול זאת קיימות שורה של בעיות שזיהה המבקר ביישום המשפט הבינלאומי על ידי צה"ל. בעיני – הבעיות שזיהה המבקר מעידות על כך שהלחצים והאיומים הבינלאומיים לא הביאו להפנמה מלאה של הצורך ליישם את המשפט הבינלאומי.

דו"ח המבקר בעניין העמידה בכללי המשפט הבינלאומי במבצע צוק איתן המתפרסם כעת, יותר משלוש וחצי שנים לאחר מבצע צוק איתן, מצייר תמונה מורכבת של היישום של המשפט הבינלאומי על ידי צה"ל. דו"ח המבקר מצביע על כך שישראל פועלת בתגובה ללחצים קונקרטיים מצד המשפט הבינלאומי, ובכמה נושאים שבהם הלחץ היה חזק במיוחד, אף הושגה התקדמות ניכרת. אך מול זאת קיימות שורה של בעיות שזיהה המבקר ביישום המשפט הבינלאומי על ידי צה"ל. בעיני – הבעיות שזיהה המבקר מעידות על כך שהלחצים והאיומים הבינלאומיים לא הביאו להפנמה מלאה של הצורך ליישם את המשפט הבינלאומי. חלק מהגופים בתחום עדיין רואים במשפט הבינלאומי סרח עודף, המכביד על הפעילות הצבאית. בשל כך – חלק גדול מההשפעה הפוטנציאלית של המשפט הבינלאומי נבלמת.

בצד החיובי - ברור לכל מי שקורא את דו"ח המבקר, ואשר מודע למצב ששרר בצה"ל בעבר ביחס ליישום המשפט הבינלאומי ההומניטארי, כי בנושא זה יש התקדמות עצומה בעשור האחרון. הפרקליטות הצבאית הקימה את מערך הייעוץ המשפטי האופרטיבי, המיועד לתת תמיכה וסיוע משפטיים למפקדים הצבאיים בשעת אמת; הדרג המדיני מודע בהחלט לחובתו להפחית את הפגיעה הנלוות באזרחים שאינם מעורבים בפעילות צבאית, ואף לסייע לאזרחים המצויים באזור לחימה בצורה אקטיבית; הדו"ח השני של ועדת הבדיקה לארועי המרמרה (ועדת טירקל) המליץ על שינויים בשיטות החקירה של חשדות להפרת דיני הלחימה על ידי חיילי צה"ל. הדו"ח אומץ ברובו (על כך בהמשך) על ידי צה"ל, ובעקבותיו חודדו נוהלי החקירה בצבא ביחס לחשדות להפרת דיני הלחימה. עיקר החידוש הוא מנגנון הבירור העובדתי- מנגנון עצמאי, שאינו כפוף לשרשרת הפיקוד הרגילה, המייעץ לפצ"ר האם יש לפתוח בחקירה פלילית ביחס לארועים מסוימים. מנגנון זה, כפי שקובע מבקר המדינה, עומד בעיקרו בדרישות הדין הבינלאומי.

אך לצד ההתקדמות הניכרת באכיפת הדין הבינלאומי בצה"ל מצביע המבקר על שורה של בעיות ביישום המשפט הבינלאומי על ידי צה"ל. אדון להלן בכמה מן ההערות המרכזיות של המבקר:

ראשית לכל – לעניין ההגנה על אזרחים בלתי מעורבים של האויב. במילים יבשות וברורות חושף המבקר את העובדה שלמעשה אין לצה"ל תפיסה מבצעית כוללת לגבי הגנה על אוכלוסייה אזרחית של האויב בעת לחימה. יתר על כן, יש כמובן מאמצים רבים להפחית את הפגיעה, אך דומה שאלו בנויים יותר מטלאים של ניסיונות לא מושלמים, ולא מתפיסה כוללת. כך למשל מתאר המבקר את הייעוץ המשפטי האופרטיבי - אך מציין כי הייעוץ המשפטי אינו תמיד מתאים, ואינו מגיע לרמת הדרג הלוחם. המבקר דן גם ב"קציני אוכלוסייה בלחימה" המיועדים לסייע לאוכלוסייה האזרחית, אך מציין כי רבים מהם אינם דוברים ערבית כלל, וההכשרה שלהם לתפקידם אינה מספקת. לבסוף, דן המבקר גם בהערכות לאספקת סיוע הומניטארי לאזרחים בעת הלחימה – אך מוצא שלא ברור כלל שההערכות של צה"ל בנושא זה אכן תצליח לספק את הצרכים ההומניטאריים של האוכלוסייה האזרחית בעת הלחימה.

סביר להניח שהחוסר במענה כולל נובע גם מהעובדה שגופים מחוץ לצבא לא שותפו בהערכות להגנה על אזרחים. המטה לביטחון לאומי לא ראה זאת כחלק מתפקידו כלל, ותרומת משרד החוץ לא התבקשה. ניתוק זה של הצבא מגורמים הבוחנים את ההתמודדות הכוללת של מדינת ישראל הוא בעייתי. האיום שעמו מתמודדת מדינת ישראל אינו צבאי בלבד. המבקר מציין, ובצדק, שפגיעה נרחבת באזרחים יכולה להביא לאובדן לגיטימציה נרחב לישראל. אובדן לגיטימציה כזה יכול לאיין כל הישג צבאי.

בעיה שניה היא הטמעה חלקית של כללי המשפט הבינלאומי של דיני הלחימה. בהקשר זה מצביע המבקר על שתי בעיות מרכזיות. הראשונה היא ליקויים בהכשרת חיילים ומפקדים זוטרים במשפט בינלאומי הומניטארי. מסתבר כי קורסי ההכשרה הבסיסית של צה"ל כוללים הוראה חלקית ודלה יחסית של המשפט הבינלאומי ההומניטארי. בעיה חמורה יותר היא ההתמהמהות של הכנסת ושל משרד המשפטים בקיום ההמלצה של ועדת טירקל לחוקק בישראל חוק פשעי מלחמה, חוק אשר יגשר על הפער בין האיסורים הפליליים הכלולים בחוק בישראל, לבין האיסורים הכלולים במשפט ההומניטארי. למשל – המשפט הפלילי הישראלי אינו מאפשר הטלת אחריות על הדרג המדיני או על מפקד בגין פעולות שהתבצעו על ידי חיילים, ואשר הממונה המדיני או המפקד יכול היה למנוע אותן ברמה המוטלת על ידי המשפט הבינלאומי.

ולבסוף, מערכת החקירות העצמאית, שהיא לוז ההמלצות של דו"ח ועדת טירקל, אינה פועלת עדיין כראוי. ועדת טירקל המליצה כמה המלצות חשובות, שתפקידן לחזק את עצמאות מערכת החקירות הצבאית. עצמאות מערכת החקירות הצבאית חשובה על מנת להביא לחקר האמת. אך היא חשובה מעוד סיבה – כדי לחסום חקירות בינלאומיות, חשוב להראות כי מתבצעת חקירה עצמאית ישראלית. כמה מההמלצות של דוח טירקל לא יושמו: למשל, הומלץ כי משך השירות של הפצ"ר, ודרגתו יקבעו מראש, על מנת למנוע לחצים עליו. המלצה זו לא יושמה. הומלץ לחזק את מעמד התובע הצבאי הראשי, המלצה שיושמה רק בצורה חלקית.

ובהקשר לחקירות ראוי לציין את הביקורת המרכזית של הדו"ח על ביצוע החקירות על ידי צוות ההערכה העובדתית. בהתאם לדו"ח ועדת טירקל הוקמה מערכת בדיקה עובדתית, עצמאית, שתפקידה לברר את העובדות של המקרים בהם עולה חשש להפרת דיני הלחימה, ולהביאן בפני הפרקליט הצבאי הראשי על מנת שזה יחליט אם לפתוח בחקירה או לא. צוות היישום של דו"ח ועדת טירקל (ועדת צ'חנובר), שהמלצותיו אושרו על ידי הקבינט, קבע לוחות זמנים לביצוע החקירות של צוותי ההערכה העובדתית. על פי בדיקת המבקר, לוחות זמנים אלו זוכים להתעלמות רבתי. החקירות מתמשכות לזמן ארוך, ועוד היום ישנן בדיקות עובדתיות שלא הושלמו.

די בביקורות שהובאו לעיל כדי להדגים את הכשל המרכזי המשותף למכלול הבעיות שזוהו על ידי מבקר המדינה. הצורך בלגיטימציה בינלאומית לפעולותיה של ישראל ברור וידוע לדרג המדיני והצבאי הבכיר. ברור גם כי לגיטימציה זו תלויה ביכולת להראות כי ישראל פועלת על פי המשפט הבינלאומי של דיני הלחימה. על מנת למנוע התערבות בינלאומית, ולחזק את הלגיטימציה של פעולותיה של ישראל, יש לחזק את מערך הייעוץ המשפטי לפני ובעת הלחימה, ואף את מערכת החקירות לאחריה.

מצד שני, חיזוק מערך הייעוץ המשפטי, חקיקה המפנימה את המשפט הבינלאומי, ומערכת חקירות אפקטיבית נתפסים עדיין על ידי צה"ל ככורח חיצוני המגביל את יכולתו להשתמש בכוח, ולא כמשרתים אינטרס מהותי של מדינת ישראל כמדינה דמוקרטית לשמור על החוק ועל הצלם המוסרי. כל עוד ייתפס הצורך לקיים את המשפט הבינלאומי רק כהענות לכפיה חיצונית, היישום של המשפט הבינלאומי יוותר חלקי ובעייתי. הדרג המדיני יעשה כל שביכולתו על מנת למנוע הטלת אחריות פלילית עליו בחוק; הצבא לא יקצה את המשאבים הדרושים לחינוך החיילים; ומערך החקירות לא יפעל בצורה אפקטיבית ומהירה, שהיא התנאי לגילוי האמת.

הפנמה מלאה של המשפט הבינלאומי אל מערך הפעילות הצבאית, תלויה בכך שהדרג המדיני והצבאי בישראל יכירו בכך ששמירה על דיני הלחימה היא אינטרס של מדינת ישראל, ולא רק הענות ללחץ חיצוני. האינטרס הישראלי הוא לוודא כי אכן הפעילות של צה"ל נעשית בהתאם לכללי המוסר והמשפט המקובלים על המדינות הדמוקרטיות. רק כך תזכה ישראל ללגיטימציה בינלאומית, ורק כך ניתן יהיה להבטיח כי גם במהלך פעילות צבאית נשמרים ערכי רוח צה"ל.