הסכם הגרעין עם איראן - רקע ומשמעויות
השבוע דווח כי הנשיא טראמפ ימשיך את הסכם הגרעין עם איראן ולא יחדש את הסנקציות עליה. כזכור, ההסכם מסדיר את פעילות הגרעין של איראן, את המגבלות החלות עליה ואת הפיקוח עליה באמצעות הסוכנות הבינלאומית לאנרגיה אטומית (סבא"א-IAEA). אולם, גם תחת ההנחה שההסכם אכן ממומש, האם יש בו די כדי להשיג את מטרתו ולמנוע מאיראן את היכולת לייצר נשק גרעיני בטווח זמן קצר?
לפני כשנתיים וחצי חתמו ה- P5+1 (חמשת החברות הקבועות במועצת הביטחון+גרמניה והאיחוד האירופי) הסכם המסדיר את פעילות הגרעין של איראן, המגבלות החלות עליה והפיקוח עליה באמצעות הסוכנות הבינלאומית לאנרגיה אטומית (סבא"א-IAEA). ההסכם, המוכר בשם Join Comprehensive Plan of Action (JCPOA) הביא לסיומן, אפשר הזמני, שנים ארוכות של עימות דיפלומטי ושורה של סנקציות שהוטלו על איראן על ידי האו"ם והקהילה הבינלאומית ואמור למנוע מאיראן להשיג יכולת לייצור נשק גרעיני. הזמן הקצר יחסית שחלף מאז חתימת ההסכם עדיין לא מאפשר להעריך את הצלחתו, אבל לדעת מומחים, בישראל ובארה"ב, גם אם ההסכם ימומש במלואו, דבר שרבים מטילים בו ספק, אין בו די כדי להשיג את מטרתו ולמנוע מאיראן את היכולת לייצר נשק גרעיני בטווח זמן קצר (להפוך למדינת סף).
רקע
בראשית שנות ה-90 החל המשטר באיראן (החתומה על האמנה למניעת פרוליפרציה-NPT) לקדם תכנית גרעין שנסמכה על שיתופי פעולה עם סין, פקיסטאן, רוסיה ורשת הפרוליפרציה שהקים מדען הגרעין הפקיסטאני, א.ק. חאן. ב-2002 חשף ארגון אופוזיציה איראני את קיומם של שני אתרי גרעין סודיים, באראק ובנתנז, בהם ניהלה איראן פעילות העשרה של אורניום, שתכליתה, כך סברו מומחים במערב, הייתה השגת יכולת עצמית לייצור נשק גרעיני. בעקבות הגילוי, ולאחר מגעים דיפלומטיים עם מדינות אירופיות, חתמה איראן ב-2003 על הפרוטוקול הנוסף של סבא"א שאפשר לסוכנות לאנרגיה אטומית להטיל פיקוח הדוק יותר על תכנית הגרעין האיראנית. במסגרת הסכם נוסף, הסכם פריס שנחתם ב-2004, אף התחייבה איראן להפסיק באופן מוחלט את פעילות העשרת האורניות שלה. אולם, עם בחירתו בשנת 2005, החליט הנשיא השמרן מחמוד אחמדאינג'אד לפרוש מההסכם ולהאיץ פרויקט הגרעין האיראני.
המאבק הדיפלומטי בפרויקט הגרעין של איראן
בין השנים 2006 - 2015, מועד חתימת הסכם הגרעין עם איראן, הוטלו וחלו על איראן סנקציות חסרות תקדים בהיקפן על ידי על ידי האו"ם, ומספר מדינות בהן ארה"ב, האיחוד האירופי וישראל. סנקציות אלו שמו את איראן בבידוד בינלאומי האטו את התקדמותה בפרויקט הגרעין, והכבידו על כלכלתה.
לאחר שסבא"א נואשה מלאכוף את הפיקוח שלה על איראן, היא הפנתה את עניינה למועצת הביטחון של האו"ם. במרוצת השנים הללו, תוך שיתוף פעולה נדיר יחסית בקהילה הבינלאומית, קיבלה מועצת הביטחון של האו"ם שורה של החלטות בעניינה של איראן, כולן תחת פרק 7 למגילה האו"ם, משמע, החלטות מחייבות שמאפשרות להטיל גם סנקציות מסוגים שונים. ואכן, ההחלטות המרכזיות שהתקבלו בשנים אלו, בהן החלטות 1747(2006), 1803(2008), 1929(2010) כללו שורה של סנקציות נגד איראן. רוב הסנקציות התמקדו בפרויקט הגרעין של איראן ובמניעת פרוליפרציה לאיראן, אסרו על המדינות החברות באו"ם למכור לאיראן טובין דו-שימושיים אשר יכולים לתרום לפרויקט הגרעין שלה והכריזו (designation) על חברות, בנקים, סוכנויות ממשלתיות ואנשים שהיו מעורבים בפרויקט הגרעין של איראן ככאלו שאסור לפעול מולם. ההחלטות המאוחרות של מועצת הביטחון כנגד איראן כללו גם סנקציות בעלות משמעות כלכלית, כגון איסור על קניית כל סוג של נשק מאיראן.
הסנקציות המשמעותיות יותר, אלו שהובילו בסופו של דבר את איראן לשלחן הדיונים, ואילצו אותה להתפשר אל מול הקהילה הבינלאומית, היו אלו שהוטלו עליה על ידי האיחוד האירופי וארצות הברית. הסנקציות של האיחוד האירופי כללו חרם כלכלי נרחב על איראן, איסור על פעילות פיננסית מולה בסכומים גדולים וניתוק, הלכה למעשה של הקשרים הפיננסיים של מדינות האיחוד עם איראן.
הסנקציות שהטילה ארה"ב על איראן, היו חריפות עוד יותר. ארה"ב אסרה כל פעילות כלכלית שהיא (למעט חריגים הומניטאריים) של ישויות אמריקאיות עם איראן והכריזה על שורה ארוכה של אישים וחברות איראניות ככאלו שאסור לפעול מולם. כפועל יוצא מן הסנקציות הללו, הייתה איראן מנועה לעשות כל פעילות כלכלית בדולר, והפכה מצורעת עבור רוב המוסדות הפיננסיים הבינלאומיים, בארה"ב ומחוצה לה. בנוסף, הטילה ארה"ב על סקטור הנפט וסקטורים נוספים של איראן סנקציות משניות, או עקיפות. ארה"ב קבעה כי חברות המוכרות לאיראן ציוד לתעשיית האנרגיה שלה, או קונות ממנה נפט גולמי, יוכרזו בארה"ב ולא יוכלו לפעול בה. משמעותן של הסנקציות הללו הייתה כי גם חברות לא אמריקאיות, חששו לסחור עם איראן, דבר שהגביל מאוד את יכולתה לפעול כלכלית, במגזרים שהיוו מקור הכנסתה העיקרי.
כמי שהובילה את המאבק העולמי בפרויקט הגרעין של איראן, ישראל אמצה גם היא סנקציות חריפות נגד איראן, וחוקקה את חוק המאבק בתכנית הגרעין של איראן, התשע"ב-2012. החוק הולך בעקבות החקיקה האמריקאית, וקובע, יחד עם פקודת המסחר עם האויב, איסור מוחלט על כל פעילות כלכלית בין גורם ישראלי לגורם איראני, ומאפשר הכרזה והטלת סנקציות כנגד חברות בינלאומיות שסוחרות עם איראן בתחומי האנרגיה ובתחומים נוספים.
הסכם הגרעין עם איראן
בין השנים 2013 ו-2015 קיימו איראן וה- P5+1 סבבי שיחות אינטנסיביים במטרה להגיע להסכם שיביא לעצירת דהירתה של איראן לנשק גרעיני ובמקביל, להקלה בסנקציות. לקראת סוף 2013 נחתם בין המדינות הסכם מסגרת הקובע אבני דרך לתהליך, ובסופו, ביולי 2015, נחתם הסכם הגרעין עם איראן.
איראן, שהגיעה על פי מומחים במערב לסף של ייצור נשק גרעיני ('מדינת סף') והייתה רחוקה חודשים בודדים מייצורה של פצצה גרעינית מרגע החלטה על 'פריצה אל הפצצה', קיבלה על עצמה להסיג חלק לא מבוטל מיכולותיה הגרעיניות ולעצור פיתוח של יכולות משמעותיות נוספות. כל זאת לתקופה של 10 עד 15 שנים. במסגרת זו התחייבה איראן לנקוט שורה של צעדים שיממשו תכליות אלו: צמצום ב-98% של האורניום הלא מועשר (שמהווה חומר מוצא לאורניות מועשר שמיועד לפצצה) מ-10,000 ק"ג ל-300 ק"ג; העשרת אורניום, בכמות מוגבלת, לרמה של 3.67% המתאימה לשימושים אזרחיים, וגם זאת במסגרת הכמות המותרת; השבתת כל הצנטריפוגות (המשמשות להעשרת אורניום) המתקדמות שלה (IR-2M) וחלק מהצנטריפוגות מהדור הראשון (IR-1) והפעלה של לא יותר מ-6104 צנטריפוגות; לאיראן יותרו שורה של פעילויות גרעין הקשורות למחקר ופיתוח בתחומים של גרעין אזרחי במסגרתם היא תוכל להמשיך ולהפעיל כמה ממתקני הגרעין שלה.
כדי לוודא שאיראן אכן מממשת את ההתחייבויות על פי ההסכם, הסכימה איראן לפיקוח חסר תקדים בחומרתו של סבא"א. ראשית, הסכימה איראן לשוב וליישם את הפרוטוקול הנוסף של האמנה למניעת הפצת נשק גרעיני (NPT) הקובע סייגים ומגבלת נוספים על פעילות גרעין. שנית, איראן קיבלה על עצמה פיקוח חודרני של סבא"א הכולל התחייבות למתן גישה לפקחי הארגון לכל אתר באיראן שיבקשו לבצע בו פיקוח (אם כי לא באופן חופשי ומיידי), ושורה ארוכה של אמצעי פיקוח וניטור מרחוק, כגון מצלמות, חיישנים מסוגים שונים וכלי עיבוד נתונים, שאמורים לזהות אנומליות המצביעות על פעילות גרעין אסורה, במתקני הגרעין של איראן. למרות הפיקוח ההדוק יחסית, יש בו בקיעים והוא חסר.
בתמורה זכתה איראן להקלה מדורגת במשטר הסנקציות שהוטל עליה. בשלב הראשון הוסרו הסנקציות שהוטלו עליה על ידי מועצת הביטחון של האו"ם וחלק מהסנקציות האירופיות והאמריקאיות, ועל פי אבני דרך בהסכם, הוסרו ויוסרו סנקציות נוספות. ההסכם גם קובע מנגנוני אכיפה ובוררות למקרים בהם איראן מפרה את התחייבויותיה, ובכלל זה אפשרות להחזיר את הסנקציות למקומן בהינף החלטה אחת, אם לאחר ברור העובדות יתברר כי איראן אכן הפרה את ההסכם.
יצוין כי גם למעלה משנתיים לאחר חתימת ההסכם, מוטלות על איראן, בעיקר בארה"ב אבל גם באיחוד האירופי שורה של סנקציות הקשורות לתכנית הטילים שלה, להפרות זכויות האדם שהיא מבצעת ובעיקר לתמיכתה בטרור (בארה"ב היא ברשימת ה 'מדינות תומכות טרור' דבר לו משמעות כבדה מבחינתה).
ההסכם עם איראן, טוב או רע?
ההסכם שהושג בסופו של דבר הותיר, כצפוי, את איראן מחד, ואת המעצמות ומדינות נוספות מאידך, כשחצי תאוותן בידן. תועלתו והשאלה אם השיג את מטרתו נתונה במחלוקת בין מומחים ומדינאים. במדינות אירופה הגישה הרשמית גורסת כי זהו המוצא הכי טוב במצב הקיים והאלטרנטיבות-אלו של הפעלת כוח או המשך סנקציות, לא היו משיגות יותר. בארה"ב קיימת כיום מחלוקת עמוקה סביב שאלה זו, כאשר הממשל החדש מתייחס להסכם בחשדנות רבה, וסובר כי הוא מהווה כניעה לאיראן, אבל עדיין לא נסוג ממנו, ומנגד מומחים ודיפלומטים אמריקניים אחרים סבורים כי זהו הסכם טוב. בין המתנגדים להסכם, ישראל בראשות נתניהו הם הקולניים ביותר. ישראל הובילה, ועדיין מובילה קו לפיו ההסכם גרוע ומלא חורים, ולכן ראוי לשפרו משמעותית או לסגת ממנו ולהכביד על איראן בסנקציות נוספות.
כמעט ברי כי ההסכם אינו טוב מבחינתה של ישראל. חסרון בולט אחד שלו, שאינו שנוי במחלוקת הוא שהוא מוגבל מראש בזמן, ולאחר 10 שנים ברכיבים מסוימים, ו-15 שנים ברכיבים אחרים, איראן תהיה חופשית לעשות כרצונה, כלומר להפוך למעצמה גרעינית בהסכמת העולם. בנוסף, הוא נותן לגיטימציה בינלאומית לפרויקט הגרעין של איראן, תוך ויתור של הקהילה הבינלאומית על דרישותיה מאיראן. מנגד, ברור שיש בהסכם רכיבים שאם אכן ימומשו, מהווים הישג ומביאים לנסיגה ביכולתה של איראן לייצר פצצה. מול ההסכם ניצבת כמובן שאלת האלטרנטיבות. האם סנקציות משמעותיות יותר היו משיגות יותר, או ישיגו יותר היום? האם תקיפה צבאית באיראן, גם אם תהיה מוצלחת, אכן תביא להשמדת פרוייקט הגרעין, הממוגן והמבוזר מאוד?
כך או אחרת, ההסכם שריר וקיים לעת עתה, והמאמץ של הגורמים המפקחים, המדינות החתומות ומדינות נוספות הוא לוודא כי האיראנים מקיימים לפחות את המוטל עליהם.
ד"ר שוקי פרידמן היה יו"ר ועדת הסנקציות נגד איראן בישראל, והיום הוא מנהל מרכז לאום, דת ומדינה במכון הישראלי לדמוקרטיה, ומרצה למשפטים במרכז האקדמי 'פרס'.