מדינה בהפרעה: השלכות מצב החירום
מצב החירום בישראל והשימוש בסמכויות חירום הם דוגמה לכשל רב מערכתי בדמוקרטיה הישראלית. ריכוז הכוח בידי הממשלה נובע מתקלה מסוכנת ומתמשכת בתפקודו של בית הנבחרים. הגיעה העת לדיון ציבורי על השימוש הבעייתי שעושה הממשלה בכוחה בצל תקנות החירום הללו
Flash 90
מליאת הכנסת המתפזרת החליטה לאחרונה (12.06), על פי בקשת הממשלה, להכריז כי קיים במדינה מצב של חירום. אין זו רק גחמה נוספת של ממשלת המעבר או של כנסת באווירת סוף עונה. מדי שנה דורשות ממשלות ישראל לקבוע כי במדינה קיים מצב של חירום, והכנסת מתמסרת ומכריזה כמבוקש. למעשה, מדינת ישראל שרויה במצב חירום מיום הקמתה. אם לשפוט על פי הכרזות כנסת ישראל, מדינה מתוקנת מעולם לא הייתה כאן, והנורמליות ממנה והלאה. עד כה ידעה המדינה כבר למעלה משבעים ואחת שנים של חירום.
על פי ההגדרות המקובלות בספרות האקדמית, מצב חירום הוא סיטואציה של סכנה ברורה, קרובה וחמורה לעצם קיומה של המדינה כחברה מאורגנת או לקיום המשטר הדמוקרטי. לפי גישה מרחיבה יותר, מצב חירום הוא משבר פתאומי, מובחן וחמור במידה יוצאת דופן עם פוטנציאל נזק בלתי נסבל, שאין אפשרות להתמודד עמו באופן הפעולה הרגיל של רשויות השלטון. סעיף 38 לחוק יסוד: הממשלה, אשר מסמיך את הכנסת (והממשלה, במקרים חריגים) להכריז על מצב חירום אינו מגדיר מהו מצב חירום. מלאכה זו הושארה לבית המשפט. אך פרשנותו הנכונה והמתבקשת של חוק היסוד, אשר מעוגנת היטב בלשון הסעיף, היא שהכנסת רשאית להכריז על מצב חירום רק אם וכאשר מצב כזה אמנם קיים.
גם הלכה למעשה, להכרזה על מצב חירום בישראל השלכות משטריות ומשפטיות לא מבוטלות. מספר חוקים שנויים במחלוקת, כגון חוק המעצרים המנהליים וחוק להסדר תפיסת מקרקעים בשעת חירום, תקפים רק כאשר קיים במדינה מצב של חירום. חשוב מכך, קיומו של מצב חירום מפקיד, לכאורה, בידי הממשלה כוח רב ומסוכן, לרבות סמכויות לבטל חוקים, לשנותם, להפקיע את תוקפם באמצעות תקנות לשעת חירום או לייתר את הצורך בחקיקה ראשית באמצעות צווים מיוחדים, מרביתם מכוח חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים (אשר תוקפו מותנה בקיומו של מצב חירום). ממשלות ישראל לא היססו לעשות שימוש נרחב, לרבות שימוש בלתי ראוי בעליל, בכוח שרוכז בידיהן, והתערבו באמצעות תקנות לשעת חירום וצווי פיקוח במגוון עניינים שכל קשר בינם לבין מצב חירום בישראל מקרי ורופף. כך, למשל, הסדירה הממשלה את שוק מטבע החוץ, משק הדבש, ייצור ומכירה של לחם, פיתות ואף מצות, מוצרי חלב, גידול ושיווק ענבים, ייבוא וייצוא של יהלומים, אספקת גז בישול, מונים למוניות, ענייני תכנון ובנייה, פעילות בנק הזרע וגם בדיקות רפואיות.
ממד נוסף של פגיעה בזכויות ובשלטון החוק, בא לידי ביטוי גם בפטנט הישראלי של צווי ריתוק. אלו הן תקנות לשעת חירום המשמשות את הממשלה להתערבות בוטה וכוחנית בסכסוכי עבודה תוך עקיפת הליכים משפטיים מקובלים. אפילו את חוקי הבחירות לא היססה הממשלה לשנות תוך כדי מערכת הבחירות. חמישה ימים בלבד לפני הבחירות לרשויות המקומיות בנובמבר 1998 פרסמה הממשלה תקנות לשעת חירום המשנות את דרכי ההזדהות וההצבעה בבחירות.
מצב החירום בישראל והשימוש בסמכויות חירום הם דוגמה מרתקת ומטרידה לכשל רב מערכתי בדמוקרטיה הישראלית. פעילותן של הממשלה והכנסת נגועות בכשל חמור וארוך שנים. הממשלה לוחצת על הכנסת להכריז שוב ושוב על מצב חירום, אף על פי שבמרבית השנים לא הייתה לכך כל הצדקה עניינית. לאחר שמשיגה הממשלה את מבוקשה (הכרזה על מצב חירום) היא עושה שימוש נרחב ובלתי ראוי בכוח שהשיגה. ריכוז הכוח בידי הממשלה בעזרת הכרזות על הכנסת על מצב חירום נובע מתקלה מסוכנת ומתמשכת בתפקודו של בית הנבחרים. לא לחינם הופקדה הסמכות להכריז על מצב חירום בידי הכנסת. עליה לבחון את בקשת הממשלה ולהפעיל באחריות את הסמכות שניתנה לה בחוק-יסוד: הממשלה רק כאשר אמנם קיים במדינה מצב של חירום. אך הכנסת – בעלת הסמכות לבחון אם קיים מצב חירום בישראל – בחרה לעצמה תפקיד של כָּרוז.
קושי מסוים התגלה גם בתפקודה של הרשות השופטת. בתי המשפט עשו אמנם למען שמירה על שלטון החוק ועמדו במספר מקרים על הגבולות המשפטיים לשימוש בסמכויות חירום. כך, למשל, לפני כעשרים שנה, קבע בית המשפט העליון כי שימוש בתקנות לשעת חירום לשינוי חוקי הכנסת הוא "עניין חמור" הפוגע בעקרון הפרדת הרשויות ובעקרון שלטון החוק. לפיכך, על פי פסק הדין, הממשלה מוסמכת להתקין תקנות לשעת חירום מסוג זה "רק כאשר כתוצאה ממצב החירום הכנסת משותקת, ואין ביכולתה לקיים הליכי חקיקה". אך דווקא בהקשר זה של מצב חירום וסמכויות חירום התגלה רפיון במילוי תפקידיה המובהקים של הרשות השופטת, ובראשם פרשנות הדין וביקורת שיפוטית על חוקיות מעשי המנהל הציבורי. כך, למשל, בית המשפט העליון – הפרשן המוסמך של הדין בישראל – לא פירש מהו מצב חירום כמשמעותו בחוק-יסוד: הממשלה ולא הניח יסודות לבחינת חוקיותה של הכרזה על מצב חירום. בתי המשפט אף לא תמיד דקדקו בקיומו של קשר הדוק בין מצב החירום לשימוש בסמכות הנדרשת, כביכול, להתמודדות עמו. במילים אחרות, גם מידת ההקפדה על חוקיות הפעלתן של סמכויות חירום אינה מספקת.
בשנה ה-72 למשטר החירום בישראל הגיעה השעה לדיון ציבורי, אקדמי ומשפטי ער ומעמיק בהכרזה על מצב חירום ובשימוש הבעייתי שעושה הממשלה בכוחה. דיון כזה עשוי לקרב מעט את ישראל לחזון של מדינה דמוקרטית משגשגת הבנויה על אדני שלטון החוק – מדינה עם שגרה של רשויות שלטוניות הממלאות את תפקידן.
ד"ר נדב דגן הוא עמית מחקר במרכז מינרבה לחקר שלטון החוק במצבי קיצון, אוניברסיטת חיפה