שוברי שורות

מאז כניסתו לתפקיד, מערער הנשיא טראמפ באופן עקבי את יציבותם של הבנות והסכמים בינלאומיים, ובמקביל אינו מציב להם תחליף ראוי. תוצאות מדיניות זו עלולות לגרום נזקים כבדים בכמה רבדים לארה״ב וכן לבנות בריתה. אך האם מדיניות זו מיוחדת לנשיא השנוי במחלוקת או שהוא ממשיך בכך נשיאים קודמים אחרים?

מאז כניסתו לתפקיד, מערער הנשיא טראמפ באופן עקבי את יציבותם של הבנות והסכמים בינלאומיים, ובמקביל אינו מציב להם תחליף ראוי. תוצאות מדיניות זו עלולות לגרום נזקים כבדים, בכמה רבדים; בידוד של אמריקה ואי אמון מצד שותפותיה המסורתיות, קושי לגייס תמיכה במהלכים אמריקאים, דחיפת מדינות יריבות לשקול להפר ביוזמתן הסכמים עליהן הן חתומות, פגיעה במאמצים דיפלומטים עכשוויים והקטנת המוטיבציה לחתום על הסכמים עתידיים. לטווח ארוך ערעור הנורמות הבין לאומיות עלול לפגוע במעמדה המוביל של ארצות הברית בזירה הגלובלית.

המשכיות וכיבוד הסכמים, גם לאחר החלפת ממשל, מהווים עקרון נורמטיבי מרכזי בדיפלומטיה הבינלאומית. בעוד שבמגרש הפוליטי הפנימי שינוי חקיקה ומדיניות בין ממשלים שונים נתפס כלגיטימי באופן יחסי, בזירה הגלובלית הפרת הסכם או הבנות גורמת לטלטלה ולאבדן אמון. כאשר הצד המפר הוא ארצות הברית - המעצמה החשובה בעולם - המשמעות חורגת מפירוקו של הסכם בודד.

על אף שטראמפ מסתמן כדמות חריגה בשורת הנשיאים האמריקאים, ב מדיניות החוץ שלו ובכללה התנערות מהסכמים והבנות, ישנם קווי דמיון בינו לבין הנשיא הרפובליקני שקדם לו - ג'ורג' בוש הבן. כל אחד מהם בתורו החליף נשיא דמוקרטי פופולארי שכיהן שתי קדנציות ודגל בחיזוק בריתות בין לאומיות, בעוד הם עצמם חולקים יחס חשדני לדיפלומטיה ככלי אפקטיבי, ובמקביל מחזיקים בתפיסה לפיה יש להציב את חיזוק הכלכלה האמריקאית כאינטרס משפיע ביותר בתחום מדיניות החוץ. זאת, גם על חשבון מחוייבות להסכמים בנ"ל. האג'נדות של בוש וטראמפ הפכו את ארצות הברית - כל אחד בתקופתו - ממובילה של חזון ונורמות למי שמפרה אותן, וזאת בניגוד לנרטיב לפיו האחראים לכך היו רק המשטרים ה"סוררים" – כגון עיראק, צפון-קוריאה ואיראן. דוגמאות להתנערות מהסכמים והבנות גלובליות ניתן למצוא במגוון תחומים - אקלים , כלכלה, בטחון, פרוליפרציה של נשק גרעיני:

כך למשל, תחום האקלים הוא אחד הנושאים הבודדים לגביו הושג בעשורים האחרונים קונצנזוס בין לאומי. ובכל זאת כחודשיים בלבד לאחר כניסתו לתפקיד הודיע הנשיא בוש על כוונתו לפרוש מפרוטוקול קיוטו (מרץ 2001). טיעוניו היו שהמגבלות עליהן הסכימו השותפות אינן שיוויוניות, וכי יישום האמנה יקר מידי ויפגע בכלכלה האמריקנית. טראמפ בתורו השתמש בנימוקים דומים כאשר הודיע על כוונת ארה"ב לפרוש מהסכם פאריז תוך שהוא מאכזב קשות את שותפיו באירופה, וזאת בחלוף כארבעה חודשים בלבד ממועד השבעתו.

באופן דומה, אמירותיו של טראמפ במהלך מסע הבחירות על נסיגה אפשרית מהברית הביטחונית עם יפן וקיפול מטריית ההגנה הגרעינית הפרוסה מעליה גרמו לטלטלה בטוקיו. טראמפ התכחש מאוחר יותר לדבריו אך הזעזוע נותר. הם הביאו לביקור בהול של רוה"מ יפן במגדל טראמפ בניו-יורק ב- 17 נובמבר 2016 מספר ימים אחרי שטראמפ זכה בבחירות, במטרה לוודא את יציבות המחוייבות האמריקאית. במקביל טראמפ קיים כבר ביום עבודתו הראשון בבית הלבן הבטחת בחירות מרכזית כאשר ביטל את חתימת ארה"ב על הסכם הסחר הטראנס-אטלנטי (TPP) ופגע במאמץ הבלימה הכלכלי מול סין המתעצמת, מהלך שהוביל ממשל אובמה. לכך יש להוסיף את ההצהרות המערערות על החשיבות והלגיטימיות של מוסדות מרכזיים במערכת הבין לאומית, שאת בנייתם יזמה והובילה בזמנו ארצות הברית; כמו למשל הביקורת הנוקבת על השותפות בברית נאט"ו, ההסתייגות מתפקוד מוסדות האו"ם, הפרישה מארגון אונסק"ו, והטלת ספק ביכולת הפיקוח של הסוכנות הבנ"ל לאנרגיה אטומית.

מדיניות ההתנערות מהסכמים של שני הנשיאים באה לידי ביטוי גם בנושאי תפוצת נשק גרעיני. ממשל בוש התנגד להסכם עם צפון קוריאה להקפאת תוכניתה הגרעינית שנחתם ע"י ממשל קלינטון (1994), ושכלל את סגירת הכור ביונגביון בתמורה לאספקת כורי מים קלים ודלק. ההסכם הגדיר הסדרי פיקוח חלקיים והקוריאנים ניצלו זאת להפרה חשאית ולפיתוח תוכנית העשרת אורניום בצנטרפוגות, זאת במקביל להפרה אמריקנית שלא סיפקה מצידה את כורי הכח. בתחילת אוקטובר שנת 2002 הודו הקוריאנים בפני נציג אמריקאי בפיתוחה של תוכנית ההעשרה. ממשל בוש לא היסס והודיע תוך כמה ימים על הפסקת משלוחי הדלק לצפ"ק ולמעשה על שבירת ההסכם, וזאת גם על רקע הגישה האגרסיבית מול "משטרים סוררים" ונאום "ציר הרשע" של בוש. גם אם היתה לכאורה הצדקה לצעד זה הוא היה בדיעבד נמהר ; בכך אבד לא רק הסיכוי לבקרה על תוכנית ההעשרה אלא שצפ"ק חידשה במהירות את התוכנית המאיימת יותר לייצור פלוטוניום. בתוך כמה שבועות סולקו פקחי סבא"א , צפון קוריאה פרשה מאמנת ה - NPT (ינואר 2003) והכור ביונגביון הופעל מחדש. ממשל בוש עוד ניסה בשנים הבאות לחזור לנוסחה דומה להסכם ממנו פרש , אך ללא הצלחה. צפון קוריאה ביצעה ניסוי גרעיני ראשון ב- 2006 , בעיצומה של הקדנציה השניה של בוש, וכידוע לא עצרה מאז.

יחסו של טראמפ להסכם הגרעין עם איראן איננו מצביע על הפקת לקחים מהשתלשלות זו. נראה כי הוא מודע למחיר הגלום בפרישה שרירותית מההסכם ולכן חיפש תירוץ שיאפשר את הטלת האשמה על האיראנים. אלו בניגוד לקוריאנים לא סיפקו עילה מספקת ועל פי דוחו"ת סבא"א הם עומדים באופן עקבי בתנאי ההסכם. עובדה זו לא הפריעה לטראמפ להכריז לפני כשלושה חודשים שהממשל יבחן מחדש את אישרור ההסכם תוך שהוא מציין מראש את תוצאות הבדיקה ("לא אאשר שוב שאיראן עומדת בתנאים"). היה זה הד מוכר מהתנהלות ממשל בוש - שהקדים לסמן את עיראק כיעד המרכזי במסגרת ה'מלחמה בטרור', ורק לאחר מכן התפנה לאסוף עילות קלושות לתקיפתה בהסתמך על מידע לא אמין.

יחד עם זאת, יש לציין כי נאומו האחרון של טראמפ בנושא איראן היה דו-משמעי. מחד הוא הבהיר את התנגדותו האישית להסכם וסירב לאשרר שאיראן עומדת בתנאיו, אך מאידך הממשל לא ביטל אותו והעביר מעשית את האחריות לכך לקונגרס. הנשיא טען בתוקף שאיראן הפרה את ההסכם אך לא הציג נימוקים משכנעים לכך - כגון הטיעון שאיראן עברה במעט את כמות המים הכבדים המותרים לייצור - קו הסברה קלוש המזכיר את טיעוניו הרעועים של ממשל בוש להצדקת המלחמה בעיראק. במצוקתו פנה טראמפ לרובד המשני של האחריות האיראנית לכאורה; הטיעון שאיראן מפרה את "רוח ההסכם" בהקשר פיתוח טילים, תמיכתה בטרור ותוקפנותה האזורית. פעילות זו אכן מטרידה מאוד - אך ההסכם למרבה הצער התייחס רק לפעילות הגרעין. בכל הנוגע לתוקפנות האיראנית בסוריה למשל הממשל הנוכחי דווקא העניק לאיראן לאחרונה פרס עידוד נאה בדמות ההבנות על הסכם הפסקת האש עם רוסיה, שעלול לאפשר המשך נוכחות איראנית רחבה בחלקים מסוריה.

חשוב לציין כי בממשל מתקיים ויכוח פומבי, בו מול טראמפ והשגרירה לאו"ם היילי מתייצבים בחמישייה הראשונה של תומכי שימור ההסכם מזכיר המדינה טילרסון וארבעת הגנרלים – מזכיר ההגנה מאטיס, היועץ לבטחון לאומי מקמאסטר, ראש המטות המשולבים דנפורד, וראש הסגל בבית הלבן קלי. אלו סבורים שגם אם ההסכם גרוע אין להפר אותו כעת ביוזמת הממשל. בין נימוקיהם בולט החשש מבידוד ופגיעה באמינות האמריקאית ומהפרת הנורמה הבין לאומית.בדגש על ההקשר למשבר מול צפון-קוריאה; לטענתם הפרה חד צדדית מצד ארצות הברית של הסכם רב לאומי עליו חתמה רק לפני שנתיים עלולה להקטין את הסיכוי להגיע לפתרון דיפלומטי עם הקוריאנים, כאשר האלטרנטיבה היא עימות צבאי קטסטרופלי. לכך יש להוסיף את רצונו העז של הנשיא להגיע ל'דיל האולטימטיבי' בין ישראל לפלסטינים - שגם אם יושג ברור שיהיה עליו לעמוד איתן בטלטלות הזמן ובחילופי ממשלים של כל הצדדים.

על אף הדמיון ביחס המנוכר של שני הממשלים להסכמים של קודמיהם קיימים בכל זאת הבדלים מהותיים בבסיס הרעיוני המנחה את מדיניותם, בהתנהלות ובסגנון. בניגוד לבוש שהושפע מאוד משריו ויועציו, טראמפ נוטה לפעול עצמאית גם ללא תמיכת יועציו. מול המערכת הגלובאלית בוש - שמרן מהדור הישן - ניסה לשחק על פי הכללים ולכונן קואליציות רב לאומיות, בעוד טראמפ מעדיף לזעזע תכופות את שותפיו ויריביו ויתכן שרואה בכך הוכחה לעוצמה ולעצמאות האמריקנית, ולא פחות חשוב מכך - לעוצמתו ולעצמאותו. בנוסף, ממשל בוש היה מאוחד יחסית ופעל על בסיס אידיאולוגיה ברורה שגובשה בהובלת סגן הנשיא צ'ייני ומזכיר ההגנה רמספלד, בעוד שהנשיא טראמפ בלתי צפוי ונוטה לאופורטוניזם, והוא עומד בראש ממשל מפולג.

גם הסגנון וההתנהלות התקשורתית שונים בתכלית, וסוגיית הסכם הגרעין היא דוגמה מאלפת לכך; טראמפ ניצל כהרגלו את הנושא להעלאת הרייטינג שלו. כאיש תקשורת מיומן הוא התגרה במשך שבועות בציבור ובעיתונאים ומידר מנהיגים מהחלטותיו. כך הוא בנה בהדרגה את המתח לקראת שידור פרק נוסף בתוכניתו, שניתן לכנותה - "הישרדות ההסכם עם איראן - ההחלטה !". זאת בניגוד להתנהלות התקשורתית השמרנית יחסית של הנשיא בוש.

לעומת זאת, בנושאי בטחון ממשל בוש לא הסתפק בנאומים ובהכרזות ופתח במערכות צבאיות שהביאו את אמריקה לשלם מחיר כבד - בדמים, בכסף, ובתדמית. טראמפ זהיר יותר, ועל אף התנהלותו הבלתי צפויה נראה שהוא נרתע מהסתבכות צבאית. הוא גם מבקש להימנע מנשיאה באחריות אישית להתדרדרות אפשרית כתוצאה מעימות צבאי – אירוע שעלול להיות יקר, ארוך, מכוער, רע לעסקים, ולפגוע בסיכוי בחירתו לקדנציה שניה.

כך או כך גם בלא היגררות לעימות צבאי איומיו ונאומיו של טראמפ מערערים את הסדר והנורמות. ערעור זה עלול לגבות מאמריקה מחיר מדיני בטווח הארוך; אם ימשכו בשנים הבאות המגמות הנוכחיות עשויות שותפות מסורתיות להרהר באלטרנטיבות לדומיננטיות האמריקנית, בעיקר בתחום הכלכלי- מדיני. חשיבה כזו יכולה אמנם לגוון את אפשרויות הפעולה של גושים גיאוגרפים ושל מדינות שונות, אך גם לפגוע ביכולת ההשפעה האמריקאית. פגיעה אפשרית במעמדה של ארצות הברית עלולה בתורה להביא לנזק לישראל, הנסמכת באופן מוחלט על ארצות הברית בזירה הבינלאומית.

רונן דנגור הוא לשעבר סגן ראש אגף מחקר במשרד ראש הממשלה.