דמוקרטיה ישירה בפעולה: איסור חוקתי על בניית צריחים בשווייץ

 ב-29 לנובמבר נערך בשוויץ משאל עם. הסוגייה שהאזרחים נקראו להכריע בה הייתה היוזמה לתקן את החוקה באופן שתאסור על בניית צריחים על גבי בתי תפילה מוסלמים ברחבי המדינה. עצם העובדה שבמדינה מתקדמת, דמוקרטית וסובלנית כגון שווייץ אושרה יוזמה המגבילה במהותה את חופש הפולחן היא אולי בגדר הפתעה. אולם המקרה הוא ביטוי נוסף למתח בין הערכים האירופים לקהילה המוסלמית ההולכת וגדלה החיה ביבשת. במישור העקרוני, המקרה מדגים את הסתירה האפשרית בין דמוקרטיה פרוצדורלית ודמוקרטיה מהותית וכן מאפשר לבחון השלכות אפשריות של מנגנונים של דמוקרטיה ישירה. 

רקע

בנייתם של צריחים על גבי בתי תפילה אסלאמיים הייתה בליבה של מחלוקת כבר מספר שנים. ראשיתה של המחלוקת בסכסוך סביב בניית צריח בעיירה קטנה במזרח המדינה. הקהילה הטורקית הקטנה בעיירה ביקשה היתר לבנות צריח מעל גג משרדי הקהילה. בקשה זו עוררה התנגדות בקרב תושבי העיירה המתגוררים בסמיכות ואלה ייסדו התארגנות שנועדה למנוע את הקמת הצריח. לאחר שהאישורים לבניית הצריח עוכבו במתכוון, פנו ראשי הקהילה האסלאמית למשרד הבינוי והתכנון המקומי בבקשה להסיר את המכשולים לתכנית הבנייה. המשרד קיבל את בקשתם ובתגובה עתרו המתנגדים לבנייה לבית המשפט המקומי בדרישה לבטלה. בית המשפט דחה את טענתם, והחלטה זו נותרה בעינה גם לאחר הערעור שהוגש לבית המשפט הפדרלי. בסופו של דבר, משהוסרו המכשולים הוקם הצריח במהלך קיץ 2009. בעקבות כשלון ההתנגדות לבניית הצריח החלו המתנגדים, ובראשם נציגי מפלגת העם השוויצרית, לנסות את כוחם בהגשת יוזמות עממיות לאיסור על בניית צריחים  ברמה המקומית (קנטונים), אולם אף אחת מהיוזמות לא הועמדה להצבעה בקנטונים מכיוון שבתי הנבחרים המקומיים הכריזו עליהן כבלתי חוקתיות. בתגובה לכך הוגשה יוזמה עממית לתיקון לחוקה ברמה הפדרלית, והיא זו שאושרה.

העיגון החוקי של תיקון לחוקה באמצעות יוזמה עממית

שווייץ היא המדינה העושה את השימוש הנרחב ביותר בכלים של דמוקרטיה ישירה. האזרחים לא רק נקראים לעיתים קרובות להכריע בסוגיות שהניחה בפניהן הממשלה (משאלי עם) אלא גם יכולים ליזום בעצמם שינויים חוקתיים באמצעות יזמות עממיות (popular initiatives) במישור הפדרלי ובמישור המקומי (בקנטונים).
 
החוקה השוויצרית מציבה מספר דרישות על מנת לאשר יוזמות עממיות:

• סעיף 139 קובע שעל מנת שיזמות עממיות יבשילו לכדי הכרעה על האזרחים לאסוף בפרק זמן של שנה וחצי 100,000 חתימות התומכות בקיום הצבעה.
• סעיף 142 קובע כי על מנת שהיזמה תאושר עליה להשיג רוב כפול: רוב מכלל המצביעים ורוב של הקנטונים. בשוויץ יש 26 קנטונים אך הם אינם שווים בגודלם. לצד קנטונים מרובי אוכלוסייה (קנטון ציריך מונה קרוב למיליון וחצי תושבים) יש גם קנטונים המונים פחות מ-50,000 תושבים. הדרישה כי התיקון יתקבל גם ברוב מספרי של הקנטונים נועד למנוע מצב בו יוזמה תתקבל בקולות שניים או שלושה קנטונים עתירי אוכלוסייה.

בנוסף, לפי החוקה, הפרלמנט יכול לפסול יוזמה עממית, אם היא אינה הולמת מבחינת ניסוחה והנושא שלה, או אם היא סותרת את החוק הבינלאומי. האסיפה הפדרלית גם ממליצה לציבור האם לקבל או לדחות את היוזמה ויכולה להציע הצעה נגדית ליוזמה. במקרה הנוכחי, הפרלמנטים ברמת הקנטונים הכריזו על היוזמה העממית כלא חוקתית. הפרלמנט לא פסל את היוזמה על רקע העילות הקבועות בחוקה, אך המליץ לציבור לדחותה.

הקמפיין ותוצאות ההצבעה  

לאחר שנאספו החתימות הנדרשות להעלאת היזמה העממית להצבעה נקבע יום ההצבעה ל-29 בנובמבר 2009. נציגי מפלגת העם טענו כי לאזרחי המדינה נתונה הזכות לחסום פרוייקטים אדריכליים שנויים במחלוקת. כתגובה לטענות כי האיסור מהווה פגיעה בחופש הפולחן ענו המתנגדים שלבניית צריחים אין שום משמעות דתית. לדבריהם אין בקוראן או בכתבי קודש אסלאמיים אחרים כל התייחסות לבניית צריחים.

לעומת זאת, גם בממשלה הפדרלית וגם בפרלמנט נמצא רוב חברים אשר התנגד ליזמה בטענה שאינה חוקתית והיא פוגעת בחופש הדת. הפרלמנט ערך הצבעה בנושא והמליץ לאזרחי המדינה ברוב של 129 קולות מול 50 לדחות את היזמה. הממשלה ציינה כי ההצעה סותרת את ערכי הליבה של החוקה השוויצרית וכי הטלת איסור על בניית צריחים עלולה לסכן את יחסי השלום בין הדתות השונות במדינה. התנגדות ליזמה הושמעה גם מצד הוועדה הפדרלית נגד גזענות, מצד ארגונים דתיים שונים ומצד מספר ארגוני חברה אזרחית נוספים.

כל אלה לא הועילו. 55% מאזרחי המדינה טרחו להגיע לקלפיות ולהביע דעתם בנושא. זהו שיעור גבוה למדי (בבחירות הכלליות האחרונות הצביעו פחות מ-50% מבעלי זכות הבחירה) המשקף את העניין הרב שגילו אזרחי המדינה בסוגייה. היזמה אושרה ברוב של 57.5% ועל ידי מרבית הקנטונים. היא נדחתה רק בשלושת הקנטונים דוברי הצרפתית ובחצי-הקנטון של באזל, העיר בעלת הקהילה המוסלמית הגדולה ביותר.

דמוקרטיה ישירה זה רע? 

אישור התיקון לחוקה שאוסר על בניית צריחי מסגדים באמצעות היוזמה העממית הוא דוגמא לדמוקרטיה ישירה בפעולה: מדובר במנגנון שהיוזמה שלו היא "מלמטה למעלה" – יוזמה אזרחית שמובילה לשינוי חוקתי על פי רצון רוב הציבור, גם בניגוד לעמדות המוסדות הנבחרים. היוזמה העממית היא המנגנון של דמוקרטיה ישירה שבו רמת הבקרה של המוסדות הדמוקרטיים על הכרעת הציבור היא הנמוכה ביותר וחופש הפעולה של הציבור הוא הנרחב ביותר. לעומת משאל עם ביוזמת הממשלה, הפרלמנט או לפי הקבוע בחוקה שבו ההשתתפות של הציבור  אינה יזומה אלא תגובתית, ונושא המשאל נקבע על ידי המוסדות ולא על ידי הציבור.

המקרה הנוכחי חושף כמה מתחים הגלומים בשימווש במנגנונים של דמוקרטיה ישירה:

• המתח בין דמוקרטיה פרוצדורלית ודמוקרטיה מהותית:
  הדמוקרטיה היא גם הליך וגם מהות. מנגנונים של דמוקרטיה ישירה, ובפרט היוזמה העממית, מבטאים בצורה הישירה ביותר את ההליך הדמוקרטי שבו הכרעת הרוב קובעת, אך עלולים להביא, כמו במקרה הנוכחי, לפגיעה בעקרונות אחרים שהם מאבני היסוד של הדמוקרטיה המהותית כמו הגנה על זכויות מיעוטים, חופש הביטוי וחופש הדת. הסכנה של פגיעה בזכויות המיעוטים חמורה יותר במקרה של חברה רב-תרבותית או חברה שסועה שבה הטולרנטיות חיונית לקיום בצוותא. מנגנונים של דמוקרטיה ישירה הם בהגדרה לא טולרנטיים משום שהם רובניים ומשום שהכרעתם דיכוטומית: "כן" או "לא". משאל העם שם קץ לפוליטיקה של הסכמיות שמבוססת על פשרה, משא-ומתן ויצירת קונסנזוס. ההכרעה היא חד-ממדית, חד-משמעית, ואין עליה ערעור. היא מותירה את הצד "המפסיד" חסר אונים וכמעט נעדר ערוצים דמוקרטיים לגיטימיים להתמודד עם ההחלטה.
  
  הסכנה לפגיעה בעקרונות הדמוקרטיה המהותית קיימת גם כאשר משאל העם הוא כלי שרת בידי הרשות המבצעת (הנשיא או הממשלה) שתכליתו לזכות בחותמת גומי מהציבור למהלכים שעלולים לפגוע במעמד הרשויות האחרות ולהיות לא חוקתיים. לדוגמא, סדרה של משאלי עם שיזם נשיא ונצואלה, הוגו צ'אווס (Hugo Chavez), שתכליתם שינוי החוקה כדי לאפשר את הארכת כהונתו.
• המתח בין דמוקרטיה ישירה ודמוקרטיה ייצוגית:
  כאמור, היוזמה העממית הנוכחית בשוויץ התקבלה על אף התנגדות רוב בפרלמנט ונגד עמדת הממשלה הפדרלית. מצב עניינים זה מבטא את המתח האפשרי בין מוסדות של דמוקרטיה ייצוגית ובין מנגנונים של דמוקרטיה ישירה. בהקשר זה, יש להבחין בין מנגנונים שונים של דמוקרטיה ישירה בהתאם לתפקידם של המוסדות הייצוגיים בהכרעה ביחס לכוחו של הציבור: האם משאל העם מחייב או רק מייעץ, האם דרוש רוב בפרלמנט על מנת להעביר הכרעה למשאל עם? האם משאל העם יזום על ידי הממשלה בלא צורך באישור הפרלמנט? האם יש ביקורת שיפוטית על תוצאות משאל העם?
  
  במקרה השוויצרי של יוזמות עממיות ברמה הפדרלית התהליך כולו אינו נתון כמעט  לביקורת המוסדות הייצוגיים ועליו לעבור רק מכשולים תהליכיים (השגת מספר מסוים  של חתימות תוך זמן מוגבל) ורובניים (רוב כפול: של הקולות ושל הקנטונים). קבלת החלטה כזו שעומדת בניגוד לעמדת המוסדות הייצוגיים עלולה לעורר משבר קונסטיטוציוני משום שפירוש של דבר שהריבון (הציבור) מכריע נגד עצמו (המוסדות  הנבחרים מגלמים את הריבון והם נציגיו שנבחרו על ידו). גם אם היו קיימים מנגנונים של איזונים ובלמים כמו למשל אפשרות של החלטת וטו של הפרלמנט או ביקורת שיפוטית  על ההחלטה אזי היה נוצר משבר ביחסים בין הרשויות ובין הציבור. אם כבר, ראוי שבלמים ואיזונים כאלה יהיו קיימים עוד בשלב היוזמה ולא לאחר מעשה, כפי שקיים ברמת הקנטונים בשוויץ. הכרעה שעומדת בניגוד לעמדת המוסדות הנבחרים מחלישה עוד יותר את מעמדם של המוסדות הייצוגיים ולעלולה לערער את הלגיטימיות של הכרעותיהם לא רק בנושא שעל הפרק אלא באופן כללי. לכן, כאשר משלבים מנגנון של  דמוקרטיה ישירה בשיטה קיימת יש להתאימו לתרבות הפוליטית ולתת את הדעת בעיקר  על ההשפעה שעשויה להיות למנגנון כזה על המוסדות הייצוגיים (Hug, 2009). 

סיכום 

האיסור החוקתי על בניית צריחי מסגדים בשוויץ שהתקבל כתוצאה מיוזמה עממית שאושרה על ידי רוב הציבור ורוב הקנטונים הוא ביטוי נוסף לאתגר שמעמידה הדת והתרבות האסלאמית לפתחן של מדינות אירופה ומבטא גישה לא טולרנטית של חלק מאזרחי אירופה על רקע חששם מפני פונדמנטליזם אסלאמי.

מקרה זה גם מדגים את הסכנה הטמונה בשימוש במנגנונים לא מבוקרים של דמוקרטיה ישירה כמו היוזמה העממית שתוצאותיהם עלולות לקעקע את עקרונות הדמוקרטיה. הדיון במנגנונים של דמוקרטיה ישירה והשלכותיהם על הדמוקרטיה המהותית והמוסדות הייצוגיים חשוב במיוחד בעת הזו כאשר יש חזרה לשימוש נרחב יותר במנגנון זה (בעיקר במשאלי עם ביוזמת הממשלה, הפרלמנט או על פי קביעה בחוקה). גם השינויים הטכנולוגיים הופכים את הרעיון של דמוקרטיה ישירה לנגיש יותר. בהקשר זה יש לשים לב להבדלים בין המנגנונים השונים של משאלי העם: משאל עם ביוזמת המוסדות היצוגיים  הוא צעד  לכיוון הדמוקרטיה הישירה, אולם כאשר הוא משולב עם יזמה עממית הוא הופך לצעד ענק (Lijphart, 1984: 200). על מנת למנוע מצבים שבהם תוצאות ההליך הדמוקרטי חותרות תחת מהות הדמוקרטיה, כפי שמדגים המקרה השוויצרי, דרוש שיהיו במערכת איזונים ובלמים שיבטיחו הגנה על עקרונות הדמוקרטיה המהותית מפני יוזמות פופוליסטיות: גם מצד האזרחים וגם מצד הרשות המבצעת. דמוקרטיה ישירה היא חרב פיפיות שעלולה להפוך מביטוי לרוח הדמוקרטית לכלי אנטי-דמוקרטי, והדבר נכון שבעתיים לגבי חברות משוסעות, רב-תרבותיות ונעדרות תרבות דמוקרטית כמו בישראל.

מקורות 

אריאלי-הורוביץ, דנה, 1993. במבוך הלגיטימציה: משאלי עם בישראל, תל אביב וירושלים: הקיבוץ המאוחד והמכון הישראלי לדמוקרטיה.

אריאלי-הורוביץ, דנה (עורכת), 2006. פנטום בפוליטיקה: ישראל ומשאל העם, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה ומאגנס.

בלאנדר, דנה, וגדעון רהט, 2000. משאל-עם: מיתוס ומציאות, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.

Hug, Simon, 2009. "Some Thoughts about Referendums, Representative Democracy and The Separation of Powers". Constitutional Political Economy, 20, 251-266.

LeDuc, Lawrence, 2003. The Politics of Direct Democracy: Referendums in Global Perspective. Toronto: University of Toronto Publication.

Lijphart, Arend, 1984. Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries, New Haven:  Yale University Press.