האם תוקם ועדת חקירה בעקבות אירועי המשט לעזה?

לנוכח התמונות הקשות מאירועי המשט לעזה וגל הגינויים מצד מדינות העולם, נשמעים בישראל קולות הקוראים להקמתה של ועדת חקירה ממלכתית. דנה בלאנדר מבקשת לבדוק מה הסבירות שבנסיבות אלה אכן תחליט הממשלה על הקמתה של ועדה כזאת.

מבוא

לנוכח התמונות הקשות מאירועי המשט לעזה וגל הגינויים מצד מדינות העולם, נשמעים בישראל קולות הקוראים להקמתה של ועדת חקירה ממלכתית. מאמר זה יברר מה הסבירות שבנסיבות אלה תחליט הממשלה על הקמתה של ועדה כזאת מתוך ההנחה, הנגזרת מניסיון העבר, שבישראל ההכרעה הפוליטית בנוגע להקמתה/אי-הקמתה של ועדת חקירה בנושאים של צבא וביטחון (וכן בנושאים הקשורים לסכסוך הישראלי-פלסטיני) מושפעת משילוב של שני גורמים מרכזיים: לחץ של דעת הקהל מבית (המתעורר בדרך כלל במקרה של תחושת כישלון) ולחץ בין-לאומי (בלאנדר, 2009). כמו שנראה, הפעם סביר להניח שהממשלה תיאלץ להקים ועדת חקירה ממלכתית משום שבכל הנוגע למשט לעזה ש  ני גורמים אלה כנראה מתקיימים. לאחר פרסום דוח גולדסטון בעניין מבצע "עופרת יצוקה", לעומת זאת, סבר רוב הציבור שמדובר בהצלחה צבאית. עם זאת, אם לא תהיה דעת הקהל הישראלית תמימת דעים שמדובר בכישלון שיש למצוא את האחראים לו, הסיכוי להקמתה של ועדת חקירה ממלכתית יקטן.
אם תוקם ועדת חקירה היא תמלא בעבור הדרג המדיני שתי תכליות במישור הבין-לאומי: היא עשויה להפיס את דעת הקהל העולמית, ואולי חשוב מכך: יש יסוד להניח כי חקירה אמינה, חסרת פניות ושקופה של אירועי המשט תדחה את התמריץ לקיומה של חקירה בין-לאומית בעניין ותסייע להגן על ישראלים מפני העמדה לדין בחו"ל (שני, 2010). במישור הלאומי, ועדת חקירה ממלכתית עשויה להרגיע את דעת הקהל בישראל. עם זאת, לנוכח התגובות שלהן זכו ועדות החקירה בעבר, נדמה שהציבור הישראלי אינו מתעניין רק בבירור העובדות לאשורן, כלומר במימוש התכלית המקורית של מוסד ועדת החקירה הממלכתית, אלא מצפה שהוועדה בהמלצותיה תפסוק גזר דין פוליטי ותצביע על "האשמים במחדל". אלא שזו אינה תכליתה של ועדת חקירה ממלכתית. לכן, אם תוקם ועדה כזאת מן הראוי שתתמקד בבירור העובדות הקשורות בתהליכי קבלת ההחלטות בנוגע לתגובה הצבאית למשט לעזה וכן תבחן את הטענות שבפעולתה הצבאית של ישראל כנגד המשט היה משום הפרה של המשפט הבין-לאומי.

ההחלטה על הקמתה/אי-הקמתה של ועדת חקירה ממלכתית

הסמכות להקים ועדת חקירה ממלכתית מסורה בידי הממשלה (חוק ועדות חקירה, התשכ"ט-1968), ואולם גם הוועדה לביקורת המדינה רשאית להורות על הקמתה של ועדה כזאת בנושא שנכלל בדוח של מבקר המדינה (חוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 (סעיף 14ב.)). עד היום הוקמו בסך הכול 18 ועדות חקירה ממלכתיות: 14 על ידי הממשלה ועוד ארבע ביוזמת הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת. זאת ועוד, על פי חוק הממשלה, התשס"א-2001 (סעיף 8א.)  הוקמו כמה ועדות בדיקה ממשלתיות בראשותו של שופט בדימוס והוקנו להן סמכויות כשל ועדת חקירה ממלכתית, כמו למשל ועדת וינוגרד (2006) שחקרה את מלחמת לבנון השנייה.

לפי החוק, הממשלה רשאית להקים ועדת חקירה ממלכתית, אך אינה מחויבת לעשות זאת. מדובר אפוא בסמכות רשות רחבה שגם בית המשפט נמנע מלהתערב בה. על פי הפסיקה, השאלה אם להקים ועדת חקירה, איזה סוג של ועדה להקים והגדרתו של נושא החקירה - כל אלה נתונים לשיקול דעתה של הממשלה, ובית המשפט יתערב רק במקרים חריגים שספק אם יובאו לפניו (ראו למשל בג"ץ 2624/97 ובג"ץ 2728/06).

ניסיון העבר: באילו נסיבות הוקמו ועדות חקירה ובאילו נסיבות לא הוקמו?

על פי סעיף 1 לחוק ועדות חקירה, התשכ"ט-1968, הממשלה רשאית להקים ועדת חקירה כדי לחקור "עניין שהוא בעל חשיבות ציבורית חיונית אותה שעה הטעון בירור". הגדרה זו מלמדת שוועדה מוקמת בדרך כלל בנושאים אקטואליים (או היסטוריים בעלי חשיבות אקטואלית) שנויים במחלוקת, ומטרתה לברר את העובדות ולשכך את המחלוקות הציבוריות (קלגסבלד, 2001: 109 115, 327). ניסיון העבר מלמד שלנסיבות שבהן הממשלה רשאית להקים ועדת חקירה ניתנת פרשנות רחבה, ועד היום הוקמו ועדות חקירה ממלכתיות לחקירה של מגוון אירועים ונושאים: מלחמות, עיצוב מדיניות, כשלים ביורוקרטיים, אירועים היסטוריים ואירועים שהסעירו את הציבור. כשליש מהוועדות שהממשלה החליטה על הקמתן חקרו מלחמות, אירועים צבאיים ואירועים הקשורים לסכסוך הישראלי-פלסטיני (ראו לוח 1).

לוח 1: ועדות חקירה ממלכתיות שהקימה הממשלה לחקירת נושאים צבאיים ואירועים הקשורים בסכסוך הערבי-יהודי*

תחום החקירה	שם הוועדה ושנת הקמה
ועדות לחקר מלחמות ואירועים צבאיים (יחסי דרג צבאי-דרג אזרחי)	ועדת אגרנט: הוועדה לבדיקת המידע שקדם למלחמת יום הכיפורים; היערכוּת והחלטות של הגורמים הצבאיים והאזרחיים והיערכוּת צה"ל למלחמה (1973) ועדת כהן: ועדת החקירה לבדיקת כל העובדות והגורמים הקשורים במעשי הזוועה שבוצעו על ידי יחידה מן הכוחות הלבנוניים נגד האוכלוסייה האזרחית במחנות סברה ושתילה (1982)
ועדות לחקר אירועים הקשורים לסכסוך הישראלי-פלסטיני/ ערבי-יהודי	ועדת זוסמן: הוועדה לבדיקת נסיבות השרפה שאירעה במסגד אל- אקצה (1969) ועדת שמגר: ועדת החקירה בעניין הטבח שאירע במערת המכפלה בחברון ביום י"ד באדר תשנ"ד (25 בפברואר 1994) (1994) ועדת אור: ועדת החקירה לבירור ההתנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראלים באוקטובר 2000 (2000)

* הלוח אינו כולל ועדות שעסקו בחקירת גופים ביטחוניים כמו השב"כ שכן אלה התמקדו בדרכי הפעולה של הארגון (ועדת לנדוי: ועדת החקירה לעניין שיטות החקירה של שירות הביטחון הכללי בנושא פעילות חבלנית עוינת (1987)), וגם אם חקרו אירוע ספציפי כגון רצח רבין, הן התייחסו בעיקר להיבטים פנים-ארגוניים  (ועדת שמגר: ועדת החקירה לבדיקות נסיבות רצח ראש הממשלה יצחק רבין ז"ל ב-4 בנובמבר 1995).

מבחינה של תהליך קבלת ההחלטות של הממשלה בנוגע להקמתה של ועדת חקירה ממלכתית עולה שברוב המקרים קדמו להחלטה ניסיונות לקיים חקירות באמצעות ועדות מסוגים שונים (ועדות אד-הוק שהוקמו לצורך חקירת אירוע מסוים או ועדות בירור על פי סעיף 28 א לחוק ועדות חקירה, התשכ"ט-1968). כך למשל, לאחר מלחמת לבנון השנייה לא הוקמה ועדת חקירה ממלכתית, אלא ועדת בדיקה ממשלתית (ועדת וינוגרד), וזו קיבלה סמכויות כשל ועדת חקירה ממלכתית ובראשה עמד שופט בדימוס (להבדלים בין סוגי הוועדות ראו בלאנדר, 2006). קודם להקמתה של ועדת הבדיקה היו ניסיונות לקיים חקירות פנימיות, ואולם אלה נתקלו בביקורת ציבורית. מכאן שבדרך כלל הממשלה נוטה להימנע מהקמת ועדת חקירה ממלכתית, בעיקר בשל החשש מההשלכות הפוליטיות של המלצות הוועדה, בעיקר אם תייחס לדרג המדיני אחריות מיניסטריאלית (בלאנדר, 2007ב).

המקרים שבהם הוקמה ועדת חקירה (וגם המקרים שבהם נמנעה הממשלה מלהקים ועדות כאלה כמו בפרשת משעל ובפרשת פולארד)  מלמדים שהקמת ועדת חקירה היא בראש ובראשונה מעשה פוליטי - כלומר מדובר בהליך שנתון לשיקול דעתו ולהכרעתו של גוף פוליטי (הממשלה), ובדומה למעשים פוליטיים אחרים הוא מושפע מגורמים כמו דעת הקהל, אופוזיציה פרלמנטרית ודרישה של גופים ודעת הקהל בעולם. במקרים שבהם דעת הקהל בישראל הייתה מאוחדת והייתה תמימות דעים שמדובר במחדל או בכישלון, לא הייתה לממשלה בררה פוליטית אלא להקים ועדת חקירה ממלכתית כמו שנעשה לאחר מלחמת יום הכיפורים או בעקבות הטבח בסברה ושתילה. לעתים הוקמו ועדות חקירה ממלכתיות גם במקרים שבהם דעת הקהל העולמית סערה, אבל לא היה חשש שהחקירה תאשים במחדל את מקבלי ההחלטות בדרגים הגבוהים (למשל ועדת זוסמן לבדיקת נסיבות השרפה באל-אקצה, 1969, או ועדת שמגר הראשונה לחקר הטבח במערת המכפלה, 1994). במקרים אלה הייתה תכליתה העיקרית של הקמת הוועדה להרגיע את דעת הקהל העולמית, שכן העובדות כשהן לעצמן לא היו נתונות במחלוקת.

מדוע בעקבות המשט לעזה כן ובעקבות דוח גולדסטון לא?

על סמך ניסיון העבר אפשר אפוא לשער שבישראל ועדות חקירה בנושאים צבאיים מוקמות כאשר בציבור רווחת התחושה שהמהלך הצבאי נכשל ויש תביעה למצוא את האחראים לו. גם לחץ של האופוזיציה ולחץ בין-לאומי עשויים להשפיע, אבל השיקול העיקרי של הממשלה - שאינה ששה להקים ועדת חקירה - הוא הפוליטיקה הפנימית - הפסת דעת הקהל הישראלית ושיקום האמון של הציבור במערכת הפוליטית ובמוסדות השלטון. מכאן שתביעה ציבורית להקמתה של ועדת חקירה ממלכתית היא תנאי הכרחי ולעתים מספיק להקמת ועדה, ותוספת של לחץ בין-לאומי מעלה מאוד את הסבירות שוועדת חקירה ממלכתית אכן תוקם.

במקרה המשט לעזה נראה שבדעת הקהל הישראלית המהלך מצטייר ככישלון מבצעי וכמשגה בקבלת ההחלטות בדרג המדיני, אם כי עדיין נשמעים גם קולות אחרים המגבים את הפעולה. אם העמדה הרואה בפעולה כישלון תהיה דומיננטית, תתעורר תביעה ציבורית למצוא את האשמים לו. נסיבות אלה שונות מאלה שהיו בעקבות מלחמת לבנון השנייה ומהלך הרוח בעקבות מבצע "עופרת יצוקה" ודוח גולדסטון. במקרה של מלחמת לבנון השנייה היה הלחץ להקמתה של ועדת חקירה ממלכתית בעיקרו מבית, אבל בקרב הציבור לא הייתה תמימות דעים באשר לתוצאות המלחמה ולכן התביעה להקמת הוועדה ומציאת האשמים לא הייתה סוחפת. יתרה מזאת, גם הלחץ הבין-לאומי להקמת ועדה כמעט שלא היה קיים ועל כן לא השפיע על מקבלי ההחלטות. במקרה של מבצע "עופרת יצוקה" וממצאי דוח גולדסטון, למרות הסערה והגינוי בדעת הקהל העולמית, רוב הציבור בישראל ראה במבצע הצלחה, ולכן לא התעוררה תביעה מבית למצוא את האשמים - ובתרבות הפוליטית בישראל פירושו של דבר שאין צורך בוועדת חקירה ממלכתית.

אם הפעם תוקם ועדת חקירה ממלכתית, תהיה זו הוכחה שהלחץ הבין-לאומי אכן משפיע על החלטת הממשלה להקים ועדה שכזאת, אבל הגורם המכריע הוא הדרישה מדעת הקהל מבית. מניסיון העבר, ייתכן שהממשלה תנסה להקים גופי בדיקה אחרים, אך אם דעת הקהל מבית הרואה בתגובה למשט כישלון תהיה דומיננטית והתביעות להקמתה של ועדת חקירה ממלכתית ימשיכו להישמע נוסף על לחץ בין-לאומי  מתמשך - במקרה זה סביר שוועדת חקירה ממלכתית קום תקום. כאמור, במקרה זה המחלוקת בנוגע להיבטים העובדתיים של הפרשה מספקת עוד עילה להקמת ועדת החקירה שתגיע לחקר האמת ותזכה לאמון הציבור והקהילה הבין-לאומית בשל אופייה המעין-משפטי.

סיכום 

לנוכח ניסיון העבר הכרעתה הפוליטית של הממשלה אם להקים ועדת חקירה ממלכתית (בנושאים של צבא וביטחון) מושפעת משני גורמים עיקריים: לחץ דעת הקהל מבית והלחץ הבין-לאומי. במקרה המשט לעזה נראה ששני התנאים מתקיימים: רבים בציבור הישראלי רואים בפעולה כישלון, והביקורת הבין-לאומית יוצאת דופן בחריפותה. יתרה מזאת, לנוכח התחזקות מעמדו של המשפט הבין-לאומי ומוסדותיו ייתכן שאין מנוס מהקמתה של ועדת חקירה ממלכתית שכן לפי עקרונות היסוד של הדין הבין-לאומי חשד לפגמים בחוקיותה של פעולה צבאית שבמסגרתה נפגעו אזרחים מחייב חקירה משפטית, אמינה, יעילה ועצמאית (שני, 2010). בישראל, המוסד היחיד בעל היוקרה לניהול חקירה מסוג זה הוא ועדת החקירה הממלכתית, בפרט אם בראשה יעמוד שופט בעל שם ומוניטין עולמי בתחום המשפט.   

מאמר זה אינו מתיימר לקבוע אם ראוי שתוקם ועדת חקירה בנושא, אך אם תוקם ועדה, מן הראוי שתתמקד בבירור העובדות לאשורן, ולא תשים לה למטרה "להרשיע את האשמים במחדל" או "לְזַכּות" אחרים "מחמת הספק" (ראו בלאנדר, 2007א). למצער, בתרבות הפוליטית הישראלית הציבור מחכה למוצא פיה של ועדה ממונה כדי לגזור גזר דין שראוי שיהיה פוליטי ולא מעין-שיפוטי. הוא אינו מוכן להסתפק בוועדה הרואה את תפקידה בבירור העובדות בלבד, ומצפה שמסקנותיה והמלצותיה יהיו חד-משמעיות ושהמעורבים בפרשה "ישלמו את המחיר". ייתכן שאירוע טרגי זה הוא הזדמנות להחזיר לוועדות החקירה הממלכתיות את המנדט שניתן להן מלכתחילה - בירור העובדות. ההשלכות הפוליטיות של החקירה צריכות להיות נתונות בידי הגופים האחראים על פיקוח ובקרה פוליטיים בדמוקרטיה: הרשות המחוקקת והציבור.

ד"ר דנה בלאנדר היא חוקרת במכון הישראלי לדמוקרטיה.

מקורות

לאנדר, דנה, 2006. "במבוכי הפוליטיקה: ועדת חקירה ממלכתית וועדת בדיקה - מה ההבדל?". אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

בלאנדר, דנה, 2007א.  "המלצותיה של ועדת החקירה", פרלמנט, גיליון 53, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

בלאנדר, דנה, 2007ב. "אחריות מיניסטריאלית בראי ועדות החקירה", פרלמנט, גיליון 53, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

בלאנדר, דנה (2009). "האם תוקם ועדת חקירה בעקבות ממצאי דוח גולדסטון", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

קלגסבלד, אביגדור, 2001. ועדות חקירה ממלכתיות, שריגים-ליאון: נבו.

שני, יובל, 2010. "הצורך בחקירה חיצונית של אירועי המשט בעזה", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

בג"ץ 2624/97, רונאל ידיד ואח' נ' ממשלת ישראל

בג"ץ 2728/06, עמותת "אומץ" למען מנהל תקין וצדק חברתי נ' ראש ממשלת ישראל.