הבריטים החליטו לדחות את היוזמה לשינוי שיטת הבחירות

ב-5 במאי נערך בבריטניה משאל עם בנושא שינוי שיטת הבחירות. האזרחים נקראו להכריע האם להישאר עם שיטת הבחירות המסורתית או לאמץ שיטה חדשה. רוב מוחץ של כ-68% החליט נגד השינוי. קראו את מאמרם של עופר קניג ודנה בלאנדר על השינוי שעמד על הפרק, השלכותיו ומשמעותו.

מבוא

ב-5 במאי 2011 נערך בבריטניה משאל עם בנושא שינוי שיטת הבחירות. המשאל נסוב על השאלה אם להחליף את השיטה הרובית הנהוגה כיום ("First Past the Post") בשיטת הקול החלופי ("Alternative Vote"). את היוזמה לקיום המשאל אישר הפרלמנט הבריטי (House of Commons) ברוב גדול של 365 מול 187 (White, 2011).

הדרישה לשנוי שיטת הבחירות איננה עניין חדש בשיח הפוליטי בבריטניה (Norris, 1995), אבל תמיד בלמו אותה שתי המפלגות הגדולות (הלייבור והשמרנים) - מפלגות שבדרך כלל הרוויחו ממנה. חלון הזדמנויות אמיתי לשינוי נפתח לאחר הבחירות האחרונות בבריטניה במאי 2010. בחירות אלה יצרו בבריטניה מצב נדיר שבו אף מפלגה לא השיגה רוב מושבים בפרלמנט. כתוצאה מכך התנהלו שיחות בין שלוש המפלגות העיקריות, דבר שאפשר למפלגה השלישית בגודלה (הליברל-דמוקרטים) להציג את שינוי שיטת הבחירות כאחת מדרישותיה לתמיכה בממשלה. בסופו של דבר אכן הוקמה ממשלה קואליציונית חסרת תקדים בין השמרנים לליברל-דמוקרטים. ההסכמה ליזום משאל עם לשינוי שיטת הבחירות הייתה חלק מההסכם הקואליציוני שנחתם בין שתי המפלגות. זה היה הישג לא מבוטל לליברל-דמוקרטים, ששנים רבות נאבקים לשינוי שיטת הבחירות.

היוזמה לקיום רפורמה אלקטורלית מעין זו - שאם הייתה מאושרת הייתה משנה את שיטת הבחירות הרובית הנהוגה בבריטניה מאות בשנים - היא עוד שלב בערעור הדגם הוותיק של המשטר הבריטי הקרוי "מודל ווסטמינסטר".  דגם זה, שבצורתו הקלסית התאפיין בשיטת בחירות רובית, במערכות דו-מפלגתיות ובממשלות רוב של מפלגות יחידות, הולך ונשחק בשנים האחרונות. אם בראשית שנות התשעים עדיין ראינו בבריטניה, באוסטרליה, בקנדה ובניו זילנד את המאפיינים הללו, כיום המציאות שונה לחלוטין: בניו זילנד השתנתה שיטת הבחירות, ומערכת המפלגות נהפכה למערכת רב-מפלגתית מתונה; בקנדה המחזה של ממשלות רוב נעשה נדיר יותר ויותר; בבריטניה מכהנת כיום ממשלה קואליציונית ואפילו באוסטרליה מכהנת כיום ממשלת מיעוט.

מדוע שינוי?

על פי השיטה הקיימת, בריטניה מחולקת לכמה מחוזות בחירה בהתאם למספר חברי הפרלמנט. כלומר, אם הפרלמנט מונה כיום 650 חברים, אזי שטח המדינה מחולק ל-650 מחוזות. בכל מחוז נבחר מועמד אחד בלבד - זה שקיבל את מספר הקולות הרב ביותר. שיטה זו מעניקה יתרון גדול למפלגות הגדולות, שכן בהנחה שהבוחרים אינם ששים לבזבז את קולם, הם למדו עם השנים שהצבעה למפלגות בינוניות או קטנות היא במידה רבה חסרת משמעות. במקרים מסוימים השיטה עלולה לקפח מאוד כמה מפלגות. אחת הדוגמאות הבולטות לחוסר ההוגנות (בעיני מתנגדי השיטה) היא תוצאות הבחירות של 1983. בבחירות אלה זכה "המערך" (Alliance, המפלגה שקדמה לליברל-דמוקרטים) לתמיכה של רבע מקולות הבוחרים, אבל תמיכה זו תורגמה לעשרים ושלושה מושבים בלבד בפרלמנט (3.5% מכלל המושבים).

המצדדים בשינוי מעלים כמה טיעונים כבדי משקל. ראשית, הם מצביעים על הקולות הרבים שהולכים לאיבוד ומותירים נתחי מצביעים רבים חסרי ייצוג. שנית, הם טוענים שאת הבחירות מכריעים קולות מועטים בכמה מחוזות בחירה, והן אינן משקפות כראוי את העדפות הבוחרים. בכך נוצר ניכור כלפי המערכת הפוליטית, דבר המתבטא בין היתר בירידה ניכרת באחוזי ההצבעה. כמה אגודות ועמותות מקדמות זה שנים יוזמה לביטול השיטה הרובית הנהוגה. הוותיקה ביניהן היא ה-Electoral Reform Society, שמקורותיה בסוף המאה התשע עשרה. עוד אגודות בולטות הן Make Votes Count ו-Bring Parliament Back.

מה החלופה?

שיטת הבחירות שעמדה למבחן במשאל העם היא שיטת הקול החלופי (AV-Alternative Vote), או כמו שאטמור (2010) מגדיר "שיטת העדפה באיזורים חד-נציגיים". שיטה זו מתייחדת בכך שהיא משמרת את העיקרון של מחוזות בחירה חד-נציגיים, אך מאפשרת להקטין את עיוותי היחסיוּת הגדולים ששיטה רובית פשוטה מייצרת.

העיקרון העומד בבסיס השיטה הוא שכדי להיבחר לפרלמנט המועמד חייב לקבל רוב קולות (majority) במחוז הבחירה. בשיטה רובית פשוטה מועמד יכול להיבחר גם ללא שהבטיח רוב קולות, די שקיבל את מספר הקולות הרב ביותר (plurality). כדי שבכל מקרה יהיה מועמד שיזכה לרוב, הבוחרים מדרגים את המועמדים על גבי פתק ההצבעה מהמועמד שהם מעדיפים ביותר לזה שהם מעדיפים פחות. אם מועמד זכה ברוב מוחלט, כלומר לתמיכתם של יותר מ-50% מהבוחרים במחוז, אזי אין לדירוג כל משמעות. אבל כשאף מועמד לא זכה ברוב מוחלט, תתקיים ספירה חוזרת. בספירה זו המועמד החלש ביותר נושר מהמשך ההתמודדות, ופתקי ההצבעה שסימנו אותו כמועמד הראשון נספרים שוב, אך הפעם לפי ההעדפה השנייה שציינו תומכיו. קולות אלה מתווספים לקולות שקיבלו המועמדים בסיבוב הספירה הראשון. מנגנון זה נמשך עד שאחד המועמדים קיבל את רוב הקולות. במהותה זו עדיין שיטה רובית, אלא שהיא מונעת מקרים שבהם נבחר לפרלמנט מועמד שלא זכה בתמיכתם של רוב הבוחרים במחוז.

התמיכה באימוץ שיטת הקול החלופי או ההסתייגות ממנה חוצה את הקואליציה הממשלתית של השמרנים והליברל-דמוקרטים וכן את מפלגת הלייבור. רוב השמרנים (כיאה לשמם) מתנגדים לשינוי השיטה ודוגלים בשימור השיטה הרובית. ראש הממשלה דיוויד קמרון ורוב חברי הפרלמנט מהמפלגה השמרנית קראו לציבור להצביע נגד היוזמה לשנות את השיטה. בלייבור היו הדעות מעורבות יותר. אד מיליבנד המנהיג הכריז שבמשאל העם יתמוך באימוץ שיטת ה-AV, אבל בשורות המפלגה רבים מתנגדים לה. הליברל-דמוקרטים, הנפגעים באופן החמור ביותר משיטת הבחירות הרובית - תומכים זמן רב בשינויה. ה-AV אינה השיטה המועדפת עליהם ביותר, שכן במהותה היא עדיין שיטה רובית הפוגעת במפלגות בינוניות וקטנות. עם זאת, הם מסכימים ששיטה זו הוגנת מזו הנוכחית. יש להניח שעמדותיהן של המפלגות ובייחוד של ראש הממשלה קמרון השפיעו על עיצוב העדפות הבוחרים, אשר ברוב מוחץ של 68% דחה את היוזמה.

משאלי עם ככלי להכרעה בדבר רפורמות אלקטורליות

בריטניה איננה המדינה הראשונה המעמידה את שינוי שיטת הבחירות להכרעת האזרחים באמצעות משאל עם. באיטליה הביאו שני משאלי עם, ב-1991 וב-1993, לידי אימוץ שיטת בחירות חדשה (ראוי לציין שב-2005 שונתה השיטה שוב, הפעם שלא באמצעות משאל עם אלא דרך הפרלמנט). ב-2009 נעשה ניסיון נוסף לשנות את השיטה באמצעות משאל, אבל לא די מצביעים השתתפו כדי להפוך את משאל העם לתקף. גם בניו זילנד הביאו שני משאלי עם, ב-1992 ו-1993, לידי אימוצה של שיטת בחירות חדשה. במהלך שנת 2011 עתיד להתקיים משאל עם נוסף שישאל את האזרחים אם ברצונם לשנות פעם נוספת את שיטת הבחירות (על השימוש במשאלי עם לצורך אימוץ רפורמות אלקטורליות ראו LeDuc, 2011).

ההחלטה להעמיד רפורמה אלקטורלית למשאל עם יכולה לנבוע מהרצון לגייס לגיטימציה רחבה לשינוי או לחלופין לבטא ניסיון להציב אבן נגף בדרכה של הרפורמה. מכאן שקיום משאל עם לצורך אישור רפורמה אלקטורלית יכול לעתים לקדמהּ, משום שהוא עשוי להיות אמצעי לעקיפת התנגדות של פוליטיקאים לשינוי, אבל במקרים אחרים הוא יכול להיות חסם מפני שינוי ואמצעי לשימור הסטטוס קוו, בעיקר אם קיימת דרישה לרוב מיוחד בו (Rahat and Hazan, 2011).

מהניסיון במדינות בעולם עולה ששכנוע הציבור לאמץ רפורמות אלקטורליות אינו עניין של מה בכך, כמו במשאלי עם בנושאים אחרים שבהם ציבור הבוחרים נדרש להתוודע בתוך זמן קצר של תקופת התעמולה למושגים ולרעיונות שאינם מוכרים ונהירים לו. זאת ועוד, במקרה של שינוי אלקטורלי קיימת א-סימטריה בין המצדדים בשינוי ובין המתנגדים לו, שכן מחקרים מלמדים שטיעוני המתנגדים לשינוי יעילים יותר משום שהם מגנים על הסטטוס קוו המוכר לאזרחים (השיטה הקיימת), ואילו התומכים בשינוי צריכים "לחנך" את הציבור ובה בעת לשכנע אותו שהשינוי רצוי. מכאן שלמידע המוצג לציבור על השינוי המוצע חשיבות רבה ביותר בקביעת גורלה של הרפורמה (LeDuc, 2011: 552). 

השימוש במשאל עם בבריטניה וההסדרים לקראת המשאל הנוכחי

אף שבמדינות אחרות נעשה שימוש במשאל עם להכרעה בעניין רפורמה אלקטורלית, בבריטניה עצמה עריכת משאל עם ברמה הלאומית היא אירוע נדיר. המשאל הקרוב יהיה משאל העם השני בלבד ברמה הלאומית. הראשון נערך בשנת 1975 ובו נשאלו האזרחים אם לדעתם בריטניה צריכה להישאר חברה באיחוד האירופי. ואולם משאל העם של 1975 היה משאל מייעץ בלבד, ואילו המשאל הקרוב הוא משאל מחייב, כלומר הממשלה מחויבת לפעול על פי תוצאותיו (על ההבדל בין משאל מייעץ ובין משאל מחייב ראו בלאנדר ורהט, 2000: 17-16).

רק בשנת 2000 הועבר חוק המסדיר את הליך עריכת משאל עם בבריטניה במסגרת חקיקה כללית הנוגעת למפלגות ולבחירות. קודם לכן לא הייתה חקיקה עקרונית בנושא, ולא היה גוף אחד שהיה ממונה על עריכת המשאל וכל הכרוך בו. הפרק השביעי של החוק "Political Parties, Elections and Referendums Act (2000)"   או בקיצור PPERA, כולל הוראות כלליות בדבר עריכת משאל עם. עם זאת באותו הפרק נקבע שלצורך עריכת משאל עם בנושא מסוים על הפרלמנט לחוקק חוק ספציפי שבו יפורטו פרטים כמו מועד המשאל, מימון תעמולה, הגבלות על הוצאות ונוסח השאלה העומדת להישאל. במקרה הנוכחי הפרלמנט אישר בפברואר 2011 את החוק לצורך עריכת משאל לשינוי שיטת הבחירות (The Parliamentary Voting System and Constituencies Act, 2011) (PVSC).

לפי החוק (PPERA), ועדת הבחירות (The Electoral Commission), שהיא גוף עצמאי א-מפלגתי שממנה הפרלמנט, אחראית על הסדרת ההיבטים של משאל העם:

• נוסח השאלה: את נוסח השאלה קובעת הממשלה, והוא מאושר בחוק הספציפי הנוגע למשאל עם מסוים. ועדת הבחירות נדרשת לחוות דעתה על הנוסח. במקרה המתואר כאן ערכה ועדת הבחירות מחקר בקרב הציבור ובו בחנה אם אזרחים מסוגלים להבין את נוסח השאלה. מהמחקר התברר שרוב האזרחים הבינו את נוסח השאלה, אם כי אזרחים משכילים פחות התקשו בכך בשל אורך השאלה והמונחים שנכללו בה. בעקבות המחקר המליצה הוועדה על כמה שינוי נוסח קלים, והפרלמנט הסכים לערוך את השינויים בהתאם להמלצות. לבסוף אושר הנוסח הזה:
  "At present, the UK uses the 'first past the post' system to elect MPs to the House of Commons. Should the 'alternative vote' system be used instead?"
  
  ועדת הבחירות ציינה גם שמשמעות השיטה הקיימת -first past the post  - ויותר מזה, השיטה המוצעת - alternative vote  - אינה נהירה דיה לציבור. לכן הדגישה את חשיבותם של כלי התקשורת ומסע התעמולה לפני משאל העם בהבהרת ההבדלים בין השיטות לציבור.
• מימון התעמולה: ועדת הבחירות אחראית על ארגון מימון התעמולה. היא בוחרת ארגונים מובילים (designated organization) לניהול תעמולת ה"בעד" וה"נגד" במשאל, מאשרת להם מימון ציבורי וכן אחראית על אכיפת ההגבלות הקבועות בחוק על גובה המימון מתרומות ועל הפרסום במסגרת תקופת התעמולה טרם המשאל. 
• זכאות להצביע: במשאל הלאומי רשאים להצביע כל מי שזכאי בתאריך עריכת המשאל להצביע בבחירות הכלליות. המשאל המתואר כאן נערך במקביל לקיומן של בחירות בחלקים שונים של בריטניה באותו יום, והחוק (PVSC) מסדיר את אופן עריכת המשאל במקביל לבחירות.
• הרוב הדרוש: במשאל בבריטניה דרוש לאישור המשאל רוב רגיל. דהיינו, אם מספר המשיבים "כן" יהיה גדול ממספר המשיבים "לא" פירושו של דבר ששיטת הבחירות בבריטניה תשונה לשיטת ה-alternative vote. לפני שנחקק החוק לעריכת המשאל היו יוזמות לקביעת שיעור משתתפים מינימלי לצורך אישורו (לפחות 40% מבעלי זכות ההצבעה), אך יוזמה זו לא אושרה.

החוק בבריטניה אינו קובע מסמרות בנוגע לנושא שבו עשוי להתקיים משאל עם, ונשאלת השאלה אם שינוי שיטת הבחירות הוא נושא למשאל עם או שאת ההחלטה צריכה לקבל ועדות מומחים וזו תובא לאישורם של חברי הפרלמנט. בהקשר הבריטי נעשתה הפנייה למשאל עם בעיקרה מטעמים של יחסי כוחות פוליטיים: המפלגה הליברל-דמוקרטית תבעה לקיים משאל עם משום שבפרלמנט יש רוב לשמרנים המתנגדים לשינוי.

מצד אחד הפנייה למשאל עם היא חיובית משום שהיא מעודדת דיון ציבורי ער בשיטת הבחירות - נושא שהיה עלום מעיני הציבור עד יוזמה זו. העובדה ששיטה הנהוגה בבריטניה זה מאות שנים עומדת למשפט הציבור, מאפשרת לו להביע את דעתו על מה שנחשב נוהג בלתי ניתן לשינוי. עם זאת, כמו שציינה ועדת הבחירות, חלק גדול מהציבור עדיין אינו מודע להבדלים בין השיטות וחסר את הידע ואת ההבנה הפוליטית הדרושים כדי לעמוד על ההבדלים ולהכריע בין השיטות.

סיכום

משאל העם בנוגע לשינוי שיטת הבחירות הוא בעיקר נקודת מפנה סמלית במערכת הפוליטית בבריטניה. עצם היוזמה לערוך שינוי בשיטת הבחירות המסורתית הנהוגה בבריטניה זה מאות שנים היא תקדים בפוליטיקה הבריטית, שבה המסורת היא היסוד היציב מכול. למרות שבסופו של דבר נדחתה ההצעה לאמץ שיטה חדשה משאל העם מהווה כרסום נוסף במאפיינים היסודיים של מודל ווסטמינסטר.

זאת ועוד, עריכת משאל עם מחייב ברמה הלאומית משקפת נטייה גוברת, המסתמנת גם בדמוקרטיות אחרות, של תמיכה פוליטית וציבורית במנגנונים של דמוקרטיה ישירה ככלי המאפשר לאזרחים מעורבות בקבלת ההחלטות (Altman, 2010; Bowler, Donovan and Karpe, 2007; Scarrow, 1999). הנטייה לחיזוק הממד ההשתתפותי של האזרחים באה לידי ביטוי גם בטיעונים הנשמעים בעד שינוי שיטת הבחירות בבריטניה ואימוץ שיטת הקול החלופי, שלטענת תומכיה תייצג באופן הוגן יותר את העדפות רוב הבוחרים.

בבריטניה, כמו בישראל, הוויכוח על שיטת הבחירות עלה על הבימה הציבורית וירד ממנה במשך השנים, ובעקבות תוצאות הבחירות האחרונות הבשילו התנאים לקיום משאל עם בנושא זה. גם בישראל מתעוררות הקריאות לשינוי שיטת הבחירות בדרך כלל לאחר בחירות או בעקבות משברים קואליציוניים, ואולם עד היום לא הועלתה יוזמה לאשר רפורמה אלקטורלית באמצעות עריכת משאל עם בנושא. בהינתן ההיסטוריה העגומה של ניסיון הבחירה הישירה, כל רפורמה אלקטורלית בישראל צריכה להיות זהירה ומחושבת, ולכן יש לתהות אם יש מקום לעריכת משאל עם בנושא כה מורכב בעל היבטים טכניים ותאורטיים (בלאנדר ורהט, 2000: 31) . עם זאת, בהינתן מרכזיותה של שיטת הבחירות כחוליה המקשרת בין הבוחרים לנבחריהם, מדובר בהכרעה הקרובה ללבם של האזרחים, ועל כן מן הראוי לקיים דיון ציבורי ער ומעמיק בנוגע לחלופות, גם ללא קיום משאל עם. 

---

ד"ר עופר קניג הוא ראש ענף חקר מפלגות בפרויקט תיקון שיטת הממשל של המכון הישראלי לדמוקרטיה וכן מנהל הידע במכון.

מקורות

אטמור, ניר, 2010. שיטות לבחירת בתי נבחרים דמוקרטיים, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.

בלאנדר, דנה וגדעון רהט, 2000. משאל עם - מיתוס ומציאות (נייר עמדה 20), ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.

קניג, עופר, 2010. "הבחירות בבריטניה - ניתוח ראשוני", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

Altman, David, 2011. Direct Democracy Worldwide, Cambridge: Cambridge University Press.

Baldini, Gianfranco, 2011. "The Different Trajectories of Italian Electoral Reforms", West European Politics, 34 (3): 644 - 663.

Bowler, Shaun, Todd Donovan and Jeffrey A. Karp, 2007. "Enraged or Engaged? Preferences for Direct Citizen Participation in Affluent Democracies", Political Research Quarterly, 60 (3): 351-362.

Coalition agreement between The Conservative Party and the Liberal Democrat Party (2010).

LeDuc, Lawrence, 2011. "Electoral Reform and Direct Democracy in Canada: When Citizens Become Involve", West European Politics, 34 (3): 551-567.

Lijphart, Arend, 1999. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven CT: Yale University Press.

Norris, Pippa, 1995. "The Politics of Electoral Reform in Britain", International Political Science Review 16 (1): 65-78.

Rahat, Gideon and Reuven Y. Hazan, 2011. "The Barriers to Electoral System Reform: A Synthesis of Alternative Approaches", West European Politics, 34 (3): 478-494.

Scarrow, Susan E., 1999. "Parties and the Expansion of Direct Democracy: Who Benefits?", Party Politics 5 (3): 341-362.

White, Isobel, 2011. AV and Electoral Reform, Library Research Papers, House of Commons.

אתרים

Yes to Fairer Votes: האתר הרשמי של התומכים בשינוי

No to Av: האתר הרשמי של המתנגדים לשינוי