ההכרזה על מדינה פלסטינית – ניתוח משפטי

הרשות הפלסטינית הכריזה כי היא עתידה לפנות לארגון האומות המאוחדות בבקשה להכריז על מדינה פלסטינית. מהי משמעותה של הכרזה כזו? האם יכול האו"ם להקים מדינה פלסטינית? האם יש בדבר כדי להשפיע על מדיניותה של ישראל? קראו את מאמרו של עמיחי כהן

הרשות הפלסטינית הכריזה כי היא עתידה לפנות לארגון האומות המאוחדות בבקשה להכריז על מדינה פלסטינית. מהי משמעותה של הכרזה כזו? האם יכול האו"ם להקים מדינה פלסטינית?

ראשית, יש להוציא מכלל הדיון טעות נפוצה: בכ"ט בנובמבר 1947 אישרה העצרת הכללית של האו"ם רק את תכנית החלוקה להחלפת המנדט הבריטי על ארץ ישראל. ואולם, החלטה זו התקבלה במסגרת משטר הנאמנויות (המנדטים) של האומות המאוחדות, ובשל כך היה לעצרת הכללית מעמד מיוחד בהקשר זה. משטר נאמנות זה אינו קיים עוד. כמו כן חשוב להדגיש כי העצרת הכללית של האו"ם לא "הקימה" את מדינת ישראל בנובמבר 1947. למעשה, העצרת אישרה את חברותה המלאה של מדינת ישראל באו"ם רק במאי 1949, שנה כמעט לאחר הכרזת העצמאות. ככלל, העצרת הכללית של האו"ם אינה יכולה להקים מדינה, אלא להביע תמיכה בהקמת המדינה ולקבלה לשורות הארגון (אם גם מועצת הביטחון מסכימה לכך), או לקרוא למדינות חברות להכיר במדינה החדשה ולתמוך בקבלתה לארגונים בינלאומיים אחרים.

מתי, אם כן, תוכר ישות פוליטית כמדינה במשפט הבינלאומי? ההגדרה הקלסית לקיום מדינה מובאת באמנת מונטוידאו משנת 1933. אמנה זו הגדירה מדינה כישות פוליטית העומדת בארבעה תנאים: אוכלוסייה, שטח, ממשלה ויכולת לנהל יחסי חוץ. עוד נקבע באמנה כי קיום של מדינה אינו תלוי בהכרה מצד מדינות זרות במדינה זו. עולה כי באמנה זו, שהתקבלה כמנהג בינלאומי מחייב, נדחתה הדעה, ולפיה קיום המדינה תלוי בהכרתן של המדינות האחרות בה. הכרה מצד המדינות האחרות אינה אלא הצהרה על עובדה קיימת.

על פי ההגדרה משנת 1933, להכרת האו"ם במדינה הפלסטינית אין משמעות משפטית כלל. שאלת קיומה של מדינה תלויה בהתקיימות סדרת תנאים במציאות. כך בוודאי לגבי שלושת התנאים הראשונים המנויים באמנה: אוכלוסייה, שטח וממשלה. לגבי התנאי האחרון - ניהול יחסי חוץ - פרשנותו המקובלת היא כי הוא נועד למנוע מצב, שבו יחידות הפועלות במסגרת משטר פדרלי או הכפופות להסכם כלשהו המונע מהם לקיים יחסי חוץ, יוכרו כמדינות. כלומר, גם כאן השאלה היא עובדתית. כהגדרתו הקולעת של יורם דינשטיין בספרו "המשפט הבינלאומי והמדינה" השאלה האמיתית היא: האם הישות הפוליטית עצמאית במדיניותה הפנימית, בקבלת החלטותיה הבינלאומיות וביכולתה להתנהל במישור הבינלאומי?

השאלה "האם קיימת מדינה פלסטינית?", כסוגיה עובדתית, שנויה במחלוקת. מצד אחד, ברצועת עזה לפחות קיים משטר העונה עקרונית על התנאים של אמנת מונטוידאו, וביסודו של דבר הוא נראה משטר עצמאי. כאמור, שאלת אי-החוקיות של תפיסת השלטון ושאלת אי-ההכרה של מדינות אחרות בלגיטימיות של המשטר אינן רלוונטיות לפי אמנת מונטוידאו. ייתכן כי גם הרשות הפלסטינית, בשטחי A לפחות, מקיימת את תנאי העצמאות האמורים. אלא שכמובן, שתי הישויות הפוליטיות הללו - החמאס בעזה והרשות הפלסטינית בשטחי A - אינן מכריזות כל אחת בנפרד על עצמאות, בעיקר כיוון שהפלסטינים מעוניינים בהכרה בינלאומית במדינה "תאורטית" שלישית שעמידתה בתנאי אמנת מונטוידאו מוטלת בספק: מדינה פלסטינית מאוחדת ועצמאית בכל שטחי ארץ ישראל המנדטורית שישראל השתלטה עליהם במלחמת ששת הימים (גבולות 67'), לרבות מזרח ירושלים ושטחי ההתנחלויות. קיומה של מדינה תאורטית כזו מוטל בספק גדול מבחינת ההגדרות של אמנת מונטוידאו. השלטון בשטח מחולק בין שלושה גופים פוליטיים הטוענים לשליטה בו - ישראל, החמאס והרשות הפלסטינית - כאשר דווקא הגוף המבקש את ההכרה - הרשות הפלסטינית - כפוף להסכמי אוסלו, שקבעו מפורשות כי גוף זה אינו עצמאי וכי שליטתו הלכה למעשה בשטח ויכולת קיום יחסי החוץ שלו אינן מלאות ונתונות למגבלות שונות. יתר על כן, סוגיות מיקום הגבולות והיקף האוכלוסייה של המדינה הפלסטינית עומדות במוקד המחלוקת במשא ומתן, המתנהל במשך שנים בין ישראל לבין הפלסטינים. ייתכן שאם הפלסטינים ישאירו את הגדרת הגבולות עמומה (כפי שעשתה מדינת ישראל בעת הקמתה) או אם יצמצמו את שטח המדינה למינימום, סיכוייהם לעמוד בהגדרה טובים יותר. ברם הפלסטינים אינם מעוניינים בשברירי שטח, ובהם מדינות נפרדות, כנראה כיוון שהם חוששים כי ישראל תציג את הגבולות הקיימים כ"סוף פסוק" וכגבולות קבועים.

ואולם, ניתוח קלסי זה אינו מקיף את מורכבות נושא ההכרה במדינה כפי שהתפתחה בשנים האחרונות:
במהלך השנים שחלפו מעת חתימת אמנת מונטוידאו עם סיום השלטון הקולוניאלי, וביתר שאר בשנים האחרונות, אנו עדים לחזרה של שאלת ההכרה אל חזית הדיון הבינלאומי. מצד אחד, ישויות פוליטיות שלא זכו בהכרה בינלאומית, לא קיבלו מעמד של מדינות, אפילו אם קיימו את תנאי אמנת מונטוידאו. כך למשל צפון קפריסין, הנחשבת שטח הכבוש על ידי טורקיה ואינה מוכרת כמדינה עצמאית, או טאיוואן, הנחשבת עדיין חלק מסין. מצד אחר, אפילו ישויות שמעולם לא קיימו את תנאי אמנת מונטוידאו, אך הוכרו על ידי מדינות העולם, נחשבות מדינות. כך למשל קונגו שבעת סיום השלטון הקולוניאלי הבלגי לא הייתה בה ממשלה אפקטיבית, או בוסניה שהייתה שרויה במלחמת אזרחים בעת הקמתה.

מהו, אם כן, תפקיד ההכרה הבינלאומית, וכיצד הוא משתלב במקרה של המדינה הפלסטינית?
דומה שבשנים האחרונות מתברר אט-אט כי ההכרה הבינלאומית חשובה במיוחד במקום שבו יש ספק בדבר התאמתה של הישות הפוליטית לתנאי אמנת מוטוידאו. במקרה של ספק כזה, הכרת מדינות העולם יכולה לבטל את הספק ולהעיד על קיומה של מדינה. דוגמה מובהקת לתהליך זה היא במדינות שקמו בעקבות התפרקותה של יוגוסלביה לשעבר. קרואטיה למשל לא הייתה עצמאית לחלוטין משלטון סרבי בעת שטענה לעצמאות. הכרת מדינות האיחוד האירופי בקרואטיה, אגב הצבת תנאים רבים, תרמה הלכה למעשה להתגבשות ההכרה הבינלאומית בקרואטיה העצמאית, וממילא קיומה של מדינה זו חדל להיות שנוי במחלוקת או מוטל בספק. קוסובו קיימת כישות עצמאית בזכות ההגנה שמעניק לה הכוח הבינלאומי הנמצא בתחומה, עובדה המעיבה כמובן על קיומו של קריטריון השליטה האפקטיבית בשטח. עם זאת הולכת ומתגבשת ההכרה הבינלאומית הנרחבת בעצמאותה של קוסובו.

העולה מכל האמור הוא כי במשפט הבינלאומי המודרני, בעת שעמידתה של ישות פוליטית בתנאים העובדתיים שנויה במחלוקת, יש משמעות להכרה הבינלאומית הניתנת למדינה זו. הכרה זו אינה יכולה ליצור מדינה יש מאין, אך היא יכולה להטות את הכף אם העובדות נתונות בספק. על פי מה ניתנת ההכרה הבינלאומית? בוודאי שהכרה כזו ניתנת בהסתמך על שיקולים פוליטיים, אך היא ניתנת גם על בסיס הסוגיות האלה: זכאותו של עם להגדרה עצמית; ומידת מחויבות המדינה העתידית לעקרונות הקהילה הבינלאומית. לצורך ההכרה במדינה חשוב גם משך הזמן שבו קיימת ישות פוליטית, שקיומה כמדינה עצמאית נתון במחלוקת. מצב זה אינו תורם ליציבות המשטר הבינלאומי, ועל כן נוטות מדינות להכיר בישויות המתפקדות לאורך זמן באורח עצמאי, כמדינות.

האם הצבעה חיובית בעצרת הכללית של האו"ם יכולה לספק את ההכרה הבינלאומית במדינה הפלסטינית? כאמור, כשלעצמה, אין ההצבעה בעצרת הכללית של האו"ם מהווה מעשה משפטי מחייב של האו"ם, והעצרת הכללית של האו"ם אף אינה מוסמכת להורות על קבלתה של מדינה לאו"ם כל עוד מועצת הביטחון של האו"ם (שבה יש לארצות הברית זכות וטו) לא המליצה על קבלת המדינה. לכל היותר יכולה העצרת הכללית להעלות את דרג הנציגות הפלסטינית לדרג של מדינה משקיפה, דוגמת מעמדו של הוותיקן, או לקרוא לארגונים בינלאומיים אחרים לקבל את המדינה הפלסטינית. עם זאת להצבעה בעצרת הכללית של האו"ם יש משמעות משפטית מסוימת: היא יכולה להעיד על הכרתן של מדינות העולם במדינה הפלסטינית. כאמור, הכרה כזו, במקרה שבו הקיום העובדתי חלקי ושנוי במחלוקת, יכולה להיות בעלת משמעות. לדעתי, תנאי למשמעותה של ההכרה הוא כי ההכרה כללית, כלומר: כי ההכרה זוכה לרוב מוחץ, שאיננו מבוסס רק על ה"רוב האוטומטי", וכי היא מתקבלת כך שאפשר לטעון ש(כמעט) כל מדינות העולם מכירות בישות הפלסטינית כמדינה. רק במקרה כזה ניתן לומר כי ההכרה הבינלאומית תוכל להביא לכך שהדיון במשפט הבינלאומי יעבור מהשאלות הנורמטיביות - האם ראוי שתקום המדינה הפלסטינית ומה ראוי שיהיה שטחה? - אל השאלות הפוזיטיביות - מהן זכויותיה של המדינה הפלסטינית הקיימת? ומה על ישראל לעשות בתגובה להקמת מדינה כזו?
מדיניותה של ישראל, המיועדת להשיג התנגדות להקמת מדינה פלסטינית, או לכל הפחות אי-תמיכה בה, מבקשת לממש מטרה זו בדיוק: מניעת הכרה בינלאומית כוללת בקיומה הנוכחי הפוזיטיבי של המדינה הפלסטינית, בייחוד בכל הנוגע להכרה בגבולות 67' כגבולותיה הקבועים של המדינה. הכרה בינלאומית כוללת בגבולות אלו עלולה להעמיד את ישראל בפני מצב מורכב ביותר, שכן היא אוחזת לכאורה בשטחי אותה מדינה פלסטינית פוטנציאלית.

ייתכן כי בסיבוב הנוכחי תצא מדינת ישראל, וידה על העליונה: אפשר שהכרה בינלאומית כוללת במדינה פלסטינית בגבולות 67' לא תתקבל ברוב הדרוש, או שההחלטה תהיה עמומה דייה כדי לאפשר למדינת ישראל לראות בה החלטה הצהרתית גרדא. אך ללא משא ומתן אמיתי ומשמעותי סביר להניח כי בעתיד יושג רוב בינלאומי, המבטא הכרה בינלאומית כוללת בעמדה הפלסטינית, אף בסוגיית גבולות הקבע, מצב שעדיף למדינת ישראל להימנע ממנו.

ד"ר עמיחי כהן הוא חוקר בתוכנית ביטחון לאומי ודמוקרטיה