היבטים פוליטיים של ועדות חקירה – סקירה

בעקבות השאלה אם ראוי להקים ועדת חקירה לבדיקת השרפה בכרמל מגיש רענן סוליציאנו-קינן סקירה היסטורית קצרה של מוסד ועדות החקירה, הסיבות להקמת ועדות אלה ויישום מסקנותיהן.

מבוא

בישראל, כמו במדינות אחרות, התפתחה הפרקטיקה של מינוי ועדות חקירה עצמאיות לחקר אסונות, משברים וכישלונות מדיניות לאומיים. המודל המודרני של ועדת חקירה לאומית התפתח בראשית המאה העשרים בבריטניה ואומץ במדינות רבות. כמה מאפיינים מבדילים ועדות חקירה אלה מגופים ציבוריים אחרים: (1) היותן מוסד ארעי - המוקם למטרה מוגדרת (חקירה) ומתפרק עם השלמתה; (2) היותן חיצוניות לרשות המבצעת; (3) מטרתן היא קיום חקירה; (4) החקירה נוגעת לאירוע עבר; (5) הן פומביות - כלומר הציבור יודע, לכל הפחות, על קיום ועדת החקירה ונחשף במידה מסוימת למסקנותיה. תיאור פונקציונלי זה של ועדת חקירה משותף להסדרים במדינות שונות, בהן ישראל, אשר הגדירו בדרך של נוהג או חקיקה את מאפייניהם של מוסדות אלה.

המטרות המוצהרות שלשמן מוקמות ועדות חקירה הן הפקת לקחים ולמידה מן האירוע הנחקר כדי לצמצם את הסיכוי לכשל דומה בעתיד וכן בירור אשמה של גורמים המעורבים באירוע הנחקר. מוסדות קבועים וארעיים במערכת הציבורית, כגון המשטרה, הפרקליטות והרשות לניירות ערך, פועלים דרך קבע להשגת תכליות אלו כשהדבר נדרש. אולם הרצון להקים ועדת חקירה מתעורר כשהאירוע נתפש כחמור במיוחד, ובייחוד כשהוא מערב, לבד מנזקים חומריים, נזקים ערכיים של משבר אמון ציבורי. התפישה הרווחת היא כי בתנאים אלה רק גורם חיצוני למערכת הציבורית יהיה ראוי, הן מבחינת יכולתו והן מבחינת אמון הציבור, לברר את אירוע הכשל.

תפישה זו של ועדות חקירה מתבססת על סדרה של הנחות בדבר המניעים למינוין, השפעתן על הידע של הציבור בנוגע לאירוע הנחקר ואמון הציבור בהן. ברשימה זו אציג את הידע המחקרי ביחס להנחות אלה ואחרות. ממצאים אלה מפריכים רבות מההנחות שביסוד התפישה הציבורית על אודות ועדות חקירה ומציעים הבנה אחרת של התהליכים הציבוריים והפוליטיים הנוגעים לוועדות חקירה.

מתי פוליטיקאים ממנים ועדות חקירה?

אף על פי שהנימוק המרכזי להקמת ועדת חקירה הוא למידה ובירור אשמה, הנסיבות המעוררות את הצורך או הדרישה למינויה הן בדרך כלל ביקורת נוקבת כלפי מוסדות ממשל ואישים פוליטיים. מכאן שההחלטה הנתונה בידי נבחרי ציבור אם למנות ועדה או לא עשויה להיות מונחית גם משיקולים של הישרדות פוליטית.

המחקרים שנערכו על הפוליטיקה של ועדות חקירה מציעים שתי מסקנות סותרות: על פי האחת, הנשענת על העובדה שפוליטיקאים הם המחליטים על מינוין של ועדות חקירה, ועדות אלה מועילות להישרדותם הפוליטית של נבחרי ציבור; ואילו האחרת מצביעה על דפוס יציב למדי של התנגדות, נחרצת לעתים, של ראשי ממשלה ושרים למינוי ועדות חקירה. כמו כן במקרים רבים שבהם מתמנה ועדה עושה הממשלה מאמצים לצמצום היקף החקירה (המנדט הניתן לוועדה) הן מבחינת הנושאים הנחקרים והן מבחינת התקופה הנחקרת.

כיצד אפשר להסביר מציאות שבה פוליטיקאים ממנים לעתים ועדות חקירה, ומנגד מבטאים התנגדות עזה לדרישות להקמתן במקרים רבים אחרים? כדי לענות על שאלה זו נותחו 132 החלטות בעניין מינוי ואי-מינוי של ועדות חקירה שהתקבלו בבריטניה בשנים 1984-2003, 44 מהן הביאו לידי הקמתה של ועדת חקירה ו-88 מהן דחו את הדרישה הציבורית להקמת ועדה כזאת. מניתוח זה עולה שפוליטיקאים אכן נרתעים ממינוי ועדות חקירה ממניעים של הימנעות מאשמה.

החלטה למנות ועדת חקירה כרוכה באופן בלתי נמנע בהעברת מסר שלפיו הגורם הממנה מכיר בהתרחשותו של אירוע שתוצאותיו שליליות, ולכן לכשימנה ועדת חקירה לא יוכל עוד להכחיש זאת.הוויכוח מצטמצם לשאלת האחריות לתוצאות השליליות, אך אי-אפשר עוד לחלוק על עצם קיומן.  מסר זה יוצר רתיעה בסיסית ממינוי ועדת חקירה. עם זאת בתנאים שבהם המשבר הפוליטי הופך קשה לשליטה ועדת חקירה עשויה להציע תהליך צפוי, אטי ונשלט יותר להתמודדות עם ההיבטים הפוליטיים של המשבר, ופוליטיקאים צפויים לבחור במינוי ועדה למרות המחיר הפוליטי הכרוך בכך - הכרה בתוצאות השליליות של האירוע (Sulitzeanu-Kenan, 2010).

מודל זה של ההחלטה הפוליטית בעניין מינוי ועדות חקירה הולם את הנתונים שנאספו במחקר הבריטי. ככל שהאשמת הציבור הייתה ממוקדת יותר בשר שבידו ההחלטה על מינוי ועדת החקירה (בבריטניה ההחלטה היא בידי כל אחד מהשרים או בידי ראש הממשלה), כך קטנה ההסתברות שתמונה ועדה כזאת. עם זאת ככל שהסיקור התקשורתי של המשבר היה אינטנסיבי יותר, גדלה ההסתברות שתמונה ועדת חקירה. שני ממצאים אלה מתיישבים עם הרתיעה הפוליטית ממינוי ועדה לחקירת נושא הכרוך באשמה של השר שבידו ההחלטה ועם הפיכתה של ועדה זו למוצא אטרקטיבי עבור השרים המעורבים כשהמשבר הפוליטי מתעצם ומסוקר באינטנסיביות. תוצאות אלה מתיישבות גם עם הרצון לצמצם את היקף החקירה במקרים שבהם מוקמת ועדה, שכן צמצום המנדט הניתן לוועדה משמעו גם צמצום התוצאות השליליות שבהן מכירה הממשלה.

מהן השפעות המינוי של ועדת חקירה על דעת הקהל ועל התקשורת?

בספרות על אודות ועדות חקירה בישראל ובמדינות אחרות מוצגת עמדה שלפיה עצם המינוי של ועדת חקירה מפחית ממידת האשמה המיוחסת לגורם הפוליטי המחליט על מינויה ומן העניין התקשורתי באירוע הנחקר. רק בשנים האחרונות נבדקה עמדה זו בשיטתיות.

בניסוי שנערך בבריטניה נבחנה מידת האשמה שיוחסה לשר עקב כישלון מדיניות של משרדו לעומת מידת האשמה שיוחסה לו עקב עניין זה לאחר שהחליט ביוזמתו למנות ועדת חקירה. מתוצאות הניסוי עולה כי החלטת השר למנות ועדת חקירה לא השפיעה על מידת האשמה שיוחסה לו בעקבות כישלון המדיניות (Sulitzeanu-Kenan, 2006). מחקר אחר השווה את הסיקור התקשורתי של 18 אירועים שהוקמה ועדה לחקירתם לסיקור התקשורתי של 22 אירועי משבר שלא הוקמה ועדה לחקירתם למרות קריאות לעשות כן. כצפוי, הסיקור התקשורתי של כל האירועים דעך בחלוף הזמן, אך לא נמצא הבדל מובהק בין קצב דעיכת הסיקור התקשורתי של אירועים שמונתה ועדה לחקירתם לקצב דעיכת הסיקור התקשורתי של אירועים שלא מונתה ועדה לחקירתם (Sulitzeanu-Kenan, 2007). ממצאים דומים נמצאו גם בניתוח הסיקור התקשורתי של שני משברים אחרים בבריטניה (Hood et al., 2009). לסיכום, מחקרים אלה אינם תומכים בעמדה שלפיה מינויה של ועדת חקירה מצמצם את מידת האשמה המיוחסת לגורם הממנה את הוועדה או מפחית את התעניינות התקשורת באירוע הנחקר.

אמון בוועדות חקירה והשפעת דוחותיהן על עמדות הציבור

כאמור, מקובל להניח שרק גורם חיצוני למערכת הציבורית יזכה לאמון הציבורי הדרוש כדי לבסס גרסה מוסכמת בעניינו של אירוע שהביא לידי משבר לאומי. עם זאת שני מחקרים שנערכו בשנים האחרונות בישראל ובבריטניה ובחנו את השאלה אם מאפייניה המוסדיים של ועדת חקירה משפיעים על מידת האמון במסקנותיה מטילים ספק בהנחה זו. בניסוי שנערך בבריטניה בשנת 2004 נמצא כי מסקנותיה של ועדת חקירה זוכות לאמון ציבורי גבוה מזה שזוכות לו מסקנות זהות של גורם פוליטי רק אם תוכנן ביקורתי כלפי הממשלה. אם במסקנות לא הואשמו הגורמים הממשלתיים והתנהלותם לא גונתה, רמת האמון בדוח הוועדה הייתה זהה לזו שניתנה לנאום פוליטי בעל תוכן זהה (Sulitzeanu-Kenan, 2006).

במחקר אשר בחן את עמדות הציבור הישראלי בעניין מלחמת לבנון השנייה וועדת וינוגרד נמצאו ממצאים דומים. בסקר שנערך לאחר תום המלחמה ולפני מינוי הוועדה נבדק באיזו מידה חשוב לנשאלים שהוועדה החוקרת תהיה ממלכתית ולא ממשלתית באמצעות בחינת העדפתם של הנשאלים בדבר זהות הממנה את חברי הוועדה - נשיאת בית המשפט העליון או הממשלה - והעדפתם בדבר העומד בראש הוועדה - שופט בכיר, אלוף במילואים או איש אקדמיה. מרבית הנשאלים העדיפו שהוועדה תהיה ממלכתית, כלומר שתמונה בידי נשיאת בית המשפט העליון ושופט בכיר יעמוד בראשה.

לאחר פרסום הדוח החלקי של הוועדה (שהייתה ועדת חקירה ממשלתית) נשאלו מחצית מאותם הנשאלים על מידת האמון שלהם בדוח שלה. השערת המחקר הייתה כי היבטים מוסדיים (היותה ממלכתית או ממשלתית) משפיעים על מידת האמון בדוח הוועדה, ולכן היה צפוי שנשאלים שהביעו העדפה ברורה לוועדה ממלכתית ייתנו בדוח הוועדה אמון פחות מזה שייתנו בו נשאלים שהעדיפו ועדה ממשלתית או היו אדישים לסוג הוועדה. אולם במחקר לא נמצא כל קשר בין ההעדפה המקורית של סוג הוועדה למידת האמון שניתן בדוח הוועדה בפועל. נשאלים שהעדיפו ועדה ממלכתית לאחר המלחמה נתנו אמון בדוח במידה דומה לנשאלים אחרים. כמו כן, בדומה לתוצאות המחקר בבריטניה, מידת האמון בדוח הוועדה נמצאה קשורה באופן מובהק למידת הביקורתיות שלו (כפי שהובנה על ידי כל נשאל/ת).

באותו המחקר נבחנה גם השאלה באיזו מידה משפיע דוח הוועדה על עמדות הציבור בעניין האירוע הנחקר. הנבדקים נשאלו סדרה של שאלות על ההחלטה לצאת למלחמה, דרך ניהולה, תוצאותיה, הערכות הנוגעות לעתיד הסכסוך בגבול הצפון ומידת האחריות של המנהיגים המעורבים. בעמדות אלה חלו שינויים בין ספטמבר 2006 למאי 2007, מועד פרסום הדוח החלקי, אך לא נמצא ששינויים אלה קשורים לתוכן הדוח, כפי שהבינו אותו הנשאלים. במחקר זה לא נמצא אישוש להנחה המרכזית שהציבור מאמץ את הגרסה שמספקת לו ועדת החקירה בעניין האירוע הנחקר.

תוצאות אלה לא רק שאינן תומכות ברבות מן התפישות הרווחות בעניינן של ועדות חקירה, אלא הן מצביעות על מנגנון הפוך ממה שמקובל לחשוב לגבי האמון בוועדות חקירה ותפקידן הציבורי. בניגוד לדעה הרווחת שלפיה האמון במוסד, כלומר הוועדה וחבריה, משפיע על האמון בתוכנו של הדוח, מממצאים אלה עולה שדווקא תוכן הדוח הוא שמשפיע על האמון בוועדה. דינמיקה זו מצביעה על הבנה חדשה של מערכת הציפיות של הציבור מוועדות חקירה. אין מדובר בציבור המבקש גורם אמין שיגלה לו מהי האמת בכל הנוגע למשבר, אלא בציבור (הן בבריטניה והן בישראל) המחזיק בדעות משל עצמו על ה"אמת", וציפייתו היא שהוועדה תאשר את ה"אמת" הזאת. לפיכך רק אם הוועדה עושה את המצופה ממנה, כלומר מאשרת את ה"אמת" של הציבור, היא נתפשת כאמינה.

לסיכום, נושא ועדות החקירה הוא רחב, ורשימה זו אינה מתיימרת לעסוק במלוא מורכבותו. למרות כל האמור לעיל ועדות חקירה הן מוסד חשוב לתהליכי למידה ובירור, והן עשויות לתרום לשיפור מדיניות. עם זאת המחקרים שנסקרו כאן מזמינים חשיבה מחודשת על רבות מההנחות הנוגעות להשפעתן על דעת הקהל, על התקשורת ועל נבחרי ציבור בעתות משבר לאומי.

ד"ר רענן סוליציאנו-קינן הוא חבר סגל במחלקה למדע-המדינה באוניברסיטה העברית ובביה"ס למדיניות ציבורית.

מקורות

הולצמן-גזית, יפעת, ורענן סוליציאנו-קינן, "אמת או ביקורת: אמון הציבור בוועדות חקירה ושינוי עמדות ביחס לאירוע הנחקר - דו"ח ועדת וינוגרד כמקרה-בוחן", משפט וממשל: 54-9 (בדפוס).

Hood, Christopher, Will Jennings, Ruth Dixon, Brian Hogwood and Craig Beeston, 2009. "Testing Times: Exploring Staged Responses and the Impact of Blame Management Strategies in Two Exam Fiasco Cases", European Journal of Political Research 48: 695-722.

Sulitzeanu-Kenan, Raanan, 2006. "If They Get it Right: An Experimental Test of the Effects of UK Public Inquiries' Appointment and Reports", Public Administration 84(3): 623-653.

Sulitzeanu-Kenan, Raanan, 2007. "Scything the Grass: Agenda-setting consequences of appointing public inquiries in the UK. A longitudinal analysis", Policy & Politics 35(4): 629-650.

Sulitzeanu-Kenan, Raanan, 2010. "Reflection in the Shadow of Blame: When do Politicians Appoint Commissions of Inquiry?" British Journal of Political Science 40(3): 613-634.