העלאת אחוז החסימה בישראל: משמעות והשלכות אפשריות

ההסכם הקואליציוני כולל שינוי מהותי בשיטת הבחירות: העלאת אחוז החסימה ל-4%. מה יהיו פניה של מערכת המפלגות לאחר שינוי זה?

מבוא

בימים האחרונים התבשרנו כי ההסכם הקואליציוני שנחתם בין שתי השותפות הבכירות בממשלה ה-33 – הליכוד ביתנו ויש עתיד –  כולל שינוי מהותי בשיטת הבחירות: העלאת אחוז החסימה מ-2%, הנהוג היום, ל-4% במערכת הבחירות לכנסת הבאה. משמעות ההחלטה היא כי בהינתן מספר מצביעים של כ-3.8 מיליון אזרחים (מספר המצביעים בבחירות 2013), תידרש כל מפלגה להשיג  מספר קולות כפול  מהדרוש לה כיום  כדי לעבור את אחוז החסימה: אם בבחירות לכנסת ה-19 היה מדובר ב-76,000 קולות, לאחר השינוי תידרש כל מפלגה להשיג יותר מ-152,000 קולות כדי לזכות בייצוג. השאלה החשובה בהקשר של הדמוקרטיה הישראלית היא כיצד ייראו פניה של מערכת המפלגות לאחר שינוי זה?

שתי משמעויות עיקריות צפויות להחלטה זו: הראשונה, מהבחירות הבאות לא נראה עוד מפלגות בנות פחות מ-5 מנדטים. מפלגות קטנות ומפלגות חדשות יתקשו לזכות במושבים, שכן אחוז חסימה גבוה נועד למתן את מספרן של המפלגות הזוכות לייצוג, ובכך להיטיב עם המפלגות הבינוניות והגדולות. המשמעות השנייה, מפלגות קטנות ייאלצו להתאחד וליצור קואליציות לפני הבחירות, כלומר להתמודד כרשימה אחת.

בטרם אעריך את ההשלכות של העלאת אחוז החסימה על המערכת הפוליטית בישראל אברר את ההיבט ההשוואתי של הסוגיה. במסגרת זו אבחן אם אחוז חסימה של 4% הוא חריג בנוף של הדמוקרטיות המערביות. לאחר מכן אצביע על חסרונותיו ועל יתרונותיו של צעד זה בהקשרו הישראלי.

היכן ישראל ממוקמת בהשוואה לדמוקרטיות אחרות?

הניסיון הבינלאומי מלמד כי לא כל המדינות קובעות בחוק אחוז חסימה. הסיבה לכך היא שעצם החלוקה הגאוגרפית לאזורי בחירה – הנהוגה כמעט בכל מדינות העולם – קובעת חסם כניסה או רף גבוה ממילא המקשה על מפלגות קטנות לזכות בייצוג במחוז. חסם זה, המוכר בשם "סף  החסימה האפקטיבי" (effective threshold), מוגדר כמספר הקולות המזערי הדרוש למפלגה כדי לזכות במושב במחוז הבחירה, והוא מייתר הלכה למעשה את הצורך בשימוש באחוז חסימה חוקי.

מחקר שנערך לאחרונה בנושא מלמד כי ב-17 דמוקרטיות מערביות קיים אחוז חסימה חוקי הנע בין 0.67% ל-5% (פרידברג ואחרים, 2013). אחוזי חסימה גבוהים יותר נהוגים בטורקיה (10% מהקולות) וברוסיה לאחר 2007 (7% מהקולות), ואולם שתי המדינות הללו אינן מוגדרות כדמוקרטיות ליברליות, ולכן יש להתייחס אליהן כחריגות. ארבע המדינות שאחוז החסימה בהן הוא הנמוך ביותר הן הולנד (0.67% מקולות הבוחרים), קפריסין (1.8% מקולות הבוחרים), דנמרק (2% מהקולות) וישראל (2% נכון להיום). ב-13 המדינות הנותרות נהוג אחוז חסימה חוקי גבוה יותר. כך לדוגמה בבלגיה, לאחר הרפורמה של 2003, הועלה אחוז החסימה ל-5%. יש אף מדינות, היוצרות תנאים מורכבים כמו אחוז חסימה ארצי ובד בבד גם אחוז חסימה מחוזי (באוסטריה), אחוז חסימה למפלגות ואחוז חסימה שונה לקואליציות של מפלגות (צ'כיה), וישנן אף מדינות הקובעות כי מפלגות מיעוטים פטורות מהדרישה לעמוד באחוז החסימה (גרמניה ופולין). העלאת אחוז החסימה לרמה של 4% תעמיד את ישראל בשורה אחת עם איטליה, עם נורבגיה, עם שוודיה ועם סלובקיה. שיעור זה, אם כן, בהחלט לא חריג בהיבט השוואתי.יש לסייג ולציין כי אחוז החסימה באוסטריה הוא 4% מקולות הבוחרים ברמה הלאומית, או מושב אחד ברמת אזורי הבחירה; איטליה עברה ב-2006 משיטה מעורבת לשיטה יחסית, ואחוז החסימה, 4%, נוגע למפלגות עצמאיות בלבד. לקואליציה של מפלגות אחוז החסימה הוא 10%; למפלגה בקואליציה אחוז החסימה הוא 2%. לבסוף, אחוז החסימה החוקי בשוודיה הוא 4% ברמה הלאומית או 12% מהקולות ברמת המחוז.

חסרונות המהלך

המטרה הברורה של המצדדים בהעלאת אחוז החסימה היא הקטנת השפעת היתר של המפלגות הקטנות והגדלת כוחן של המפלגות הגדולות. הסיכון העיקרי הטמון בצעד זה הוא הדרת קבוצות חברתיות, ובעיקר הדרת מפלגות מיעוטים, ולפיכך פגיעה בעקרון הייצוגיות. בהינתן תוצאות הבחירות לכנסת ה-19, אם הבוחרים היו מצביעים בדיוק לאותן המפלגות, ארבע מהן לא היו עוברות את אחוז החסימה, לוּ זה היה עומד על 4%:  בל"ד, רע"ם-תע"ל, חד"ש וקדימה. על כן, ניתן לשער כי שלוש המפלגות הערביות היו נאלצות להתמודד לכנסת ברשימה  מאוחדת, למרות ההבדלים ביניהן.

אחוז חסימה גבוה יכול גם להביא לעיוותים בשיקוף העדפות הבוחרים, בשל שיעור גבוה של קולות שהתבזבזו (כלומר קולות שניתנו למפלגות שלא עברו את אחוז החסימה). ושוב, בהינתן תוצאות הבחירות האחרונות, לוּ היה אחוז החסימה 4%, שיעור הקולות המבוזבזים היה גדל מ-268,797 לכ-700,000 קולות, שהם כחמישית (!) מסך קולות המצביעים בבחירות האחרונות. אם המפלגות הערביות היו מתמודדות ברשימה מאוחדת היה מספר זה נמוך יותר, אך אי-אפשר להתעלם מן האפשרות שמספר הקולות המבוזבזים עלול לגדול.

השלכה שלילית נוספת של המהלך היא פגיעה בלגיטימיות של שיטת הבחירות, לפחות מנקודת מבטם של אלה שהיו מצביעים למפלגות שלא עברו את אחוז החסימה החדש. בהקשר זה ניתן אף לשער שתהיה לכך השפעה על שיעור ההשתתפות בבחירות. בהינתן אחוז חסימה גבוה, בוחרים רבים עשויים להדיר את רגליהם מהקלפי ביום הבחירות בטענה לחוסר לגיטימיות של השיטה.

לבסוף, המדברים בשבח העלאת אחוז החסימה עושים זאת לרוב בשם חיזוק המשילות. אלא שהעלאת אחוז החסימה לבדה איננה ערובה לכך שהמפלגות בכנסת יהיו חזקות יותר או שהממשלה תהיה בעלת יכולת משילות גבוהה יותר. כדי לחזק את המפלגות ואת כושר המשילות יש צורך בצעדים חשובים נוספים הנוגעים לרכיבים נוספים של שיטת הבחירות והמערכת הפוליטית.

יתרונות המהלך

בצד ההשלכות  השליליות יש מקום לעמוד גם על היתרונות שעשויה להניב העלאת אחוז החסימה לרמה של 4%. כאמור, ניתן לשער כי צעד כזה יתמרץ מפלגות לחבור יחדיו לבריתות לפני הבחירות, מחשש שלא יעמדו בחסם הכניסה החדש. אם אכן כך יקרה, יצטמצם מספר המפלגות המתמודדות, בלי שקבוצות חברתיות ומיעוטים יודרו מהכנסת. ניתן גם לטעון כי הבריתות המפלגתיות יעודדו מיתון עמדות קיצוניות ויצניעו עקרונות מגזריים. טענה זו נובעת מההנחה שמפלגות המתמודדות על קולותיו של אותו פלח בוחרים נוטות להילחם זו בזו במטרה ליטול כמה שיותר קולות ממתחרותיהן, לצורך כך הן מפזרות הבטחות יומרניות ומקצינות את מצען. לעומת זאת, אם המפלגות הללו היו מתאחדות לברית אחת, היה ביכולתן להדגיש יעדים כלליים ולאומיים על חשבון יעדים צרים ומגזריים, שכן הציבור שאליו הן פונות ממילא היה מצביע עבור הברית המפלגתית.

יתרון נוסף הוא התחזקותן של המפלגות האחרות, בעיקר הגדולות, ובכך הקטנת יכולת המיקוח של המפלגות הקטנות. בסופו של תהליך הייתה קמה קואליציה המורכבת מפחות מפלגות, ולכן קל יותר לשמור עליה.

יתרון אחרון מכונה בספרות "הצבעה אסטרטגית". משמעות הדבר היא שהאזרחים ישקלו את הצבעתם וייטו להצביע פחות למפלגות חדשות וקטנות שסיכוייהן לעבור את מחסום ה-4%   נמוכים. בבחירות לכנסת ה-19 עמד מספר הקולות המבוזבזים על שיא של 268,797 קולות, השווה ליותר מ-8 מנדטים, בין היתר משום שמצביעים לא מעטים העריכו כי קיים סיכוי סביר שהמפלגה שלה הצביעו תעבור את אחוז החסימה הנמוך (2%). אחוז חסימה חוקי כפול עשוי לשנות את חוקי המשחק ולהניע חלק מהבוחרים לבחור באופציה אחרת, שהיא אולי איננה ראשונה בסדר העדיפויות שלהם, אך בעלת סיכוי להיכנס לכנסת.

לסיכום, העלאת אחוז החסימה בישראל נועדה "להנדס" את תוצאות הבחירות ולעצב מחדש את מפת המפלגות של ישראל.  צעד זה מקובל מאוד  בהיבט  הבינלאומי (הן באשר לעצם ההעלאה והן באשר לשיעורו החדש) והוא נועד לצמצם במקצת את מספרן של המפלגות במערכת הפוליטית. ואולם בשל הסכנות הטמונות בו, ראוי לחשוב על דרכים  שימזערו אותן ככל האפשר. כך, למשל, ניתן לפרוס את העלאת אחוז החסימה על פני שתי מערכות בחירות: בבחירות לכנסת ה-20 יועלה אחוז החסימה ל-3%, ובמערכת הבחירות הבאה הוא יועלה ל-4%, זאת מתוך מטרה להעניק הזדמנות, הן לבוחרים הן לנבחרים, להסתגל לחסם הכניסה החדש למערכת הפוליטית. ניתן גם לשקול מתן פטור למיעוטים מאחוז החסימה החדש, על מנת להבטיח את המשך ייצוגם החיוני של המפלגות הערביות בבית המחוקקים הישראלי, כנהוג באחדות מהדמוקרטיות. כך או כך, יש לראות ברפורמה זו מנגנון טכני שלא ייתן מזור לכל תחלואי שיטת הממשל של ישראל. כדי לתקן את השיטה באופן כולל יש לטפל הן במבנה פתק ההצבעה (כיום ההצבעה היא לרשימות סגורות בלבד) והן בארציוּת השיטה (קרי, היעדר חלוקה למחוזות בחירה) – שני מאפיינים קיצוניים וחריגים מנקודת מבט השוואתית.

מקורות

פרידברג, חן, ניר אטמור, ואנה קנפלמן, 2013. "השיטה היחסית וסף החסימה החוקי במבט השוואתי", בתוך גדעון רהט, שלומית ברנע, חן פרידברג, עופר קניג (עורכים), תיקון שיטת הממשל בישראל, ירושלים ותל אביב: המכון הישראלי לדמוקרטיה ועם עובד.