הצעת החוק בעניין עסקת חילופי הקרקעות בין קרן קיימת לישראל ובין מנהל מקרקעי ישראל

הצעת החוק המציעה לבצע עסקת חילופי קרקעות בין הקרן הקיימת לישראל לבין מדינת ישראל, מחריפה את האפליה כלפי האוכלוסייה הלא יהודית במדינה. קראו עוד בביקורתם של קרמניצר וקונפינו.

מבוא

הצעת חוק חדשה של חבר הכנסת אורי אריאל מהאיחוד הלאומי וחברי כנסת נוספים מציעה לבצע עסקת חילופי קרקעות בין הקרן הקיימת לישראל (להלן קק"ל) לבין מדינת ישראל. במסגרת עסקה זו תעביר קק"ל למדינה קרקעות מיושבות שבבעלותה, ובתמורה תקבל קק"ל קרקעות לא מיושבות שבבעלות המדינה. לפי דברי ההסבר להצעת החוק, מטרת העסקה היא לאפשר לקק"ל 'לשמור אמונים למטרת היסוד שלה, גאולת אדמה עבור העם היהודי', או במילים אחרות, לאפשר לקק"ל להמשיך למנוע מלא יהודים לחכור קרקעות שבבעלותה. הצעה זו עתידה להיות מונחת על שולחן הכנסת בקרוב.

לטענתנו הצעת החוק הזאת אינה ראויה מכיוון שהיא מחריפה את האפליה בתחום הקרקעות כלפי האוכלוסייה הלא יהודית במדינה, וזאת בניגוד לשאיפה הדמוקרטית לצמצם את האפליה בכלל ואת האפליה בקרקעות בפרט. נוסף על כך ברצוננו לטעון כי הפתרון המשפטי הראוי לבעיית האפליה בקרקעות קק"ל הוא לאפשר למנהל מקרקעי ישראל להקצות בצורה שוויונית את כל הקרקעות שבשליטתו, ובתוך כך גם את הקרקעות שבבעלות קק"ל. כמו כן, הצעת החוק מעלה שאלות רחבות יותר בעניין מעמדה של קק"ל ותפקידה במדינת ישראל היום. תחילה נסקור את תולדותיו של מצב המשפט הקיים בהקשר של קק"ל. על בסיס סקירה משפטית זו נציג בחינה ביקורתית של הצעת החוק הנ"ל וכן ננתח בצורה רחבה יותר את שאלת האפליה בחכירת קרקעות קק"ל. לאחר מכן נציע פתרון משפטי חלופי להצעת החוק, ולבסוף נדון במעמדה של קק"ל.

הדין הקיים

הקרן הקיימת לישראל נוסדה בשנת 1901 לשם איסוף כספים לטובת רכישת קרקעות בארץ ישראל, פיתוח הקרקעות שנרכשו ויישוב יהודים בהן, כל זאת כדי לקדם את החזון הציוני של הקמת מדינה בארץ ישראל. עם הקמת המדינה החזיקה קק"ל בכ-600 אלף דונם,יש לציין כי בספרות אין תמימות דעים בעניין כמות הקרקעות שהיו בבעלות קק"ל עם הקמת המדינה. חוקרים טוענים כי כמות הקרקעות האמתית שהייתה בידי קק"ל עם הקמת המדינה הייתה גבוהה בהרבה מ-600 אלף דונם, וייתכן שהגיעה ל-1.4 מיליון דונם. בהערת חקיקה זו יוצגו ההערכות השמרניות יותר בעניין כמות הקרקעות שהיו בבעלות קק"ל עם קום המדינה. אולם חשוב להדגיש כי הכמות המדויקת של קרקעות שהיו בבעלות קק"ל עם הקמת המדינה אינה מעלה ואינה מורידה מבחינת הטענות המשפטיות המהותיות של הערת חקיקה זו, מכיוון שטענות המאמר חלות הן על האדמות שהיו בבעלות קק"ל לפני קום המדינה הן על האדמות שהועברו לקק"ל אחרי הקמת המדינה. אולם היום נמצאים בבעלות הארגון כ-2.5 מיליון דונם, שהם כ-13% מהקרקע בישראל (79% נמצאים בידי המדינה, ושמונת האחוזים הנותרים נמצאים בידיים פרטיות). בשנת 1961 נחתם כתב אמנה בין מדינת ישראל לקק"ל. בהסכם זה נקבע כי כשיוקם מנהל מקרקעי ישראל גוף זה ינהל את הקרקעות שבבעלות קק"ל, מתוך מחויבות למטרות קק"ל (כפי שנקבעו בתזכיר ההתאגדות של הקרן) ובהן יישוב יהודים בארץ ישראל. עוד נקבע בהסכם כי קק"ל תמלא תפקידים הקשורים לפיתוח קרקעות וייעורן, וכן תעסוק בהסברה ציונית. לפי הפרשנות שקק"ל מעניקה לאמנה זו, מכיוון שמנהל מקרקעי ישראל מחויב לנהל את קרקעות קק"ל בהתאם למטרות הקרן, ומכיוון שאחת ממטרות קק"ל היא ליישב יהודים על קרקעותיה, אסור למנהל מקרקעי ישראל להחכיר את קרקעות קק"ל ללא יהודים. החל משנת 2004 מנהל מקרקעי ישראל אכן פועל בהתאם לפרשנות זו ומפרסם מכרזים לחכירת קרקעות שיכולים להשתתף בהם רק יהודים (דוגמא לכך היא המכרז לחכירת קרקעות בגבעת המכוש בכרמיאל) יש לציין כי אין חוק המסמיך את מנהל מקרקעי ישראל להחכיר קרקעות ליהודים בלבד, וספק רב אם חוק כזה היה עומד בביקורת בג"ץ (לראיה, הצעת חוק של ח"כ אריאל וחברי כנסת נוספים אשר ביקשה לעגן את סמכות מנהל מקרקעי ישראל להחכיר קרקעות ליהודים בלבד הוגדרה כלא חוקתית על ידי היועץ המשפטי לממשלה והיועצת המשפטית של הכנסת).

בשנת 2004 עתר ארגון עדאללה לבג"ץ כנגד אותם מכרזים מפלים שמנהל מקרקעי ישראל מפרסם. בתשובה לעתירה זו קבע היועץ המשפטי לממשלה כי הפרקטיקה המפלה של מנהל מקרקעי ישראל פסולה, וכי המנהל מחויב להקצות את כל הקרקעות שבשליטתו (כולל קרקעות שבבעלות קק"ל) בצורה שוויונית. בספטמבר 2007, קבע בג"ץ פשרה זמנית בנושא – במשך שלושה חודשים יוכלו לא יהודים לחכור קרקעות של קק"ל, אולם בתמורה לקרקע המוחכרת המדינה תפצה את קק"ל בקרקע חלופית (פשרה זמנית זו הוארכה בשלושה חודשים נוספים, אשר הסתיימו בסוף מארס). הפתרון שקבע בג"ץ הוצע במסגרת המלצות ועדת גדיש. ועדה זו הוקמה בשנת 1994 כדי לבחון אפשרות לרפורמה במנהל מקרקעי ישראל, והיא הציעה להחליף את כל הקרקעות המיושבות של קק"ל בקרקעות לא מיושבות בגליל ובנגב, וכן לשלם לקק"ל את ההפרש בערך הקרקעות. המלצות הוועדה התקבלו בממשלה ביוני 2005, אולם עדיין לא אושרו במועצת קק"ל. הצעת החוק החדשה, אשר, כאמור, מציעה לקבוע הסדר של חילופי קרקעות בין קק"ל למנהל מקרקעי ישראל, מבוססת במידה רבה על המלצותיה של ועדת גדיש.

במהלך החצי שנה האחרונה הושעו הן הליכי החקיקה של הצעת החוק הנ"ל הן הדיונים בבג"ץ הנוגעים לעתירה של עדאללה, וזאת כדי לאפשר לקק"ל ולמשרד האוצר לנהל מו"מ בנוגע לתוכנית חילופי הקרקעות. סלע המחלוקת העיקרי בשיחות המו"מ הינו גובה התמורה הכספית שקק"ל תקבל בעסקה. לאחרונה התגלע משבר בשיחות ומשרד האוצר הודיע שלא יבקש הארכות נוספות מבג"ץ. המשמעות הינה שהדיונים בבג"ץ, ואיתם הליכי החקיקה של הצעת החוק, צפויים להתחדש בקרוב.

מבט ביקורתי

כפי שצוין לעיל, לטענתנו הצעת החוק הנ"ל אינה ראויה משתי סיבות. ראשית, הסדר זה מחריף את האפליה כלפי האוכלוסיות הלא יהודיות בישראל בכל הקשור לקרקעות. הסיבה לכך כפולה – מחד גיסא, הקרקעות של קק"ל אשר עתידות לעבור לשליטת המדינה (הקרקעות שמעתה יוחכרו בצורה שוויונית) נמצאות באזורים המיושבים ברובם ביהודים, ולכן אינן פתרון לערבים המעוניינים להמשיך לחיות במסגרות הקהילתיות המסורתיות שלהם. מאידך גיסא, הקרקעות שעתידות לעבור לשליטת קק"ל (הקרקעות אשר יוחכרו רק ליהודים) נמצאות בעיקר בנגב ובגליל, האזורים שבהם חיה רוב האוכלוסייה הלא יהודית בארץ. לכן, אם וכאשר יוחלט להפשיר את הקרקעות שיועברו לקק"ל לצורכי בנייה, הנפגעים העיקריים יהיו בני מיעוטים, שלא יוכלו לחכור את הקרקעות אשר נמצאות בקרבת מקום למגוריהם.

הסיבה השנייה והמרכזית יותר לטענתנו שהצעת החוק אינה ראויה היא שהצעה זו אינה מתמודדת באופן אמתי עם בעיית האפליה בקרקעות. הצעת החוק נותנת פתרון נקודתי למקרים אחדים של מכרזים מפלים אולם את ההסדר המשפטי המאפשר לקק"ל למנוע מלא יהודים לחכור קרקעות שבבעלותה היא מותירה בעינו. כתוצאה מכך הצעת החוק אינה מתמודדת עם הפגיעה האנושה בעקרון השוויון אשר נגרמת כתוצאה מהאפליה בהקצאת קרקעות. יש לציין שעקרון השוויון הוא אחת מאבני היסוד של כל דמוקרטיה. עיקרון זה מלווה את המשפט הישראלי מאז הכרזת העצמאות, ובעת האחרונה, בבג"ץ 'בחורי הישיבות', הוא הוכר כזכות חוקתית. המשמעות של עניין זה היא שכדי להציע פתרון משפטי ראוי לשאלת ניהול הקרקעות בבעלות קק"ל, פתרון שאינו פוגע בשוויון, יש לבחון את הסוגיה מנקודת מבט רחבה יותר, וזאת נעשה להלן.

לטענת קק"ל יש להתיר לה להקצות את הקרקעות שבבעלותה כראות עיניה מכמה סיבות. ראשית, קק"ל רכשה קרקעות אלו מבעליהן הקודמים למען יהודים ומתוך שימוש בכסף יהודי, ולכן יש לראות בהן קרקע פרטית של העם היהודי. שנית, מכיוון שקק"ל היא גוף פרטי היא אינה מחויבת לנורמות של המשפט הציבורי, ובהן שוויון. יתרה מכך, גם אם קק"ל מחויבת לפעול בשוויון, לפחות בהקשר של הקצאת הקרקעות, ערך השוויון נסוג מפני ערכים אחרים, כגון אופייה היהודי של המדינה. להלן נבחן טענות אלו.

ראשית, בעניין הטיעון על מטרתה של רכישת הקרקעות. מתוך שניים וחצי מיליון הדונמים שבבעלות קק"ל, שני מיליון דונם נמכרו לקק"ל מהמדינה (המיליון הראשון הועבר לקק"ל בשנת 1949 והמיליון השני הועבר בשנת 1953).גם בהקשר זה ראוי לציין שאין תמימות דעים בספרות בעניין כמות הקרקעות שהועברו לקק"ל אחרי קום המדינה. יש חוקרים הטוענים כי כמות הקרקעות שבסופו של דבר הועברה לקק"ל מסתכמת במיליון דונם, ולא בשני מיליון דונם. בדומה לנאמר בהערה 1 לעיל, הכמות המדויקת של הקרקעות שהועברו לקק"ל אינה מעלה ואינה מורידה מבחינת הטענות המשפטיות המהותיות של הערת חקיקה זו מכיוון שטענות המאמר חלות הן על האדמות שהיו בבעלות קק"ל לפני קום המדינה הן על האדמות שהועברו לקק"ל אחרי הקמת המדינה. הרוב המכריע של הקרקעות שמכרה המדינה לקק"ל הגיעו לידי המדינה מתוקף חוק נכסי נפקדים, תש"י-1950. חוק זה קבע כי כל הקרקעות של הפליטים הערבים, הן מי שעזבו את ישראל הן מי שנשארו בישראל אך לא חזרו לאדמתם ('הנוכחים הנפקדים'), יועברו לשליטת האפוטרופוס הכללי. האפוטרופוס הכללי היה אמור להחזיק בקרקעות עד שובם של הפליטים, אולם חוק רשות הפיתוח (העברת נכסים), תש"י-1950, אִפשר לאפוטרופוס להעביר את הקרקעות לרשות לפיתוח, ורשות זו מכרה את הקרקעות לקק"ל. יש להדגיש שני היבטים בהקשר זה. ראשית, בהסכם מכירת הקרקעות מהמדינה לקק"ל נקבע כי חלק ניכר מהכסף שתשלם קק"ל תמורת הקרקעות יועבר להסתדרות הציונית לטובת פיתוח הקרקעות. מכיוון שקק"ל היא חלק מההסתדרות הציונית, המשמעות היא שאין מדובר בעסקת מכירה אלא בהעברה בלא תמורה. שנית, המדינה העבירה את הקרקעות לקק"ל מרצונה, אולם הבעלים המקוריים של הקרקעות (הפליטים) לא העבירו את הקרקעות מרצונם למדינה, וספק אם העברת הקרקעות מן האפוטרופוס הכללי לידי הרשות לפיתוח הייתה עומדת היום במבחן החוקיות.יש לציין כי יש חוקרים הטוענים כי חלק מהקרקעות שנטשו הפליטים הפלסטינים היו קרקעות לא מעובדות ומרחב כפרי לא מיושב, ולכן אין לראות בהן קרקע 'ערבית' שיש לשמור בנאמנות עד להסדר קבע, אלא קרקע שלמדינת ישראל הייתה זכות לנכס לעצמה. כפי שצוין בהערות לעיל, נקודה זו אינה מעלה ואינה מורידה מהטענות המוצגות במאמר מכיוון שהן חלות הן על האדמות שהיו בבעלות קק"ל לפני קום המדינה הן על האדמות שהועברו לקק"ל אחרי הקמת המדינה. יוצא אם כך שישנו טעם משפטי משמעותי לדרוש את הקצאתן השוויונית של הקרקעות הללו בקרב אזרחי המדינה, אפילו אם הדרישה אינה חלה על כל קרקעות קק"ל. ייתכן אף שיש לדרוש את העברת הקרקעות חזרה אל האפוטרופוס הכללי, כדי שהוא יחזיק בהן עד שיושג הסדר קבע בעניין רכושם של הפליטים הערבים.

ניתוח האפליה בקרקעות שרכשה קק"ל לפני הקמת המדינה

נראה כי יש למקד את הדיון בקרקעות שקק"ל רכשה בתמורה ובתום לב, מכספם של יהודים ולמען יהודים, טרם הקמת המדינה (כאמור, כנראה מדובר בכ-600 אלף דונם). לטענת קק"ל היא אינה מחויבת להקצות את הקרקעות הללו באופן שוויוני משום שהיא גוף פרטי. ואולם לטענתנו קק"ל רחוקה מלהיות גוף פרטי, ויש לראות בה, לכל הפחות, גוף דו-מהותי (גם אם אינה גוף ציבורי). גוף דו-מהותי הוא גוף בעל מאפיינים פרטיים מחד גיסא ומאפיינים ציבוריים מאידך גיסא, ולכן חלות עליו גם הנורמות של המשפט הציבורי, ובהן שוויון. לקק"ל יש מאפיינים ציבוריים רבים ומהותיים. ראשית, היא עוסקת בהקצאת קרקעות ופיתוחן – תפקיד בעל אופי ציבורי ולא פרטי. שנית, במובנים רבים לקק"ל יש מעמד משפטי הדומה למעמדה של המדינה. נבחן שלוש דוגמות לכך:

1. לפי חוק מקרקעי ישראל מותר להעביר בעלות על קרקעות המדינה לקק"ל (אף שבאופן עקרוני, לפי חוק יסוד מקרקעי ישראל, אין להעביר בעלות במקרקעי ישראל).
2. חוק קק"ל מעניק לקק"ל סמכויות זהות לסמכויות של רשות מקומית בכל הקשור להפקעת קרקעות.
3. חוק מנהל מקרקעי ישראל קובע כי מועצת מנהל מקרקעי ישראל, הגוף הקובע את מדיניות המנהל, תורכב בחצייה מנציגי קק"ל.

המסקנה מנתונים אלו היא שקק"ל היא גוף דו-מהותי מובהק, ולכן חלות עליה הנורמות של המשפט הציבורי. אכן, הנורמות של המשפט הציבורי לא תמיד חלות בצורה מלאה על גופים דו-מהותיים, אולם מכיוון שקק"ל היא גוף דו-מהותי כל כך פרדיגמאטי, ראוי להחיל עליה את כל הנורמות של המשפט הציבורי באופן מלא, ובראשן את עקרון השוויון.

אם כן, נראה שמנהל מקרקעי ישראל מחויב לנהוג בשוויון בהקצאת הקרקעות שבבעלות קק"ל. אבחן את משמעותה של דרישת השוויון בעניין הקצאת קרקעות שברשותה של קק"ל. לפי ההגדרה האריסטוטלית, יחס שוויוני הוא יחס שווה לשווים, ויחס שונה לשונים, לכן אפליה משמעותה מתן יחס שונה לפרטים שמכל הבחינות הרלוונטיות שווים. אבחן אם יש שוני רלוונטי בין אזרחים יהודים לבין אזרחים שאינם יהודים, קרי, שוני המצדיק יחס שונה (בהקשר זה ראוי לציין כי ההבחנה בין פרטים על בסיס לאומי או אתני היא הבחנה שהמשפט מראש רואה בה הבחנה החשודה באפליה, ולכן היא דורשת הצדקה חזקה יותר מהבחנות אחרות). נראה כי לפני הקמת המדינה היה אפשר להצדיק יחס שונה ליהודים וללא יהודים בהקצאת קרקעות. הסיבה לכך היא שהבעלות על קרקעות הייתה שיקול מכריע בכל הקשור בניסיון להקים מדינת לאום יהודית. לראיה אפשר להביא את תכנית החלוקה של האו"ם משנת 1947, שבה הגבולות של מדינת הלאום היהודית שורטטו פחות או יותר סביב המקומות שהייתה מרוכזת בהם הבעלות היהודית על הקרקע. במצב עניינים שכזה נראה שהיה אפשר להצדיק את סירובה של קק"ל למכור קרקעות ללא יהודים. עם זאת, משהוקמה מדינה, ספק אם אפשר עוד לזהות שוני רלוונטי בין לא יהודים לבין יהודים בהקשר של הקצאת קרקעות. ישראל קיימת, והיא מדינת לאום של העם היהודי, ומכירת קרקעות לאזרחיה הלא יהודים אינה מסכנת את קיומה כפי שהוא, מה גם שלאזרחים הלא יהודים של ישראל יש ממילא נגישות ל- 87% מן הקרקע במדינה.

נראה שאין שוני רלוונטי בין אזרחים יהודים לאזרחים שאינם יהודים בכל הקשור לרכישת קרקעות. אולם, אפילו אם קיים שוני שכזה, הוא אינו מצדיק יחס שונה, משתי סיבות. ראשית, יש להתעלם מהשוני משיקולים של אפליה מתקנת: בני המיעוטים במדינת ישראל סבלו לאורך השנים מאפליה משמעותית מאוד בתחום הקרקעות – הפקעות מסיביות של קרקעות (הערבים החזיקו בכ-80% מהקרקע לפני הקמת המדינה,גם בהקשר של כמות הקרקעות שהיו בבעלות ערבית ערב הקמת המדינה אין תמימות דעים בספרות – הוויכוח נסב סביב השאלה אם קרקעות בלתי מעובדות נחשבות לקרקע ערבית. עם זאת, נקודה זו אינה רלוונטית לדיון בהערת חקיקה זו. והיום הם מחזיקים רק ב-3.5%), אי-הקמה של יישובים ערביים מאז הקמת המדינה (מאז 1948 הוקמו כ-700 ישובים ערביים, אך לא הוקם ולו יישוב ערבי אחד), צמצום של שטחי השיפוט של רשויות מקומיות ערביות, מדיניות תכנון ובניה והריסת בתים מפלה, אי-הכרה בכפרים הבדווים, ועוד. את האפליה הזאת יש לצמצם במתן אפשרות שוויונית לחכור קרקעות, גם אם מדובר בקרקעות שנקנו לטובת יהודים.

הטיעון השני, והמהותי יותר, הוא שגם אם ישנו שוני רלוונטי בין אזרחים יהודים לאזרחים שאינם יהודים, לא ראוי להכיר בו לצורך הצדקת אפליה בקרקעות. במדינה דמוקרטית כשם שלכל אזרח יש זכות שווה להצביע בבחירות או להתמודד לתפקיד ציבורי, צריכה להיות לו זכות שווה להחזיק בקרקע. מדיניות הפוגעת בזכותו של ציבור אתני מסוים להחזיק בקרקע היא מדיניות חשוכה, שלא לומר גזענית, המאיימת על עקרונות היסוד של השיטה הדמוקרטית. מדיניות שכזו אפיינה משטרים אפלים, כגון שלטון האפרטהייד בדרום אפריקה, שם נאסר על שחורים להחזיק קרקע באזורים מסוימים. מדינת ישראל, אשר קמה במידה רבה בעקבות השואה – פרי באושים של אחת האידיאולוגיות הגזעניות ביותר שידעה האנושות – אינה יכולה להרשות לעצמה לנהוג בצורה כל כך מפלה כנגד חמישית מן האוכלוסייה שלה. גם אין להתעלם מן הנזק שמדיניות כזו עלולה להמיט על מעמדה של ישראל בעולם ועל יחסי החוץ שלה.

ודוק, בקביעה שכל הקרקעות של קק"ל צריכות להיות מנוהלות ומוקצות בצורה שוויונית אין כדי לפגוע בצורה כלשהי בהמשך קיומה של מדינת ישראל בהיותה מדינה יהודית. יהדותה של מדינת ישראל יכולה להתבטא בשתי צורות עיקריות – ממלכתית ואזרחית. ברמה הממלכתית יהדותה מתבטאת במאפיינים רבים של ההוויה הישראלית המודרנית – החל בסמלי המדינה וחגיה הרשמיים, עבור בקיומם של מוסדות ממלכתיים כגון הסוכנות היהודית וכלה בחוק השבות ובשפת המדינה, העברית. המשך קיומם של המאפיינים היהודיים הממלכתיים במדינה אינו תלוי ביכולת להפלות בהקצאת קרקעות בין יהודים ללא יהודים.

ברמה האזרחית, יהדותה של המדינה מתבטאת באפשרות שהיא מעניקה לרוב היהודי במדינה לקיים תרבות יהודית על גווניה וסוגיה, בתמיכתה בתרבות זו ובטיפוחה. לכן גם המאפיין האזרחי של יהדותה של המדינה אינו מצריך אפליה בהקצאת קרקעות. המשמעות היא שביטול האפליה בהקצאת קרקעות לא יפגע בנכסי צאן הברזל של הלאומיות היהודית במדינה ולא ימנע פיתוח של תרבות וזהות יהודיים בעתיד, ולכן אין לה צידוק. עם זאת, ביטול האפליה בקרקעות יאפשר לקבוצות מיעוט בחברה הישראלית לממש את זכותן לשוויון. מכיוון שאין פגיעה ביהדותה של המדינה, אך ערך השוויון מקודם, ביטול האפליה בקרקעות הוא מהלך ראוי.

הפתרון הראוי

לנוכח כל האמור לעיל נראה שאין צידוק ליחס מפלה כלפי לא יהודים בהקצאת קרקעותיה של קק"ל. מהו הפתרון המשפטי הראוי להסדרת הנושא? נדמה כי אפשר להסדירו באחת משתי צורות עיקריות – מנהלית ופרשנית. ראשית, אפשר לחשוב על פתרון כולל ורחב שבמסגרתו מעמדה החוקי המיוחד של קק"ל בכל הקשור לניהול קרקעות יבוטל, הקרקעות שבבעלותה יימכרו למדינה, וקק"ל תתרכז רק בייעור ובהסברה ציונית. בפתרון זה תומכים שני טיעונים: ראשית, קק"ל מיצתה את תפקידה ההיסטורי ולכן אין עוד צורך בתפקידה ברכישת קרקעות ובניהולן. כפי שגרס דוד בן גוריון, יש להטמיעה בתוך המנגנון הממלכתי, כשם שהוטמעו המחתרות בצה"ל. שנית, יש כפילות רבה בין קק"ל לבין גופים אחרים כגון מנהל מקרקעי ישראל. במקרה שפתרון ההטמעה ייושם, ייעודה של קק"ל ישתנה וקרקעותיה יועברו למדינה, ולא תיוותר דילמה בנוגע להקצאת הקרקעות ללא יהודים. אולם זהו פתרון מורכב, ולא ברור אם מבחינה פוליטית-מעשית אפשר ליישמו.

עוד פתרון אפשרי לבעיה הוא פתרון פרשני, המאפשר להגיע להקצאה שוויונית גם במצב המשפטי הנוכחי. כאמור, קק"ל מפרשת את האמנה בינה לבין המדינה כמונעת את יישובם של לא יהודים על קרקעות קק"ל. אולם פרשנות זו אינה מחויבת המציאות. העובדה שיש ליישב יהודים על קרקעות קק"ל אינה גוררת את הקביעה שאין ליישב לא יהודים על קרקעות קק"ל. ראשית, ספק אם מדובר בהסדר שלילי, שבו מכלל הן אנו למדים לאו, שכן אין אמירה מפורשת במסמכי קק"ל האוסרת על יישוב לא יהודים. יתרה מכך, סעיפים במסמכי קק"ל שאסרו במפורש העברת קרקעות ללא יהודים בוטלו. שנית, פרשנות המתירה הקצאת קרקעות ללא יהודים מתאימה יותר לתכלית הכללית המצויה בכל הסדר משפטי, והיא התכלית של שוויון.

לסיכום, הצעת החוק בנושא חילופי קרקעות בין מדינת ישראל לקק"ל אינה ראויה, בעיקר משום שהיא מנציחה ומחריפה את האפליה בתחום הקרקעות כלפי האוכלוסייה הלא יהודית בישראל. נוסף על כך יש לקדם פתרון משפטי שבמסגרתו מנהל מקרקעי ישראל יקצה בצורה שוויונית את כל הקרקעות שבשליטתו, ובתוך כך גם את הקרקעות שבבעלות קק"ל.