הקלות הבלתי נסבלת של שלילת האזרחות

שר הפנים הודיע כי בכוונתו לשלול את אזרחותם של ארבעה ערבים ישראלים שאולי מסייעים לארגוני טרור. כיום החוק מונע זאת ממנו, ולכן השר מתכוון לשנותו ולהחזיר לסמכותו את שלילת האזרחות בלי הליך שיפוטי. האם שלילה זו יעילה ועל מי להחליט בעניין זה?

בתחילת מאי הודיע שר הפנים אלי ישי כי בכוונתו לשלול את אזרחותם של ארבעה ערבים ישראלים, משום שהללו אינם יושבים בארץ ועל פי מידע שהועבר אליו מראש רשות האוכלוסין וההגירה, אף מסייעים לארגוני טרור נגד מדינת ישראל. מכיוון שלאחר תיקון החוק ישי אינו מוסמך לשלול אזרחות, אלא רק לפנות לבית המשפט בבקשה שישלול את אזרחותו של אזרח ישראלי, הודיע השר כי בכוונתו להציע לשנות את החוק ולהחזיר לשר הפנים את הסמכות לשלול אזרחות בלי להיזקק להליך שיפוטי.

האם הסנקציה של שלילת אזרחות ראויה? האם היא יעילה? ומי אמור להיות המוסמך להחליט בעניין זה? ראשית נבקש להבהיר מי אמור להיות מוסמך לשלול את האזרחות, ולאחר מכן נטען כי אזרחותו של אדם עשויה להישלל רק במקרים קיצוניים ביותר.

אזרחותו של אדם היא חלק מזהותו העצמית והיא כוללת בתוכה זכויות, חובות ומגבלות. סוגיה זו סבוכה וחשובה ביותר, ועל כן היא עולה מפעם לפעם לדיון תאורטי ומעשי בשיח הציבורי והאקדמי. חשיבותה של האזרחות לאדם הוכרה בין היתר באמנה לצמצום חסרי האזרחות, שגם ישראל חתומה עליה, ולפיכך חשוב לזכור כי אם לאזרחים המדוברים אין אזרחות אחרת, מדובר בהחלטה שסותרת גם את הדין הבין-לאומי הנוהג.

ב-2008 שונה חוק האזרחות, וכיום הסמכות לשלול אזרחות נתונה בידי שר הפנים רק במקרים של קבלת אזרחות במרמה. כדי לשלול אזרחות בשל אי-נאמנות למדינה, על שר הפנים לפנות לבית המשפט לעניינים מנהליים. לכן מבקש השר לשנות את החוק ולהחזיר לידיו את הסמכויות שנשללו ממנו. מדובר בהשבת המצב הבעייתי שלפיו יוכל השר – על בסיס חשדות ולפי ראות עיניו – לשלול אזרחות על בסיס מה שייראה לו כהפרה של חובת הנאמנות למדינה.

חוץ מהפגיעות ששלילת האזרחות מגלמת כשהיא לעצמה – פגיעות שלעתים ניתן להצדיקן באופנים שונים, ועל כך בהמשך הדברים - עומדת סכנת השימוש לרעה של הרשות בסנקציה של שלילת האזרחות. אמנם יש הרואים בחובת הנאמנות המוטלת על האזרח את החובה שלא לפגוע באופן ישיר בקיומה של המדינה כמסגרת שמגנה על האזרח, ופגיעה שכזאת מצדיקה בעיניהם שלילת אזרחות, אך מי הוא שיחליט מהי פגיעה בקיומה של המדינה? האם נגביל למשל ביטוי של התנגדות למבצע צבאי? האם תמיכה ברעיון של ישראל כמדינה דו-לאומית עשויה להביא לידי שלילת האזרחות משום שהיא פוגעת בצביון של מדינת ישראל? ולא פחות חשוב, הפקדת ההחלטה בידי שר, ולא בידי מותב שיפוטי, הופכת את ה"פגיעה בקיומה של המדינה" ליסוד סובייקטיבי הרבה יותר, שתלוי גם בהשקפת עולמו האידאולוגית והפוליטית של השר. קשה לקבל כי הפעלה של סנקציה כה חמורה תהיה תלויה בכך, ובהתאם גם תשתנה מכהונתו של שר אחד למשנהו.

השימוש בסנקציה של שלילת אזרחות - ולו כאיום - יוצר "אזרחים על תנאי". בישראל מדובר באזרחי המדינה הערבים, שבעת כהונתו של שר פנים כזה או אחר אזרחותם עשויה להישלל גם בשל שימוש בזכות לחופש הביטוי. שלילת אזרחות היא סנקציה כה חמורה, שלא ראוי להפקידה בידי הרשות המבצעת. בעניין זה ראוי אולי ללמוד מהניסיון האמריקני - הן בתקופת המקרתיזם והן בתקופת הסחף הפטריוטי שלאחר אסון התאומים - אז נרדפו אזרחים בשל שמועות לא מבוססות על "חוסר נאמנות" לשלטון, ומאוחר יותר התברר שהם היו "חפים מפשע" ונרדפו בעוון דעתם הפוליטית שלא עלתה בקנה אחד עם זו של הממשל.

וגם אם הסמכות לא תעבור לשר הפנים, יש לוודא כי שלילת האזרחות נעשית באופן ראוי ומטעמים לגיטימיים. מהן ההצדקות לשלילת אזרחות? במחקר מפורט בנושאאפרת רחף בהנחיית מרדכי קרמניצר, אף על פי שחטא - ישראל הוא? שלילת אזרחות בגין הפרת אמונים (מחקר מדיניות 73), ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה 2008. מציגים אפרת רחף ומרדכי קרמניצר את ההצדקות לשלילת אזרחות - ענישה, מניעה (הרחקה של הגורם הבעייתי מהחברה), ורצון סימבולי להדרת הפרט מהחברה שעד כה היה חלק ממנה, לפחות באופן רשמי.

בשיח הזכויות האזרחות מוצגת כ"זכות לזכויות", שכן ה"בעלות" על האזרחות מעניקה זכויות כגון הזכות להצביע (וכך להיות מעורב בהחלטות שקשורות לפרט ולכלל), הזכות להיבחר, זכויות בתחום הרווחה ועוד. רובינשטייןאמנון רובינשטיין (ברק מדינה עורך), המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל, ירושלים ותל אביב: שוקן 1996 (מהדורה חמישית), עמ' 901 טוען כי לנוכח הפרשנות הראויה לחוק האזרחות לאור חוקי היסוד, אזרחות מעניקה הגנה מוחלטת מפני גירוש. לצד זכויות האזרח, האזרחות קושרת את הפרט למנגנון שמגן על זכויות האדם שלו. הניסיון הגרמני בתקופת השלטון הנאצי מצביע על הזיקה של מעמד האזרחות לזכויות אדם הלכה למעשה. שלילת אזרחות מאפשרת התנכלות מצד השלטון, הן בשל הפן הרשמי שלה, והן משום שבהיותה מעשה של הדרה, היא מרחיקה את הפרט מעיניו המגִנות של הציבור ומאפשרת פגיעה בו ("הוא לא חלק מאיתנו, ולכן לא מגיעות לו אותן זכויות אדם"). את ההבדל ביחס לאזרחים ולא-אזרחים בתחום זכויות בסיסיות ניתן למצוא למשל בשוני בין הזכויות שזוכים להם ישראלים ואלו ש"זוכים" להם עובדים זרים בישראל.

לצד הזכויות, האזרחות מטילה על האזרח גם חובות. חובות אלו קשורות לנאמנות למדינה ומשקפות את התפיסה כי אזרחות היא סוג של קשר בין המדינה לפרט. חובות אלו משתנות ממדינה למדינה: ברור כי לא כל הפרה של חובה כזאת - כגון החובה להשתתף בהצבעה בבחירות או לשרת בצבא - מצדיקה שלילת אזרחות של המפר.

חשוב לזכור כי ישנן סנקציות אחרות שמאפשרות לטפל במי שחורג מהכללים שקבעה החברה. הדין הפלילי למשל כולל עברות של בגידה ויכול להוות סנקציה - הן סימבולית והן מעשית - מספיקה. אם אין די ראיות, כמו שטוענים לעתים המצדדים בשלילת אזרחות דווקא (כפעולה מנהלית ולא שיפוטית) - כי אז ספק אם ראוי לנקוט סנקציה חמורה כל כך.

יתרה מזאת, ניתן לשלול אחדות מהזכויות הכלולות ב"אגד" הזכויות שהאזרחות מעניקה, ללא שלילה של האזרחות עצמה. כך למשל חוקי מדינת ישראל קובעים כי בתנאים מסוימים ניתן למנוע מאדם להיבחר; ניתן להגביל את זכאותו לקצבאות ולתמיכה כספית; ולהתנות את קבלת מגוון הזכויות במילוי חובות למדינה כגון החובה לשרת בצה"ל.

למעשה, כאשר ישראלי שנמצא מחוץ לישראל חוזר ארצה או מנסה לחזור אליה, אין לשלילת אזרחותו – כפי שהודיע ישי כי הוא מתכוון לעשות - יתרון על פני כליאה או ענישה. להפך - ענישה פלילית מאפשרת כליאה בישראל, ולכן פיקוח על האזרח הבעייתי, ואילו גירוש או מניעת כניסה שנובעים משלילת אזרחות, מאפשרות המשך הפעילות העוינת מחוץ לשטחי המדינה. גם אל מול איומים חיצוניים בדמות אנשים שמוחזקים כמסוכנים ומסתובבים עם דרכונים ישראליים ניתן להתמודד, למשל על ידי מסירת מידע עליהם לאינטרפול ולמשטרות הגבולות.

אין מדובר באיום בעלמא. ב-2002 שלל השר אלי ישי את אזרחותם של שני ערבים ישראלים בטענה שהיו מעורבים במעשי טרור. כבר אז התריעה עמותת "סיכוי" כי הקלות הבלתי נסבלת שבה נשללת אזרחות מערבים במדינה עלולה להביא אותם לידי ייאוש סופי ולהתנגשות ביניהם ובין אזרחי המדינה היהודים. שר הפנים הבא אחריו, אברהם פורז, הודיע כי מדובר בסנקציה חמורה מדי ולא עשה בה שימוש. היום ראוי לזכור את ההתרעה של עמותת סיכוי, בוודאי כאשר מן הצד האחר נושפים פוליטיקאים במפוח האש באמצעות הסיסמה הקושרת נאמנות לאזרחות ויוצרת ניכור ושנאה משני הצדדים.

יש לקוות שהכנסת, שרק לפני שנה נדרשה לנושא ושינתה את החוק לנוסחו הנוכחי, לא תסכים לפגיעה במעמדה ובמעמדו של חוק בישראל הכרוכה בזיגזג המוצע; מה גם שהתפנית המוצעת היא לכיוון הלא-נכון ובבסיסה עומדים שיקולי כוח צרופים.