הרשות הפלסטינית כמדינה משקיפה באו"ם – ניתוח והשלכות
היום (29/11/2012) תבוא להצבעה בעצרת הכללית של האו"ם בקשתה של הרשות הפלסטינית לשדרוג מעמדה באו"ם מ"ישות משקיפה" ל"מדינה לא חברה משקיפה". מהלך זה טומן בחובו משמעויות והשלכות הצהרתיות בעיקרן, אך בהחלט ייתכן שיהיו לו גם השלכות מעשיות בהקשר הישראלי-פלסטיני ובהקשר הבינלאומי. במאמר קצר זה אנסה להציג את משמעות המהלך עצמו ואת השלכותיו האפשריות במישורים השונים.
המירוץ אחר הכרה במדינה פלסטינית
הבסיס העומד מאחורי הגשת בקשה כזו הוא רצונה של הרשות הפלסטינית להיות מוכרת כמדינה לכל דבר בקהילה הבינלאומית. המשפט הבינלאומי קובע ארבעה קריטריונים (המופיעים באמנת מונטוידאו מ-1933) להגדרת מדינה: (א) אוכלוסייה קבועה; (ב) טריטוריה מוגדרת; (ג) ממשל; (ד) יכולת לקיים יחסי חוץ. בלי להמעיט בחשיבותם של שלושת התנאים הראשונים, עיקר העיסוק כיום מתמקד בקריטריון הרביעי – יכולת מעשית לקיים יחסי חוץ כמדינה. על כך שׂמה הרשות הפלסטינית את יהבה.
הדרך המקובלת להוכחת קיומו של הקריטריון הרביעי היא בקשה להתקבל כמדינה חברה באו"ם. כך היה למשל ב-2011 עם דרום סודן וב-2006 עם מונטנגרו. בהתאם למגילת האו"ם כדי להתקבל כמדינה חברה באו"ם על המועמדת לזכות קודם כל בתמיכה של רוב מיוחס מהחברות במועצת הביטחון (אגב הימנעות מהטלת וטו על ידי אחת החברות הקבועות – ארצות הברית, רוסיה, סין, בריטניה וצרפת) וכן לזכות ברוב של שני שלישים בהצבעה בעצרת הכללית. בספטמבר 2011, במהלך מושב העצרת הכללית של האו"ם, הגישה הרשות הפלסטינית בקשה רשמית למועצת הביטחון להתקבל כחברה קבועה באו"ם. זאת, על אף הצהרות ארצות הברית כי תטיל וטו כאשר יובא הנושא להצבעה בפני מועצת הביטחון. הנושא נמצא עדיין בבדיקה מטעם מועצת הביטחון, וטרם הובא להצבעה. אי-אפשר להתעלם מהאפשרות שמועצת הביטחון נוקטת "סחבת" בעניין זה, כלומר החליטה שלא להחליט.
נראה שהרשות הפלסטינית חשה שהמהלך שנקטה בשנה שעברה לא צלח, ולכן היא עוברת לתכנית שלב ב' – בקשה מהעצרת הכללית לעבור ממעמד של "ישות משקיפה" ל"מדינה לא חברה משקיפה" (non member state observer, להלן "מדינה משקיפה").
מהו מעמדה של מדינה לא חברה משקיפה ומהי משמעותו?
המעמד של מדינה משקיפה אינו מעוגן במגילת האו"ם, אלא מבוסס על פרקטיקה ועל החלטות של העצרת הכללית. כיום, מעמד זה מיוחס רק לוותיקן (Holy See). בעבר החזיקו מדינות נוספות במעמד זה, למשל: איטליה (הצטרפה ב-1995), אוסטריה (1955), יפן (1956), פינלנד (1955) ושווייץ (2002). כדי לזכות במעמד של מדינה משקיפה, אין צורך בהחלטה של מועצת הביטחון, אלא די בהחלטתה של העצרת הכללית בנושא.
השאלה המהותית העולה בהקשר זה היא: האם די בקבלת מעמד של מדינה משקיפה כדי להיחשב מדינה לצורך המשפט הבינלאומי, לרבות חברוּת בבית המשפט הבינלאומי (ICJ) ובבית המשפט הפלילי הבינלאומי (ICC) והצטרפות לאמנות הבינלאומיות של האו"ם? בעבר הורשו מדינות שאינן חברות להצטרף לאמנות בינלאומיות ואף להיות צד להליכים משפטיים בפני בית המשפט הבינלאומי.בהתאם לסעיף 93 למגילת האו"ם והחלטת מועצת הביטחון 9 (1946). עם זאת, בניגוד לרשות הפלסטינית, במקרים הללו דובר במדינות שהיו בנות קיימא ושחקניות מלאות בעולם הדיפלומטי ובעולם המשפט הבינלאומי עוד בטרם הקמת האו"ם, ולכן עצם מעמדן כמדינות משקיפות לא נועד לשקף את מעמדן כמדינות מבחינת האו"ם ומבחינות המדינות החברות בו. להיפך: בחירתן של המדינות האמורות, להישאר במעמד הלא מחייב של משקיפות, נועדה להציג את עמדתן ויחסן לאו"ם. כך למשל נמנעה שווייץ מלהצטרף עד שנת 2002 מתוך רצון לשמר את מעמדה כמדינה ניטרלית.
השפעות שינוי מעמד הרשות הפלסטינית
אפשר לחלק את ההשלכות האפשריות לשינוי מעמדה של הרשות הפלסטינית לשלושה מישורים עיקריים:
מעמד הרשות הפלסטינית במישור הבינלאומי: כאמור, מדינות משקיפות הורשו בעבר להצטרף לאמנות בינלאומיות. לפיכך תוכל הרשות הפלסטינית להצטרף גם לאמנות זכויות האדם הנתונות בסמכות האו"ם ולהגביר בכך את הדרישה מהרשות הפלסטינית ואת המחויבות מצדה לפעול למען זכויות אדם של תושבי השטחים הנמצאים בסמכותה.עשויה להיות לכך גם השפעה על העמדה הישראלית, ולפיה המחויבויות הנובעות מאמנות זכויות האדם אינן חלות על ישראל בשטחי הרשות הפלסטינית. יתרה מכך, במעמד של מדינה יוטלו על הרשות הפלסטינית מחויבויות החלות על מדינות מתוקף המשפט הבינלאומי המנהגי (אשר חל גם על מדינות שאינן חברות באמנות), ובכללן חובות דוגמת כללי המשפט הבינלאומי ההומניטרי ודיני זכויות אדם בינלאומיים.
בהיותה מדינה משקיפה תהיה הרשות הפלסטינית רשאית לקיים גם הליכים בפני בית המשפט הבינלאומי. עם זאת חשוב לציין שבאופן כללי ההליכים הבין-מדינתיים בפני בית המשפט הבינלאומי (להבדיל מחוות דעת מייעצות) מתקיימים בהסכמת כל הצדדים למקרה, ואי-אפשר לכפות על מדינה לבוא בפני בית המשפט.
גם לגבי בית המשפט הפלילי הבינלאומי יכולה להיות השפעה לשינוי מעמדה של הרשות הפלסטינית. כזכור, באפריל 2012 פרסם התובע של בית המשפט הפלילי הבינלאומי את חוות דעתו לגבי בקשת הרשות הפלסטינית להעניק סמכות שיפוט אד-הוק לבית המשפט הפלילי הבינלאומי בשטחיה מתוקף סעיף 12(3) לחוקת רומא. בהחלטתו קבע התובע כי אין באפשרותו לקבל את ההצהרה, שכן בשלב זה הרשות הפלסטינית אינה מדינה כפי שהיא נדרשת בהתאם לחוקת רומא. בהקשר זה מעניינת התייחסותו של התובע למעמד הרשות הפלסטינית כ"ישות משקיפה" באו"ם באומרו:
"However, the current status granted to Palestine by the United Nations General Assembly is that of 'observer', not as a 'Non‐member State'" (Situation in Palestine).
דבריו אלה של התובע מלמדים כי שינוי מעמדה של הרשות הפלסטינית ל"מדינה לא חברה משקיפה" עשוי לאפשר לה להצטרף לחוקת רומא או להעניק לבית המשפט הפלילי הבינלאומי סמכות שיפוט אד-הוק בעניינה.
בהנחה שהרשות הפלסטינית אכן תבחר לממש את זכותה זו, יוכל תובע מטעם בית המשפט הפלילי הבינלאומי לחקור ולבדוק האשמות וחשדות בדבר פשעי מלחמה, פשעים נגד האנושות ופשעי השמדת עם בשטחי הרשות הפלסטינית. במקרה כזה, ייתכן, תאורטית, שייפתחו חקירות כנגד ישראלים בגין חשדות לפשעים הללו.
ראוי לציין שגם אם יקבל משרד התובע מהרשות הפלסטינית הצהרה המעניקה לו סמכות שיפוט אד-הוק, אין זה אומר בהכרח שבית המשפט עצמו (קרי חבר השופטים) יקבל את ההחלטה כלגיטימית או שישראלי כלשהו יועמד לדין בפני בית המשפט, שכן עקרון המשלימות ומעמדה האיתן של מערכת המשפט הישראלית יעמדו לזכות נאשמים פוטנציאליים.
נראה אפוא שבהיותה מדינה משקיפה תוכל הרשות הפלסטינית להעניק סמכות שיפוט לבית המשפט הפלילי הבינלאומי, אך נראה שסמכות שיפוט כזו תוכל להתקיים רק מעת שינוי מעמדה ולא רטרואקטיבית לתקופת "מבצע עופרת יצוקה" ואפילו לפני כן.
לבסוף, ההכרה ברשות כמדינה משקיפה יכולה להשפיע על כוחה לייצג את כל הפלסטינים בעולם ולא רק את הפלסטינים בשטחה.ראו למשל החלטת העצרת הכללית 3210 (1974), אשר מזמינה את אש"ף להשתתף בישיבות העצרת כארגון המייצג של העם הפלסטיני. ב-1998 שונה שמה של הישות המשקיפה מאש"ף לפלסטין. כיום מחזיקה הרשות הפלסטינית במעמד של ישות משקיפה באו"ם אשר ניתן במקור לאש"ף בהיותו הארגון המייצג את העם הפלסטיני הנמצא בשטחי הרשות הפלסטינית, במחנות הפליטים וברחבי העולם. כמדינה משקיפה תיהנה הרשות הפלסטינית, ככל מדינה אחרת, מסמכות ומריבונות על תושביה ואזרחיה. לפיכך ההשלכה הישירה עשויה להיות פגיעה בסמכותה של הרשות הפלסטינית להתייחס לסוגיית הפליטים הפלסטינים אשר מחוץ לשטחי הרשות הפלסטינית מחד גיסא, ושינוי במעמדם של הפליטים המצויים בתוך שטחי הרשות הפלסטינית מאידך גיסא (דבר העשוי להביא בסופו של דבר לסיום המנדט של אונר"א).
עם זאת, נראה שנוסח ההחלטה מבקש למנוע פגיעה זו בייצוג האוכלוסייה הפלסטינית בעולם בקובעה ששינוי המעמד יהיה:
"...without prejudice to the acquired rights, privileges and role of the Palestine Liberation Organization in the United Nations as the representative of the Palestinian people, in accordance with the relevant resolutions and practice"
יחסי ישראל והרשות הפלסטינית: עצם שינוי מעמדה של הרשות הפלסטינית למדינה משקיפה לא ישנה בהכרח את שאלת תחולת דיני הכיבוש על שטחי הרשות הפלסטינית (כל עוד ישראל ממשיכה להחיל שליטה אפקטיבית על יהודה ושומרון). עם זאת, יכולות להיות לו השלכות בהקשר של הקריטריונים הנוספים להכרה במדינה, ובעיקר בנוגע לגבולות המדינה הפלסטינית. דיני הריבונות של המשפט הבינלאומי מתייחסים לשליטתו הלכה למעשה של הממשל (במקרה זה הרשות הפלסטינית) בטריטוריה של המדינה. לכן, אחת השאלות המהותיות תהיה לגבי שטחי המדינה הפלסטינית: האם יהיה מדובר בכל השטחים שמעבר לקו הירוק (ובכלל זה התנחלויות ומזרח ירושלים) או שמא רק בשטחי A הנמצאים בשליטתה המלאה של הרשות הפלסטינית? שאלה דומה עולה בהקשר של שליטת הרשות הפלסטינית ברצועת עזה, אשר נמצאת כבר מעל חמש שנים בשליטתו המלאה של חמאס.
השלכה נוספת בהקשר יחסי ישראל – הרשות הפלסטינית קשורה בתחולתם של הסכמי הביניים המתייחסים, בין השאר, לסוגיות האלה: ריבונות על השטחים; איסור על הרשות הפלסטינית להחזיק צבא; וכמובן האפשרות שירושלים תהיה הבירה היחידה בעולם המשותפת לשתי מדינות. הקמת מדינה פלסטינית באופן חד-צדדי נוגדת בבירור את האמור בהסכמי הביניים.
יתרה מכך, כמדינה ריבונית תוכל, לכאורה, הרשות הפלסטינית לממש את ריבונותה ולהקים צבא מאורגן. במהלך המשא ומתן להסדר קבע (1999–2001) עמדה ישראל על הדרישה שהרשות הפלסטינית תמשיך להיות מפורזת. אם תצליח הרשות הפלסטינית לקדם את מעמדה ואכן לקבל הכרה כמדינה, היא תעקוף הלכה למעשה את הליך המשא ומתן (אם אכן מתנהל) עם ממשלת ישראל על הסדר הקבע, ותוכל לקבוע את המציאות בשטח כרצונה, ובכלל זה להקים צבא פלסטיני מדינתי.
המישור הבינלאומי הכללי:למהלך הפלסטיני יכולות להיות השלכות החורגות מהשאלה הפלסטינית המצומצמת או מיחסי ישראל – הרשות הפלסטינית. כמו כל מהלך תקדימי, עשויות להיות להכרה ברשות הפלסטינית כמדינה משקיפה השלכות בינלאומיות כלל-מדינתיות.
כאמור מועצת הביטחון עדיין יושבת על המדוכה בעניין בקשתה של הרשות הפלסטינית. אם העצרת הכללית אכן תעניק בסופו של דבר לרשות מעמד של מדינה משקיפה, מועצת הביטחון, ובייחוד החמש החברות הקבועות בה, יוכלו לפרש צעד זה כאי-נכונות מטעם המדינות החברות להמשיך להכפיף את יחסי החוץ שלהן ובעיקר את האינטרסים שלהן לסמכויות הווטו של חמש החברות הקבועות. הצהרה כזו תהיה נדבך נוסף בניסיונות הכרסום של העצרת הכללית בסמכויות מועצת הביטחון, אף שכאמור, אין די בהחלטת העצרת הכללית כדי לאפשר לרשות להיות מדינה חברה בארגון.
כמו כן ייתכן ש"מדינות שבדרך" נוספות יתעודדו מהמהלך הפלסטיני ויבקשו גם הן לנצל את הפתח ולבקש הכרה כמדינה משקיפה. למשל, דרום אוסטיה וקוסובו, המעוניינות בהכרה בינלאומית בעצמאותן וקיומן כמדינות ריבוניות, אינן נמצאות במעמד (פוליטי) המאפשר להן לצלוח הצבעה במועצת הביטחון. "מדינות שבדרך" אלה עשויות להתבסס על המהלך הפלסטיני כתקדים ולבקש מהעצרת הכללית להכיר גם בהן כמדינות משקיפות כדרך להכרה כמדינה.
סיכום ונוסח ההחלטה
הבקשה לשינוי מעמדה של הרשות הפלסטינית באו"ם משקפת ניסיון לעקוף את (אי-)החלטת מועצת הביטחון בנושא. אף שמעמד מדינה משקיפה אינו דרך המלך להכרזה על מדינה, סביר להניח שאם תתקבל הבקשה ישודרג מעמדה של הרשות הפלסטינית, והיא תוכל להצטרף לאמנות בינלאומיות, לבית המשפט הבינלאומי ולבית המשפט הפלילי הבינלאומי. שינוי כזה ישפיע בהכרח על יחסי ישראל והרשות הפלסטינית ברמה הבין-מדינתית, אך גם ברמה האישית (למשל אפשרות של פתיחת חקירה על-ידי בית המשפט הפלילי הבינלאומי וחיזוק המחויבויות לזכויות אדם מצד הפלסטינים).
עם זאת, בבואנו לבחון את השאלה אם שינוי מעמד זה יוביל להכרה ברשות הפלסטינית כמדינה לכל דבר, יש לזכור שצריך להתייחס גם לשלושת הקריטריונים הנוספים: אוכלוסייה, טריטוריה קבועה ושלטון מסודר, אשר אינם נענים בהכרח בצורה מלאה.
מעניין לראות שעל אף שינוי המעמד, סעיף 5 לנוסח הרשמי של ההחלטה קורא להסדרה משותפת של הנושאים המהותיים ובעיקר סוגיית הפליטים הפלסטינים, ירושלים, ההתנחלויות, גבולות, בטחון ומים. סעיף זה עשוי להתברר כבעל משמעות רבה בקביעת ההשלכות האופרטיביות של ההחלטה. בין השאר, עשויה להיות לקביעה הזו השלכה ישירה לגבי ההחלטה האם הרשות המדינית אכן מוכרת כמדינה ואף בנוגע לסמכות ה- ICC ביחס לשטחי הרשות (שאינם מוגדרים סופית) ובין השאר בנוגע גם להתנחלויות.
אפשרות נוספת אשר יש להתייחס אליה היא בקשה לחוות דעת מייעצת מטעם ה-ICJ בנוגע לשאלה האם בשינוי מעמדה של הרשות לסטטוס של "מדינה לא חברה משקיפה" יש הכרה, הלכה למעשה, ברשות כמדינה עצמאית ללא כל סייגים (ובכך לנסות להשלים הלכה למעשה את התהליך בו הם החלו).