יו"ר ועדה בכנסת - עם כח גדול באה אחריות גדולה

מוטב יהיה אם ראשי הוועדות ימלאו את תפקידם בצורה עניינית ותכליתית תוך הימנעות משיקולים מגזריים ופוליטיים, ויעסקו בסוגיות חשובות שנופלות בגדר תפקידי הוועדה שהם עומדים בראשה.

בתקופה האחרונה אנו עדים לתופעה גוברת לפיה יושבי ראש וועדות בכנסת נמנעו מלדון בנושאים מסוימים אף על פי שהם נמצאים במסגרת הסמכויות והתפקידים של הוועדה שהם עומדים בראשה. ברשימה זו אעסוק בתפקידו של יושב-ראש ועדה בכנסת לאור סמכויותיו כפי שנקבעו בתקנון הכנסת ובפסיקה. בחינה מקיפה של תפקיד יושב-ראש ועדה חורגת ממסגרתה של רשימה זו, ולכן אדון בסמכותו של יושב הראש להימנע מלדון בנושאים מסוימים הנמצאים על סדר היום הציבורי, תוך התמקדות בהיקף שיקול הדעת הנתון ליושב-ראש הוועדה בקביעת סדר יומה של הוועדה.

בחודש יוני האחרון התפרסמו דבריה של יושבת-ראש הוועדה לקידום מעמד האישה ולשוויון מגדרי, עאידה תומא סלימאן, על-פיהם 'חיילות צה"ל הוא לא הנושא שלי', בעוד חלק מתחומי העיסוק של הוועדה הם "מניעת אפליה בשל מין או נטייה מינית בכל התחומים; הקטנת פערים בכלכלה ובשוק העבודה ומאבק באלימות כלפי נשים". בנוסף למקרה זה, בחודש אוגוסט התבשרנו על סירובו של אבי דיכטר, יושב-ראש ועדת חוץ וביטחון, לזמן את שר הביטחון לשעבר, אהוד ברק, להופיע בפני הוועדה לאחר שהאחרון טען כי נפגע אינטרס ביטחוני של ישראל בהתרחשות שאודותיה סירב לפרט. אירועים אלה, ביחד עם מספר מקרים נוספים, מעלים את השאלה האם בכוחם של ראשי הועדות להימנע מלקיים דיון בנושאים בוערים שעולים על סדר היום הציבורי ונופלים בגדר תפקידיה של הוועדה.

חלק גדול מעבודת הכנסת מתנהל בוועדות הכנסת. הנושאים שנדרש בהם דיון מקצועי ומעמיק מועברים לוועדות על-פי תחומי עיסוקיהן. עיקר עבודת הוועדות מתבטא בקידום החקיקה ופיקוח על הממשלה, אך שמורה להן הזכות לדון גם בנושאים שבסמכות הוועדה לפי חוק ובנושאים שעל סדר היום הציבורי ולנסח בעניינם המלצות. בראש כל וועדה עומד יושב-ראש שסמכויותיו בקביעת סדר יומה של הוועדה קבועות בסעיף 111(ב) לתקנון הכנסת. בפס"ד התנועה לאיכות השלטון נאמר כי תפקיד היושב-ראש הינו תפקיד פרלמנטארי בעל סמכויות מינהליות וארגוניות בלבד כגון זימון ישיבות הוועדה, קביעת סדר היום, קביעת המניין הדרוש לישיבה וניהול דיוני הוועדה.בג"ץ 7367/97 התנועה לאיכות השלטון נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח', פ"ד נב(4) 547, פסקה 10 לפסק דינה של השופטת דורנר. במקרה  זה דובר בחה״כ רפאל פנחסי שהורשע בהסדר טיעון בעבירות חמורות שבגינן הוטל עליו  מאסר על־תנאי של 12 חודש וקנס כספי. בפסק הדין עלתה השאלה האם הוא יוכל לכהן כראש ועדת הכנסת לנוכח אותן הרשעות, ונקבע שאין להבחין בין כשירותו של ח"כ לכהן כחבר-כנסת מן השורה לבין כשירותו לשמש כיושב-ראש ועדה מוועדות הכנסת.

ניתן לחשוב כי לאור אופיו הטכני, לכאורה, של תפקיד היושב-ראש הוא יהיה מנוע מהאפשרות להתנער מעיסוק בעניינים הקשורים קשר הדוק לעיסוקי הוועדה, על אחת כמה וכמה נושאים בוערים שנמצאים ב'גרעין הקשה' של תפקידי הוועדה. עם זאת, למנהג שבכנסת יש משקל רב, ובעשורים האחרונים, יו"ר הועדה מחזיק בסמכות רחבה לקבוע את סדר יומה של הוועדה.ס' 111 לתקנון הכנסת. לכן, רשימה זו לא תעסוק בשאלת הסמכות, אלא תתמקד בשאלה מהו היקף שיקול הדעת המסור ליו"ר ועדה בקביעת לו"ז הועדה.

שיקול-הדעת הסטטוטורי הנתון ליושב-ראש ועדה אינו מוחלט. עליו לפעול אך לשם הגשמת מטרות הוועדה, אשר ממנה יונקת סמכותו.בג׳׳צ 742/84 כהנא נ׳ יו"ר הכנסת ואח', פ״ד לט(4) 85, פס' 11 לפסק הדין. כמו כן, תקנון הכנסת בפרק העוסק בהחלטות של ועדת האתיקה בעניין אופן ניהול ישיבות וועדות הכנסת קובע כי על יושבי ראש הוועדות להימנע משימוש לרעה בסמכויותיהם, לרבות בכל הנוגע להבאתם של נושאים לדיון בוועדה.תקנון הכנסת, החלטות ועדת האתיקה בעניינים הנוגעים ליושבי ראש ועדות הכנסת וניהול ישיבות הוועדות ולסגני יושב ראש הכנסת. שימוש לרעה בסמכותם לקבוע את סדר יומה של הוועדה עלול להוות הפרה של כללי האתיקה.שם. לצד זאת, התקנון מכיר בעובדה כי קביעת הנושאים לדיון בוועדה על ידי יושבי הראש מושפעת גם משיקולים פוליטיים. אולם, הוא קובע כי לצד השיקולים הפוליטיים הלגיטימיים, על חברי כנסת המכהנים כיושבי ראש וועדות הכנסת לזכור כי בכובעם זה עליהם לפעול בממלכתיות. בבג"ץ התנועה להגינות שלטונית נקבע כי אין בהכרח פסול בכך שיו"ר ועדה ישקול שיקולים פוליטיים מסוימים בעת הפעלת סמכויותיו.בג"ץ 07/2704 התנועה להגינות שלטונית נ' ועדת הכנסת, תק־על 2008(1 )827 (2008) (בנושא סיום כהונתו של יושב־ראש ועדה). עם זאת, בג"ץ נמנע מלקבוע כלל גורף בעניין והכל ייקבע בהתאם לנסיבות העניין.

אם כן מהן אותן נסיבות המאפשרות להצר את יכולתו של יו"ר וועדה לשקול שיקולים פוליטיים בעת הפעלת תפקידו? היכן ניטה לקבוע כי הפעלת הסמכות היא פסולה עקב שקילת שיקולים פוליטיים? כפי שאראה להלן, לדעתי, ישנם שני מקרים מובהקים בהם פוחתת הלגיטימיות של שקילת שיקולים פוליטיים ע"י יו"ר וועדה. האחד, כאשר מדובר בנושא שנמצא בליבת תפקידי הוועדה, והשני, כאשר יו"ר הוועדה הוא חבר כנסת מהקואליציה.

ס' 111(2)(א) לתקנון הכנסת קובע כי לפחות רבע מדיוני הוועדה יוקדשו לפיקוח על עבודת הממשלה. הסעיף קובע מסגרת לסוג העניינים שיידונו בוועדה, אך מקנה ליושב-ראש הוועדה שיקול-דעת בקביעת העניינים הספציפיים שיידונו בתוך מסגרת זו. עם זאת, ראוי לצמצם את שיקול-הדעת הנתון ליושב-ראש הוועדה, ובמסגרתו היכולת לשקול שיקולים פוליטיים, כאשר מדובר בנושא שנמצא בליבת תפקידי הוועדה. למשל, כאשר מדובר בעניין המהווה סכנה לפגיעה חמורה בביטחון המדינה המובא לפתחי וועדת החוץ והביטחון של הכנסת. הרציונל העומד בבסיס קביעה זו הוא כי כל וועדה הוקמה על מנת לקדם מטרות מסוימות והימנעות מלעסוק בעניינים אלה חותרת לתכלית שלשמה הוקמה הוועדה.

תפקיד יושב-ראש וועדה דומה באופיו לתפקידי יו"ר הכנסת. ניתן לומר כי יו"ר וועדה הוא יו"ר הכנסת בוועדתו. אך האם ראוי כי הסמכות להימנע מלקיים דיונים בוועדה תהיה כפופה לאותם סייגים הקיימים בהפעלת סמכותו של יו"ר הכנסת לעשות כן? בבג"ץ כהנא נקבע שיושב-ראש הכנסת וסגניו אינם מהווים מעין "חוקה חיה", המסננת ודוחה מראש הצעות. על-כן יש להניח על שולחן הכנסת כל הצעת חוק, יהא תוכנה החברתי-פוליטי אשר יהא. כן נקבע שסמכותו של יושב-ראש הכנסת לבקר ולסנן הצעות חוק משתרעת, בראש ובראשונה, על עניינים שבצורה.בג"צ 84/742 כהנא נ׳ יו"ר הכנסת ואח', פ"ד לט(4) 85, פס' 13 לפסק הדין. סמכות זו אינה כוללת בחובה את הכוח שלא לאשר הצעת חוק בשל הסתייגות, ולו העזה ביותר, מהתוכן הפוליטי-חברתי של ההצעה. חשוב להדגיש כי הסמכות הנתונה לחבר כנסת להציע הצעת חוק בכירה במעמדה מהסמכות להעלות נושא לדיון בוועדה כלשהי בכנסת. עם זאת, ראוי שבעניינים הנמצאים בליבת תפקידיה של הוועדה, היקף שיקול הדעת המסור ליושב-ראש הועדה יהיה מצומצם יותר, ולא ניתן יהיה לדחות דיון בשל התוכן הפוליטי-חברתי שלו.

לפי הנוהג שהתגבש בישראל גם חברי אופוזיציה יכולים להחזיק בתפקיד יו"ר וועדה.א' רובינשטיין, ב' מדינה, המשפט החוקתי של מדינת ישראל (מהדורה שישית, כרך א', תשס"ה), בעמ' 239. הדבר משתלב עם אחד מבין תפקידיה העיקריים של הכנסת לפקח על פעולות הממשלה. כדי שהפיקוח על הממשלה יהיה אפקטיבי ואמתי וועדות הכנסת צריכות להיות מובלות על ידי נציגי אופוזיציה, אך זהו אינו המצב. ולכן, בנסיבות אלה, במקום בו יו"ר הועדה הוא מן הקואליציה, נכון יהיה אם היכולת שלו לשקול שיקולים פוליטיים לא תהיה זהה לזו שבתפקידו כחבר כנסת. יו"ר ועדה הוא 'שוער', גורם בתהליך החקיקה שהסכמתו חיונית לשם דיון בחקיקה,עמרי ידלין ""שיקול דעת שיפוטי" ו"אקטיביזם שיפוטי" כמשחק אסטרטגי" מחקרי משפט יט(2) 665 (2003). וכאשר מדובר ביו"ר ועדה מטעם הקואליציה, קיים חשש מוגבר כי שיקולים פוליטיים פסולים ינחו אותו בפעילותו ובכך תיפגע מלאכת הפיקוח על הממשלה. במצב זה, פוחתת הלגיטימיות בשקילת שיקולים פוליטיים-קואליציוניים בעת קביעת לו"ז הועדה, ואין זה ראוי למנוע דיון מטעמים אלה.

אכן, בכמה פסקי דין דחה בג"ץ עתירות שעניינן קביעת מועד לקיום דיוני הוועדות בטענה שמדובר בעניין 'פנים-פרלמנטרי' מובהק, ולכן נושאים אלה נמצאים בתחום ההחלטות הלא-שפיטות.ראו למשל, בג"ץ 9070/00 לבנת נ׳ יושב ראש ועדת חוקה חוק ומשפט, פ״ד נה(4) 800, 814 (2001). עם זאת, כאשר מדובר בדחייה חוזרת ונשנית של דיון מסוים מטעמים פוליטיים, אין מדובר על החלטה שמסתכמת בקביעת סדר יומה של הוועדה אלא בניסיון מכוון להימנע מלעסוק בנושא שנמצא בגדר תפקידי הוועדה, הימנעות אשר עולה לכדי פגם בשיקול הדעת.

לעמדה הזאת יש גם טעם מהותי. הפילוסוף האמריקני ג'ון רולס ערך ניסוי מחשבתי שאותו כינה מסך הבערות, שמטרתו הייתה לבדוק אם אפשר ככלל ליצור תנאים הוגנים. הפרטים המשתתפים בניסוי מקבלים את כל המידע הדרוש להם לקיום מתן ומתן על התנאים לשיתוף פעולה חברתי: עקרונות בסיסיים בכלכלה, בפסיכולוגיה ובפוליטיקה, ידע על חוקים ועל תאוריות ונתונים רלוונטיים על קבוצות חברתיות שונות ועל השפעתם של הסדרים חוקיים עליהן.

עם זאת, המשתתפים אינם יודעים מהו המעמד החברתי שלהם או לאיזו קבוצה הם משתייכים. הם אינם יודעים אם הם חכמים או טיפשים, חזקים או חלשים, דתיים או אתאיסטים, חלק מקבוצת הרוב או חלק מקבוצת המיעוט, ואפילו לא — אם הם גבר או אישה, אלא רק ידע כללי על החברה האנושית. לגישת רולס, כך ייווצרו תנאים הוגנים שכן ההתייחסות אל כל הפרטים תהיה בתור חופשיים ושווים, בלי לאפשר לצד מסוים לנצל יתרון לא הוגן או נסיבות חברתיות וטבעיות לטובתו.

התאוריה של רולס היא ניסוי מחשבתי, ואין אפשרות ליישמה במלואה בעולם האמתי. שהרי אין אפשרות הלכה למעשה לנתק בין מקבל ההחלטות לידע שלו על אודות עצמו. חבר פרלמנט אינו יכול להתעלם משיוכו המגדרי, הקבוצתי או המגזרי אפילו ישאף לכך בכל מאודו. מסך הבערות הוא אפוא כלי עבודה שאמור להבהיר לקובעי המדיניות כי עליו לעשות את המיטב עבור הציבור בכללותו.

יושב-ראש ועדה בכנסת אינו פועל בכובעו כחבר כנסת רגיל, הוא עומד בראש וועדה ועליו לפעול לטובת כלל הציבור. קרי, לפעול מאחורי מסך בערות. הצורך בכך מקבל משנה תוקף כאשר מדובר בעניין שמצוי בליבת תפקידי הועדה וכאשר מדובר ביו"ר ועדה מהקואליציה. לפיכך, מוטב יהיה אם ראשי הוועדות ימלאו את תפקידם בצורה עניינית ותכליתית תוך הימנעות משיקולים מגזריים ופוליטיים, ויעסקו בסוגיות חשובות שנופלות בגדר תפקידי הוועדה שהם עומדים בראשה.