מהפכת האכיפה המנהלית בשוק ההון

בחודש מרס 2010 עברה בכנסת בקריאה ראשונה הצעת חוק ייעול הליכי האכיפה ברשות ניירות ערך. לאה פסרמן-יוזפוב מסבירה את הצעת החוק וטוענת כי זו מהפכה של ממש שתאפשר להפעיל מנגנוני אכיפה חדשים שטרם הופעלו בישראל. קראו את מאמרה.

בחודש מרס 2010 עברה בכנסת בקריאה ראשונה הצעת חוק ייעול הליכי האכיפה ברשות ניירות ערך (תיקוני חקיקה), התש"ע-2010 (להלן: "חוק אכיפה מנהלית"). חוק זה הוא מהפכה באמצעי האכיפה הקיימים בשוק ההון, וכמו ששמו מעיד עליו, הוא נועד לייעל את האכיפה של החוקים שרשות ניירות ערך מופקדת עליהם (חוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968, חוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, שיווק השקעות וניהול תיקי השקעות, התשנ"ה-1995 וחוק השקעות משותפות בנאמנות, התשנ"ד-1994 - להלן: "חוקי ניירות ערך").

ייחודו של החוק בכינונה של ועדת אכיפה מנהלית שבראשה יושב ראש רשות ניירות ערך. תפקידה של הוועדה יהיה לדון בהפרות של חוקי ניירות ערך ובסמכותה יהיה אף לקבוע אמצעי אכיפה כמפורט להלן.

כיום מנגנון האכיפה העיקרי בחוקי ניירות ערך הוא ההליך הפלילי. חסרונו של הליך זה הוא היותו מורכב: כדי להרשיע נאשמים בעברה יש להוכיח כי התקיים בהם יסוד נפשי של מחשבה פלילית, ונטל ההוכחה המוטל על התביעה הוא נטל הוכחה כבד של "מעבר לספק סביר". הליך זה יקר ואטי, ובשל משאביה המוגבלים של המדינה לא כל ההפרות מטופלות. עוד מנגנון שקיים כיום הוא עיצום כספי שמטילה רשות ניירות ערך. חסרונו של מנגנון זה בהיותו מוגבל להפרות שניתנות להוכחה בקלות יחסית, כך שהוא אינו נותן מענה להפרות שמצריכות בירור עובדתי רחב. יתרה מזאת, פעמים רבות קנס כספי, בסכומים מוגבלים, אינו מאיים דיו על שחקני השוק ולכן אינו מונע הפרה של חוקי ניירות ערך. אם נוסיף לכך את העובדה כי במנגנוני האכיפה הפרטיים (כגון תובענה ייצוגית) כמעט שאין משתמשים, נוכל להסיק שהפרות רבות של חוקי ניירות ערך אינן זוכות לאכיפה כלשהי, דבר שמביא לידי היעדר הרתעה מספקת בשוק ההון.

הצעת חוק אכיפה מנהלית מציעה להוסיף מנגנון אכיפה חדש, שיטפל בהפרות שהיסוד הנפשי הנדרש להוכחתן הוא לכל היותר יסוד נפשי של רשלנות. מנגנון זה, שיהיה מנגנון ביניים בין המנגנונים הקיימים, יקצר את משך הזמן שבין ההפרה ובין הענישה, ויתאים את חומרת הענישה לחומרת ההפרה.

את מנגנון האכיפה המתאים (הליך פלילי או אכיפה מנהלית) יבחר יושב ראש הרשות. השיקולים (שיפורסמו באתר הרשות) עשויים לכלול את חומרת ההפרה, מידת התכנון והתחכום בביצועה, מספר המשתתפים בה, הנזק שנגרם לשוק או למשקיעים, הרווח הכספי שהושג בהפרה, תפקיד החשוד, נסיבות כלליות של ההפרה, היסוד הנפשי הנלווה אליה, מדיניות האכיפה של הרשות וכיוצא באלה.

על פי ההצעה, משעה שהחל הליך מנהלי, לא ניתן יהיה להגיש כתב אישום כנגד אותו אדם בשל אותו מעשה או מחדל המהווה את ההפרה, וגם הדרך להשתמש במנגנון העיצום הכספי תיחסם. יושב ראש הרשות, ומשלב מסוים גם פרקליט מחוז, יהיו מוסמכים להתקשר בהסדר שלפיו בתמורה לתנאים שיקבל על עצמו החשוד (הכוללים גם אמצעי אכיפה), הם ימנעו מנקיטת הליכים או יפסיקו הליכים שהוחל בהם.

על פי הצעת החוק, לרשות ועדת האכיפה עומדים כמה אמצעים. אמצעי האכיפה המרכזי נגזר מאופי ההפרה - מאחר שמטרת ההפרה היא רווח כלכלי, העונש הוא עיצום כספי בסכומים גדולים (עד מיליון ש"ח ליחיד וחמישה מיליון ש"ח לתאגיד) שיעברו לאוצר המדינה; כמו כן ניתן להורות על פיצוי מוגבל של נפגעי ההפרה.

עוד אמצעי אכיפה חמור הוא יכולתה של ועדת האכיפה לקבוע כי מי שהפר הפרות מסוימות לא יהא רשאי לכהן כנושא משרה בכירה בתאגיד שבפיקוחה של רשות ניירות ערך (תאגיד מדווח, חתם, תאגיד בעל רישיון לפי חוק הייעוץ או מנהל קרן או נאמן בקרן נאמנות) וכן יכולתה של הוועדה לבטל או להתלות רישיון שניתן לפי חוק הייעוץ או אישור לפעול כמנהל קרן או כנאמן - והכל לתקופה מוגבלת שבסמכותו של בית המשפט להאריכה. כמו כן ועדת האכיפה רשאית להורות למפר לנקוט פעולות לשם תיקון ההפרה ומניעת הישנותה.

עוד חידוש של הצעת החוק הוא ההצעה להטיל אחריות אישית "מעין שילוחית" על מנכ"ל של תאגיד ועל שותף (למעט שותף מוגבל) בשותפות מוגבלת. מוצע לקבוע כי תחול עליהם חובה לפקח על התאגיד או השותפות. במקרה של הפרה על ידי התאגיד או השותפות, תקום חזקה כי הללו הפרו את חובת הפיקוח המוטלת עליהם וניתן יהיה להטיל עליהם באופן אישי אמצעי אכיפה (שלא יעלו על מחצית ממה שניתן להטיל על המפר המרכזי), אלא אם יוכיחו שנקטו את כל האמצעים הסבירים בנסיבות העניין כדי למנוע את ההפרה.

חוק אכיפה מנהלית כולל מנגנוני אכיפה חדשים שטרם הופעלו בישראל, הוא מעניק לוועדת האכיפה סמכויות נרחבות, הוא מגדיל את הקנסות הקבועים בחוקי ניירות ערך, הוא מאפשר לאסור את המשך כהונתם של נושאי משרה בכירה בתאגידים מפוקחים וכו'. אין זה מפליא אפוא שהצעת החוק "זכתה" לביקורת. נשמעו טענות שהחוק פוגע בהפרדת הרשויות, שכן רשות ניירות ערך, שהיא רשות מבצעת, נהפכת גם לרשות שופטת; שבהגבלת כהונתם של נושאי משרה בכירה יש משום פגיעה אסורה בחופש העיסוק שלהם וכדומה. אף שאני מבינה את עצם קיומם של חששות מפני מנגנונים ואמצעי אכיפה חדשים, נראה לי כי הגברת ההרתעה בשוק ההון היא מטרה חשובה ביותר, וכי לשם השגתה חייבים לנקוט אמצעים שיגדילו במידה ניכרת את מספר ההפרות המטופלות ביעילות ובזריזות. יתרה מזאת, החלטת ועדת האכיפה לא תהיה הכרעה סופית. הצעת חוק בתי המשפט (תיקון מס' 59) (סמכות בעניינים כלכליים), התש"ע-2010 מציעה לקבוע כי ניתן יהיה לעתור על ההחלטה לבית המשפט לעניינים מנהליים, כך שהחלטת ועדת האכיפה תהיה נתונה לפיקוח שיפוטי.

ד"ר עו"ד לאה פסרמן-יוזפוב היא חברת סגל הפקולטה למשפטים, הקריה האקדמית אונו, מחברת הספר דיני ניירות ערך - חובת הגילוי, חברת מליאת רשות ניירות ערך. הכתוב משקף את דעותיה האישיות בלבד.