סקירה

מחלוקות, אינטרסים ופוליטיקה ברפורמות מבניות

07 במאי 2011 | מאת: פרופ’ אבי בן בסט

מנכ"ל משרד האוצר לשעבר אבי בן בסט מנתח במאמר זה את המניעים לרפורמות מבניות, ואת מאזן הכוחות בין השחקנים המשפיעים על יישומן – הפוליטיקאים, הרגולטורים, ובעלי העניין. רפורמות מבניות רבות ממתינות כ 10 שנים ליישומן, למרות צורך מיידי בביצוע רפורמה עקב אי הסכמה בין מומחים בתחום והתנגדות רבה של בעלי אינטרסים.

תמצית

במאמר זה מנותחים המניעים לרפורמות מבניות, ומאזן הכוחות בין השחקנים המשפיעים על יישומן - הפוליטיקאים, הרגולטורים, ובעלי העניין. תרומתו הייחודית של המחקר היא בבחינת השפעת המחלוקות בקרב הרגולטורים והפקידות הבכירה. מחלוקות מקצועיות מאותתות לפוליטיקאים כי רמת הסיכון בביצוע הרפורמה גבוהה ומחלישה את ביטחונם בהצעה. מחלוקת גם מקילה על מלאכתם של האינטרסנטים ומגבירה את האפקטיביות שלהם מול הפוליטיקאים. במחקר נותחו 32 ניסיונות לרפורמה של השוק הפיננסי בישראל. נמצא כי למידת ההסכמה בין הרגולטורים ולעוצמת ההתנגדות של האינטרסנטים השפעה חשובה ומובהקת על ההסתברות לביצוע רפורמה מבנית. המחלוקות ועוצמת האינטרסנטים גרמו לניסיונות חוזרים עד לאישור הרפורמות, ובממוצע נדרשו כ-10 שנים עד ליישומה של כל רפורמה.

לחצו כאן להורדה של המאמר במלואו

מבוא

לרפורמות מבניות תרומה חשובה להקצאה יעילה של המקורות במשק ולצמיחה בת קיימא. אך כמעט תמיד ימצאו להם מתנגדים, חלק בשל ספקנותם ורובם מתוך רצון לשמר את הרנטות שהמבנה הקיים מעניק להם. כתוצאה מכך תהליך היישום של רפורמות מבניות עתיר מכשולים וממושך מאוד. מטרת המחקר היא לנתח את המניעים לרפורמות מבניות, ואת מאזן הכוחות בין השחקנים המשפיעים על יישומן - הפוליטיקאים, הרגולטורים, ובעלי העניין. במיוחד אעמוד על החשיבות של קונסנסוס בין הרגולטורים והעוצמה של בעלי העניין.

השאלה מדוע רפורמות המגדילות את רווחת הציבור נדחות תקופה ממושכת מעסיקה את החוקרים זמן רב. הדיון התמקד בשני סוגי רפורמות - תכניות כלכליות לייצוב המשק ושינויים מבניים שנועדו ליצור תחרות בענפים מונופוליסטיים, או לצמצם את מעורבות הממשלה בפעילות העסקית. חלק מהגורמים לעיכוב הרפורמות משותפים לשני הנושאים, לדוגמה ככל שהמשבר הכלכלי עמוק יותר, הסיכויים למימושן של הרפורמות משני הסוגים גדול יותר. אולם הסיבות לדחיית הביצוע של רפורמות מבניות מורכבות יותר מאשר תכניות ייצוב. בעוד שמתכניות ייצוב נהנים כולם, אם כי לא במידה שווה, הרי שרפורמות מבניות מגדילות את הרווחה של רוב הציבור על חשבון קבוצה קטנה, שנדרשת לוותר על הרנטות שמבנה הענף הקיים מעניק להם. מטבע הדברים האינטרסנטים יאבקו נגד היוזמות לשנות את מבנה הענף וינסו לסכלן, או לפחות להקהותן.

עד שנות השבעים של המאה הקודמת רווחה הגישה שרפורמות במבנה הענף והסדרה של הפעילות בו מונעים על ידי האינטרס הציבורי, כלומר מטרת הממשלה היא להביא למכסימום את הרווחה החברתית. בראשית שנות השבעים התפתחה גישה חדשה שטענה כי הרגולציה מונעת בעיקר על ידי האינטרס הפרטי. כלומר כל השחקנים בזירה - קובעי המדיניות מחד גיסא והתעשיות המפוקחות מאידך גיסא, פועלים במטרה למכסם את התועלת האישית שלהם מהסדרת הפעילות בענפים אלה. אמנם חובתם של הפוליטיקאים והמפקחים להגן על האינטרס הציבורי, אבל קיים חשש כבד שהתעשייה המפוקחת, שהיא בעלת עניין, תשבה אותם באמצעות שוחד בהווה או בעתיד. Stigler 1971, 1988)) טען כי אמנם בעלי העניין רוצים למכסם את תועלתם, אך יש להם הוצאות התארגנות ואיסוף מידע על מנת לספק לפוליטיקאים קולות ותרומות. לפיכך הרגולציה שתיושם תלויה גם ביכולת ההתארגנות של בעלי העניין ובגודלם. (Peltzman 1976, 1989) הוסיף כי גם לצרכנים יש כוח מסוים באמצעות הצבעה בקלפי ותרומות ולכן הגנה מוחלטת על האינטרסים של היצרנים אינה האסטרטגיה הדומיננטית של הפוליטיקאים. לדעתו, הפוליטיקאים יבחרו אסטרטגיה שתקצה את התועלות בין כל בעלי העניין (יצרנים וצרכנים), כך שתועלתו של הפוליטיקאי עצמו תהייה המרבית. (Becker, 1983) הוסיף כי ההתערבות של הפוליטיקאים באמצעות הסדרה גורמת לעיוותים, הפוגעים בתוצר ולפיכך האופטימיזציה של הפוליטיקאים תתחשב גם במחיר העיוותים.
בעוד שכל החוקרים מייחסים חשיבות רבה למאזן הכוחות בין הפוליטיקאים לבין האינטרסנטים, קיימת מחלוקת באשר לחשיבותם של פקידי השירות הציבורי בזירה. חלק מהחוקרים למשל, Weingast (1984), Weingast and Moran (1983), McCubbis and Shwartz (1984) מציינים כי המפקחים מיישמים את מדיניות הקונגרס וכי אין בכוחם להכתיב מדיניות עצמאית (גישה הידועה בשםCongressional dominance). אחרים כמו Moe (1985, 1987), Rothenberg (1988) בחנו מחדש את הממצאים הללו ודחו את מסקנותיהם. יתרה מזו, חוקרים אחרים כמו Niskanen (1971), Clarkson and Muris (1981) הדגישו דווקא את בעיית הסוכן, כלומר מרגע שהמפקח מונה על ידי הפרלמנט או הממשלה, הוא מנצל את כוחו ליישם את סדר היום שלו, או אפילו להגשים את מטרותיו האישיות. Spiller (1990)טוען כי שתי הגישות הן פינתיות ולמעשה האינטרסנטים והמחוקקים מתחרים ביניהם על משיכת החלטות המפקחים לצידם.

גם החוקרים התומכים בתיאורית הסוכן מגבילים אותה לחופש הפעולה של המפקחים ליישם את החוק, ולא ליוזמות חקיקה רפורמטיביות. תפיסות אלה נגזרות בעיקר ממבנה המערכת הפוליטית והממשלית בארה"ב, בה שורר משטר נשיאותי. גם הביסוס האמפירי להשערות אלה נסמך ברובו על הניסיון האמריקאי. במדינות אירופה, וכן במדינות אחרות בעלות משטר פרלמנטרי, למפקחים ולפקידות הבכירה במשרדי הממשלה יש משקל נכבד בתהליך הרפורמות, הן כיזמים של שינויים במבנה השווקים, והן בניסוח ההצעות האופרטיביות. יתרה מזו, המדינות החברות באיחוד האירופי האצילו סמכויות שהיו בידי הממשלה לרשויות הסדרה פדרליות (Supra-national authorities), משום שלהערכתם לחץ האינטרסנטים על הפוליטיקאים וחששותיהם של הפוליטיקאים מכישלון מקטינים את הסיכוי לרפורמות מבניות. ואכן שינוי זה עמד ביסוד ההצלחה של הרפורמות המבניות ליצור תחרות בשווקים מונופוליסטיים באיחוד האירופי החל משנות התשעים (Boeri 2005).

הספרות, גם זו שמדגישה את תרומתו של הדרג המקצועי, וגם זו המבליטה את סכנת המפקח השבוי, מתייחסת לדרג המקצועי כאילו היה עשוי מעור אחד. אולם רפורמה במבנה שוק של ענף מסוים נוגעת במספר מפקחים ופקידים בכירים בו זמנית, ואלה עשויים לאמץ דעות מנוגדות. לדוגמה, על השוק הפיננסי ברוב המדינות מפקחים שלושה או ארבעה רגולטורים, ויש להניח שבגיבוש הרפורמות שותפים גם פקידים בכירים במשרד האוצר ובבנק המרכזי. בין הפקידים ייתכנו חילוקי דעות (בין מסיבות מקצועיות, או בין מסיבות תועלתניות), העלולים לגרום למניעת הרפורמה, או לדחייתה לזמן רב. לדוגמה, הויכוח בין המפקחים הפיננסיים בארה"ב לגבי הגדרת בנק ומרחב פעולתו נמשך שמונה שנים, בהן שותקו שינויי החקיקה בנושא (Wooly 1993). תרומתו הייחודית של המחקר הנוכחי היא בבחינת השפעת מידת ההסכמה בקרב הפקידות המקצועית על סיכויי היישום של הצעה לרפורמה מבנית.

במסגרת המחקר אבדוק את מכלול הגורמים המשפיעים על הממשלה והכנסת לאמץ רפורמות מבניות. ראשית, הגורמים המבטאים את האינטרס הציבורי, כמו מידת התחרות בענף ותנאי הרקע המקרו-כלכליים. שנית, כוחם היחסי של השחקנים בזירה. תרומת הכוח הפוליטי של הממשלה נבחנה במחקרים רבים בתחום. כן יוחסה חשיבות להתנגדות האינטרסנטים, אך לא נבחנה ההשפעה של עוצמת התנגדותם. במחקר זה ייבחן לראשונה מאזן הכוחות בין כל השחקנים בזירה - האינטרסנטים, הרגולטורים והכוח הפוליטי של הממשלה.

הבחינה האמפירית של ההשערות תיערך באמצעות בחינת תהליך הליברליזציה של השוק הפיננסי בישראל. בעבר אופיין השוק הפיננסי בישראל במעורבות ניכרת של הממשלה וברמת ריכוזיות גבוהה מאוד של הבנקים. בשנת 1985 החלה הממשלה בתהליך של מעבר לכלכלת שוק, שהתבטא גם בסדרת רפורמות בשוק הכספים, ההון ומטבע חוץ. השינוי המצטבר במבנה השוק הוא ניכר, אולם המאבק על כל אחת מהרפורמות היה קשה וכתוצאה ממנו תהליך הליברליזציה של השוק הפיננסי נמשך כבר 20 שנים. יש הצעות שלא זכו למימוש עד היום, ויש הצעות שזכו להצלחה רק בניסיון השלישי, או אפילו השישי. ריבוי הניסיונות עד להצלחה אפשר לי לבנות מאגר נתונים ייחודי, המספק הזדמנות להשוות את התנאים ששררו בכל אחד מהם, לבחון מה היה חסר בניסיונות שכשלו ומה המשותף לניסיונות המוצלחים.

מבנה המאמר יהיה כדלקמן: בפרק השני אציג את הגישה האנליטית לגורמים הקובעים את ההסתברות ליישומן של רפורמות מבניות. בפרק זה ינותחו הביקוש לרפורמה, ומאזן הכוחות בין השחקנים החורצים את גורלה, תוך שימת דגש על ההשלכות של חילוקי דעות בין המפקחים ועוצמת ההתנגדות של האינטרסנטים. בפרק השלישי אציג את מאפייני השוק הפיננסי בישראל ואת הניסיונות לשנות את מבנהו, ואנתח את כוחם של האינטרסנטים, עמדותיהם של המפקחים, והכוח הפוליטי של הממשלה. באמצעות נתונים אלה אאמוד את השפעתם על ההסתברות ליישום רפורמות מבניות. הפרק הרביעי יחתום את המאמר בסיכום ומסקנות.

פרופ' אבי בן בסט הוא עמית בכיר במכון הישראלי לדמוקרטיה ועומד בראשות תכנית המחקר רפורמות כלכליות, בנוסף לכך הוא מרצה לכלכלה באוניברסיטה העברית וכיהן בעבר כנכ"ל משרד האוצר.