מעמד מדינה משקיפה לרשות הפלסטינית
העצרת הכללית של ארגון האומות המאוחדות שדרגה את מעמדה של הרשות הפלסטינית למעמד של מדינה משקיפה. מהי משמעות מהלך זה?
ראשית, יש להוציא מכלל הדיון טעות נפוצה: בכ"ט בנובמבר 1947 אישרה העצרת הכללית של האו"ם רק את תכנית החלוקה להחלפת המנדט הבריטי על ארץ ישראל. ואולם, החלטה זו התקבלה במסגרת משטר הנאמנויות (המנדטים) של האומות המאוחדות, ובשל כך היה לעצרת הכללית מעמד מיוחד בהקשר זה. משטר נאמנות זה אינו קיים עוד. כמו כן חשוב להדגיש כי העצרת הכללית של האו"ם לא "הקימה" את מדינת ישראל בנובמבר 1947. למעשה, העצרת אישרה את חברותה המלאה של מדינת ישראל באו"ם רק במאי 1949, שנה כמעט לאחר הכרזת העצמאות. ככלל, העצרת הכללית של האו"ם אינה יכולה להקים מדינה, אלא להביע תמיכה בהקמת המדינה ולקבלה לשורות הארגון (אם גם מועצת הביטחון מסכימה לכך), או לקרוא למדינות חברות להכיר במדינה החדשה ולתמוך בקבלתה לארגונים בינלאומיים אחרים.
מתי, אם כן, תוכר ישות פוליטית כמדינה במשפט הבינלאומי? ההגדרה הקלסית לקיום מדינה מובאת באמנת מונטוידאו משנת 1933. אמנה זו הגדירה מדינה כישות פוליטית העומדת בארבעה תנאים: אוכלוסייה, שטח, ממשלה ויכולת לנהל יחסי חוץ. עוד נקבע באמנה כי קיום של מדינה אינו תלוי בהכרה מצד מדינות זרות במדינה זו. עולה כי באמנה זו, שהתקבלה כמנהג בינלאומי מחייב, נדחתה הדעה, ולפיה קיום המדינה תלוי בהכרתן של המדינות האחרות בה. הכרה מצד המדינות האחרות אינה אלא הצהרה על עובדה קיימת.
על פי ההגדרה משנת 1933, להכרת האו"ם במדינה הפלסטינית אין משמעות משפטית כלל. שאלת קיומה של מדינה תלויה בהתקיימות סדרת תנאים במציאות. כך בוודאי לגבי שלושת התנאים הראשונים המנויים באמנה: אוכלוסייה, שטח וממשלה. לגבי התנאי האחרון – ניהול יחסי חוץ – פרשנותו המקובלת היא כי הוא נועד למנוע מצב, שבו יחידות הפועלות במסגרת משטר פדרלי או הכפופות להסכם כלשהו המונע מהם לקיים יחסי חוץ, יוכרו כמדינות. כלומר, גם כאן השאלה היא עובדתית. כהגדרתו הקולעת של יורם דינשטיין בספרו "המשפט הבינלאומי והמדינה" השאלה האמיתית היא: האם הישות הפוליטית עצמאית במדיניותה הפנימית, בקבלת החלטותיה הבינלאומיות וביכולתה להתנהל במישור הבינלאומי?
השאלה "האם קיימת מדינה פלסטינית?", כסוגיה עובדתית, שנויה במחלוקת. מצד אחד, ברצועת עזה לפחות קיים משטר העונה עקרונית על התנאים של אמנת מונטוידאו, וביסודו של דבר הוא נראה משטר עצמאי. כאמור, שאלת אי-החוקיות של תפיסת השלטון ושאלת אי-ההכרה של מדינות אחרות בלגיטימיות של המשטר אינן רלוונטיות לפי אמנת מונטוידאו. ייתכן כי גם הרשות הפלסטינית, בשטחיA לפחות, מקיימת את תנאי העצמאות האמורים. אלא שכמובן, שתי הישויות הפוליטיות הללו – החמאס בעזה והרשות הפלסטינית בשטחי A – אינן מכריזות כל אחת בנפרד על עצמאות, בעיקר כיוון שהפלסטינים מעוניינים בהכרה בינלאומית במדינה "תאורטית" שלישית שעמידתה בתנאי אמנת מונטוידאו מוטלת בספק: מדינה פלסטינית מאוחדת ועצמאית בכל שטחי ארץ ישראל המנדטורית שישראל השתלטה עליהם במלחמת ששת הימים (גבולות 67'), לרבות מזרח ירושלים ושטחי ההתנחלויות. קיומה של מדינה תאורטית כזו מוטל בספק גדול מבחינת ההגדרות של אמנת מונטוידאו.
השלטון בשטח מחולק בין שלושה גופים פוליטיים הטוענים לשליטה בו – ישראל, החמאס והרשות הפלסטינית – כאשר דווקא הגוף המבקש את ההכרה – הרשות הפלסטינית – כפוף להסכמי אוסלו, שקבעו מפורשות כי גוף זה אינו עצמאי וכי שליטתו הלכה למעשה בשטח ויכולת קיום יחסי החוץ שלו אינן מלאות ונתונות למגבלות שונות. יתר על כן, סוגיות מיקום הגבולות והיקף האוכלוסייה של המדינה הפלסטינית עומדות במוקד המחלוקת במשא ומתן, המתנהל במשך שנים בין ישראל לבין הפלסטינים. ייתכן שאם הפלסטינים ישאירו את הגדרת הגבולות עמומה (כפי שעשתה מדינת ישראל בעת הקמתה) או אם יצמצמו את שטח המדינה למינימום, סיכוייהם לעמוד בהגדרה טובים יותר. ברם הפלסטינים אינם מעוניינים בשברירי שטח, ובהם מדינות נפרדות, כנראה כיוון שהם חוששים כי ישראל תציג את הגבולות הקיימים כ"סוף פסוק" וכגבולות קבועים.
ואולם, ניתוח קלסי זה אינו מקיף את מורכבות נושא ההכרה במדינה כפי שהתפתחה בשנים האחרונות:
במהלך השנים שחלפו מעת חתימת אמנת מונטוידאו עם סיום השלטון הקולוניאלי, וביתר שאר בשנים האחרונות, אנו עדים לחזרה של שאלת ההכרה אל חזית הדיון הבינלאומי. מצד אחד, ישויות פוליטיות שלא זכו בהכרה בינלאומית, לא קיבלו מעמד של מדינות, אפילו אם קיימו את תנאי אמנת מונטוידאו. כך למשל צפון קפריסין, הנחשבת שטח הכבוש על ידי טורקיה ואינה מוכרת כמדינה עצמאית, או טאיוואן, הנחשבת עדיין חלק מסין. מצד אחר, אפילו ישויות שמעולם לא קיימו את תנאי אמנת מונטוידאו, אך הוכרו על ידי מדינות העולם, נחשבות מדינות. כך למשל קונגו שבעת סיום השלטון הקולוניאלי הבלגי לא הייתה בה ממשלה אפקטיבית, או בוסניה שהייתה שרויה במלחמת אזרחים בעת הקמתה.
מהו, אם כן, תפקיד ההכרה הבינלאומית, וכיצד הוא משתלב במקרה של המדינה הפלסטינית?
דומה שבשנים האחרונות מתברר אט-אט כי ההכרה הבינלאומית חשובה במיוחד במקום שבו יש ספק בדבר התאמתה של הישות הפוליטית לתנאי אמנת מוטוידאו. במקרה של ספק כזה, הכרת מדינות העולם יכולה לבטל את הספק ולהעיד על קיומה של מדינה. דוגמה מובהקת לתהליך זה היא במדינות שקמו בעקבות התפרקותה של יוגוסלביה לשעבר. קרואטיה למשל לא הייתה עצמאית לחלוטין משלטון סרבי בעת שטענה לעצמאות. הכרת מדינות האיחוד האירופי בקרואטיה, אגב הצבת תנאים רבים, תרמה הלכה למעשה להתגבשות ההכרה הבינלאומית בקרואטיה העצמאית, וממילא קיומה של מדינה זו חדל להיות שנוי במחלוקת או מוטל בספק. קוסובו קיימת כישות עצמאית בזכות ההגנה שמעניק לה הכוח הבינלאומי הנמצא בתחומה, עובדה המעיבה כמובן על קיומו של קריטריון השליטה האפקטיבית בשטח. עם זאת הולכת ומתגבשת ההכרה הבינלאומית הנרחבת בעצמאותה של קוסובו.
העולה מכל האמור הוא כי במשפט הבינלאומי המודרני, בעת שעמידתה של ישות פוליטית בתנאים העובדתיים שנויה במחלוקת, יש משמעות להכרה הבינלאומית הניתנת למדינה זו. הכרה זו אינה יכולה ליצור מדינה יש מאין, אך היא יכולה להטות את הכף אם העובדות נתונות בספק. על פי מה ניתנת ההכרה הבינלאומית? בוודאי שהכרה כזו ניתנת בהסתמך על שיקולים פוליטיים, אך היא ניתנת גם על בסיס הסוגיות האלה: זכאותו של עם להגדרה עצמית; ומידת מחויבות המדינה העתידית לעקרונות הקהילה הבינלאומית. לצורך ההכרה במדינה חשוב גם משך הזמן שבו קיימת ישות פוליטית, שקיומה כמדינה עצמאית נתון במחלוקת. מצב זה אינו תורם ליציבות המשטר הבינלאומי, ועל כן נוטות מדינות להכיר בישויות המתפקדות לאורך זמן באורח עצמאי, כמדינות.
האם הצבעה בעצרת הכללית של האו"ם יכולה לספק את ההכרה הבינלאומית במדינה הפלסטינית? כאמור, כשלעצמה, אין ההצבעה בעצרת הכללית של האו"ם מהווה מעשה משפטי מחייב של האו"ם, והעצרת הכללית של האו"ם אף אינה מוסמכת להורות על קבלתה של מדינה לאו"ם כל עוד מועצת הביטחון של האו"ם (שבה יש לארצות הברית זכות וטו) לא המליצה על קבלת המדינה. מתן מעמד של מדינה משקיפה הוא התוצאה המיידית המקסימלית של פעילות העצרת הכללית. עם זאת להצבעה עצרת הכללית של האו"ם יש שתי משמעויות משפטיות.
ראשית, ההצבעה בעצרת הכללית יכולה להעיד על הכרתן של מדינות העולם במדינה הפלסטינית. כאמור, הכרה כזו, במקרה שבו הקיום העובדתי חלקי ושנוי במחלוקת, יכולה להיות בעלת משמעות. במאמר שכתבתי לפני כשנה באתר זה הזהרתי כי המשך הקיפאון יביא למצב שבו כמעט כל מדינות העולם יצביעו בעד הכרה במדינה הפלסטינית. אכן, מסתבר כי אזהרה זו היתה במקומה. לדעתי, העובדה כי ההחלטה באו"ם התקבלה בתמיכה מוחצת של מדינות העולם שאיננה מבוססת רק על ה"רוב האוטומטי", מעידה כי ההכרה כללית. במקרה כזה ניתן לומר כי ההכרה הבינלאומית היא בעלת משמעות, וכי היא מביאה לכך שהפלסטינים קרובים מאוד לכך שיוכלו לדרוש מפורומים בינלאומיים שונים לקבל את "פלסטין" כגוף הזכאי לזכויות כמדינה.
ואכן, זוהי משמעותה השניה של ההכרה בפלסטין כמדינה משקיפה. ב- 3 באפריל 2012 קבעה התובעת של בית הדין הפלילי הבינלאומי כי היא דוחה את הפניה של פלסטין לחקור חשדות לפשעים שבסמכות בית הדין הפלילי הבינלאומי בשטח פלסטין, וזאת כיוון שפלסטין אינה מדינה. התובעת קבעה כי:
The current status granted to Palestine by the United Nations General Assembly is that of "observer", not as a "Non‐member State" ... The Office could in the future consider allegations of crimes committed in Palestine, should competent organs of the United Nations ....resolve the legal issue relevant to an assessment of article 12
בתרגום חופשי קובעת התובעת כי עמדתה על פיה פלסטין אינה מדינה תלויה במידה רבה בעמדתה של העצרת הכללית של האו"ם, וכי היא תהיה מוכנה לשקול מחדש את עמדתה אם העצרת הכללית של האו"ם תשנה את עמדתה.
שינוי עמדה זו אכן קרה.
חקירת חשדות לפשעי מלחמה על ידי התובעת של בית הדין יכולה להעמיד את מדינת ישראל במצב בעייתי ביותר. אומנם, תנאי להפעלת סמכות בית הדין הפלילי הבינלאומי הוא כי המדינה עצמה אינה מפעילה את סמכות שיפוטה או חוקרת את המקרה. לכאורה, תנאי זה אמור להוות מכשול בפני כל חקירה כנגד חיילי צה"ל שכן אלו כפופים לסמכות החקירה הצבאית הישראלית, ומועמדים לדין במקרה של הפרת דיני הלחימה. אלא שבפועל אין זה בטוח כלל שמחסום זה יעיל. למשל: לפי הדעה המקובלת בעולם, גבולותיה של מדינת פלסטין הם "גבולות 67". על פי פרשנות מסוימת של חוקת בית הדין הפלילי הבינלאומי, הקמת ההתנחלויות מהווה פשע מלחמה. ברור כי ישראל אינה חוקרת כלל על עבירה זו.
ההכרה במדינה הפלסטינית עדיין אינה סופית. ההכרה היא עדיין בשלב בו מדיניות ישראלית מושכלת, ובמיוחד קיום משא ומתן עם הפלסטינים יכול להביא לתוצאות מוסכמות, במיוחד בשאלת הגבולות. אך המשך ההתעלמות מהפלסטינים יביא להמשך התחזקות ההכרה הבינלאומית בקיומה של המדינה הפלסטינית, עד אשר ישראל עלולה לאבד שליטה על תהליך זה, ולמצוא את עצמה בעוד מספר שנים לא רב מול מדינה שלא רק קיומה אלא גם גבולותיה יכפו עליה על ידי הקהילה הבינלאומית.
עמיחי כהן הוא מרצה בכיר למשפט בינלאומי בקריה האקדמית אונו, וחוקר במכון הישראלי לדמוקרטיה