מאמר דעה

נסיעות הבכירים והצורך בתיחום סמכויות

05 באפריל 2011 | מאת: מיכל טמיר

פרשת נסיעות הבכירים משקפת את הבעייתיות הקיימת בישראל בכל הנוגע למעמדו של מבקר המדינה וליחס בינו ובין הרשויות האחרות. מיכל טמיר בוחנת את סמכויות החקירה של מבקר המדינה לנוכח פרשה זו ומציעה דרכים להתמודדות עם הסוגיה.

"מבקר המדינה יבדוק את נסיעות השרים וסגניהם החל משנת 2006".נועם שרביט, nrg 5.4.2011 יש לברך על ההחלטה אשר מחזירה את ביקורת המדינה לתפקידה המסורתי של ביקורת מערכתית, להבדיל מביקורת הפולשת לסמכותם של גורמים אחרים במערך החוקתי שלנו - היועץ המשפטי לממשלה ולעתים גם בתי המשפט. ראשית, רק בדיקה מערכתית כזאת היא בסמכותו של המבקר, להבדיל מבדיקות פרטניות, הנוגעות באדם זה או אחר, שהן בסמכותו של היועץ המשפטי לממשלה. שנית, רק בדיקה מערכתית מונעת טענות על אכיפה סלקטיבית. ושלישית, רק הסמכה לבדיקה מערכתית נתפסת עניינית וכזאת שאינה בגדר רדיפה פוליטית של הוועדה לביקורת המדינה, שבראשה נציג האופוזיציה.

פרשת נסיעות הבכירים משקפת את הבעייתיות הקיימת בישראל בכל הנוגע למעמדו של מבקר המדינה וליחס בינו ובין הרשויות האחרות. ביקורת המדינה קשורה קשר הדוק לאחד מתפקידיה העיקריים של הכנסת: פיקוח על הרשות המבצעת. עם זאת היחס שבין הפרלמנט ובין מבקר המדינה שונה במדינות שונות.Supreme Audit Institutions of the Central and Eastern European Countries, Cyprus, Malta and the European Court of Auditors, Relations between Supreme Audit Institutions and Parliamentary Committees, (Limassol, November 2001), at pp. 5-6 ההבדלים בין המודלים נעוצים במשתנים היסטוריים, פוליטיים ותרבותיים. ואולם למרות השוני, כל מוסדות הביקורת מנסים למצוא את האיזון שבין עצמאות עבודתה של הביקורת, שמטרתה להבטיח אובייקטיביות ואמינות, ובין הקשר האפקטיבי עם הפרלמנט, שמטרתו להבטיח שמסקנות הביקורת יזכו להתייחסות הולמת של הרשות המבצעת.

בשל חשיבותה של ביקורת ציבורית חיצונית המבוצעת על ידי מערכת עצמאית ובלתי תלויה, זכה מוסד ביקורת המדינה בישראל למעמד חוקתי בחוק יסוד: מבקר המדינה. קיום הסדר חוקתי כללי, העוסק בתפקידי המבקר, בדרך מינויו ובעצמאותו, ולצדו סעיפי הסמכה המותירים את עיצוב מוסד הביקורת בידי הרשות המחוקקת, אופייניים גם למדינות אחרות. אלא שבכל הנוגע לשאלת מהותה של עצמאות ביקורת המדינה' חוק היסוד שלנו אינו בהיר דיו, ואף הגבולות בין מוסד זה ובין מוסדות אחרים במדינה אינם מתוחמים דיים.סעיף 6 לחוק יסוד: מבקר המדינה קובע: "במילוי תפקידיו יהיה מבקר המדינה אחראי בפני הכנסת בלבד ולא יהיה תלוי בממשלה." מהי מהותה של אחריות זו? האם מדובר בכפיפות - שלה אינדיקציות גם בשליטת הכנסת על מינוי המבקר והעברתו מתפקידו - או ב"רשות מבקרת", שהתפתחה לצד שלוש הרשויות המסורתיות.

היבטים שונים של הבעיה באים לביטוי בפרשת הנסיעות:

ראשית, החלטתה הראשונית של הוועדה לביקורת המדינה הייתה להורות למבקר לחקור את נסיעותיו של בנימין נתניהו. חקירה מסוג זה היא בסמכותו של גורם אחר במערך הדמוקרטיה הישראלית - היועץ המשפטי לממשלה. אם מדובר בחשדות לפלילים, היועץ המשפטי לממשלה בכובעו כראש התביעה הפלילית מוסמך להורות לפתוח בחקירה. במצב מעין זה - כשמדובר באישיות רמת מעלה העשויה להיפגע קשות מהחקירה וכשאף העובדות שנויות במחלוקת - היועץ גם מוסמך לבצע בדיקה מקדמית.ראו בג"צ 3993/01 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה (2002). אם לעומת זה מדובר בהתוויית נורמות חדשות לנסיעות שרים או בפרשנותם של הכללים הקיימים בעניין - היועץ המשפטי לממשלה בכובעו כפרשן הדין בשביל הממשלה, מוסמך לעסוק בעניין.ראו דברי השופטת דורנר בבג"ץ 4247/97 סיעת מרצ במועצת עיריית נ' השר לענייני דתות, פ"ד נב(5) 241 (1998): "היועץ המשפטי לממשלה ונציגיו, בכל הנוגע למתן חוות-דעת בדבר המצב המשפטי הקיים, אינם "יועצים" במובן השגור של המילה. חוות-דעתם מחייבת את הרשויות. עמדתם המקצועית היא עמדת הרשויות. דעותיהם האישיות של נבחרים או עובדי-ציבור בדבר המצב המשפטי הקיים אינן רלוואנטיות. בהפעילם את סמכויותיהם עליהם לקיים את חוות-הדעת המשפטיות של היועץ המשפטי לממשלה ונציגיו." כך או כך מדובר בתפקידו של היועץ.

על רקע זה מן הראוי שביקורת המדינה תעסוק בענייני מדיניות כלליים שאינם פרשנות החוק ובעניינים מערכתיים - להבדיל מעניינים פרטניים. לשם כך רשאי המבקר לבצע חקירות אינקוויזיטוריות. מבקר המדינה אינו בית-משפט. לו היה בית משפט, יכול היה לעסוק בהפרת חוק פרטנית המובאת לפניו, אבל בשיטתנו האדברסרית - שבה הבאת הראיות וחקירת העדים מוטלת על הצדדים למשפט - אסור היה לו לחקור.לשיטה האדוורסרית מול השיטה האינקוויזיטורית ראו מרדכי קרמניצר "התאמת ההליך הפלילי למטרה של גילוי האמת, או האם לא הגיעה העת לסיים את עונת המשחקים" משפטים יז 475 (1988). לשיטה האדוורסרית הנוהגת בישראל, אנגליה וארצות הברית ראו רות גביזון, שיקול דעת מינהלי באכיפת החוק: הסמכות לעכב הליכים פליליים ולחדשם 80, 90, 94 בהתאמה (1991). במדינות אירופה נוהג הליך אינקוויזיטורי, שבו השופט הוא שמקבל עליו את הליך בירור האמת והוא שמזמן וחוקר את העדים ומחליט על סדר שמיעת הראיות, ואילו לצדדים יש רק תפקיד משני בניהול המשפט.

הרעיון הראשוני של חקירת נסיעותיו של בנימין נתניהו על ידי מבקר המדינה מעורר אפוא חוסר נוחות. מדובר בחקירה של עניין פרטני ולא מערכתי. כשם שהכנסת אינה מחוקקת חוקים שנועדו לאדם ספציפי (שאם לא כך, היה זה מנוגד לשלטון החוק),לאיסור על "חקיקה פרטית" והחובה לקבוע אמות מידה כלליות כמאפיין יסוד הכרחי של שלטון החוק, ראו אמנון רובינשטיין וברק מדינה, המשפט החוקתי של מדינת ישראל (כרך א, מהדורה שישית, 2005) 286 296. כך המבקר, שהוא שלוח שלה, אינו אמור לחקור עניין הנוגע לאדם ספציפי. בכך כאמור אין כדי לשלול את סמכותו לשלב בתכנית עבודתו גם בדיקה של מימון הנסיעות לחו"ל של בכירי המדינה.

שנית, כאשר נטענת טענה כלפי אדם מסוים הנוגעת ל"חוקיות" או ל"טוהר המידות" בשירות הציבורי, המערבת התנהלות שאולי רווחה בקרב אנשים נוספים, בחינה פרטנית עשויה לעורר לטעמי טענות של אכיפה סלקטיבית.להרחבה בנושא ראו מיכל טמיר, אכיפה סלקטיבית (נבו, 2008). כך היה בעניינו של צחי הנגבי, שהועמד לדין על רקע דוח מבקר המדינה על המינויים במשרד לאיכות הסביבה, שבעקבותיו הולט לפתוח בהליכים פליליים. בסופו של דבר זוכה הנגבי מהעברה של מרמה והפרת אמוניםראו ת"פ 4063/06 (ירושלים) מדינת ישראל נ' הנגבי (ניתן ביום 13.7.10). הודות לדעתו של השופט רומנוב שלפיה יש לקבל את טענת ההגנה מן הצדק.וכך אמר השופט: "במקרה שבפנינו, החליט היועץ המשפטי לממשלה 'להעלות מדרגה' בכל הנוגע לאופן טיפולו בתופעת המינויים הפוליטיים. אני סבור שמדובר בהחלטה ראויה.הקושי הוא, שהמדיניות החדשה הוחלטה בדיעבד על הנאשמים, מבלי שניתנה להם אזהרה מוקדמת, ובנסיבות בהן היו יכולים לסבור, כי מעשיהם אינם מגיעים לכדי עבירה פלילית. זאת משום שאין הוראת חוק מפורשת האוסרת על מינויים פוליטיים, אלא העבירה אותה עברו היא 'עבירת מסגרת', והן בשל העובדה שבמשך עשרות שנים לא נעשה שימוש באופציה הפלילית, וככל הנראה שכמעט לא דובר בה". חקירות מערכתיות של המבקר עשויות למנוע את הכֶּתֶם - לא הכֶּתֶם הפלילי דווקא - מאדם שפעל בהתאם למקובל. במקרה של חקירה המביאה לידי הליכים פליליים - פעמים רבות יהיה בכך כדי לייתר את הדיון בטענת ההגנה מן הצדק, משום שהעובדות בנוגע לאחרים יהיו ידועות.

שלישית, הפרשה מדגימה את הבעייתיות שבשימוש בוועדת הביקורת ככלי לניגוח פוליטי. לכאורה, ביקורת המדינה בישראל מאמצת את המודל האמריקני, שלפיו המבקר הוא זרוע ארוכה של הפרלמנט. הפרלמנט מחוקק חוקים, אבל לבדו אינו יכול לפקח על אופן ביצועם על ידי הרשות המבצעת. תפקידו של מוסד הביקורת אפוא לסייע לפרלמנט לפקח על הרשות המבצעת. אלא שאצלנו, להבדיל מארצות הברית, יש רק בית מחוקקים אחד וועדת ביקורת אחת שבראשה איש אופוזיציה - החייב במשמעת סיעתית. המצב חמור עוד יותר לנוכח סעיף 21 לחוק מבקר המדינה,התשי"ח-1958 [נוסח משולב], ס"ח 92. המאפשר לכנסת או לממשלה לחייב את המבקר לכתוב חוות דעת בנושא מסוים. סעיף זה - שכנראה אין לו אח ורע בעולם - משמש כיום ככלי ניגוח פוליטי בידי הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת, המורה למבקר לבחון עניינים שפעמים רבות נוגעים למדיניות פוליטית מובהקת, ושראוי שהביקורת עליה תהיה של הבוחרים. על כן, כמקובל במדינות העולם די שהמבקר יתחשב בבקשות הכנסת או הממשלה במסגרת סדרי העדיפויות שלו. בכך יוכל להפעיל שיקול דעת עצמאי ובין היתר להימנע מביקורת בעניינים שוועדת הביקורת של הכנסת הפנתה אליו אף שספק רב אם הם בסמכותו או אם ראוי לערוך בהם ביקורת.

ד"ר מיכל טמיר היא מרצה בכירה במכללת שערי משפט; נייר עמדה בנושא מבט ביקורתי על ביקורת המדינה פרי עטה ובהנחייתו של פרופ' מרדכי קרמניצר פורסם בהוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה בשנת 2009.