סגני שרים או חברי כנסת?

בישיבה סוערת שקיימה ועדת הכנסת ב-19 במאי 2009 הוחלט שסגני שרים יוכלו להשתתף ולהצביע בוועדות הכנסת. החלטה זו מעוררת מחדש את סוגיית הפרדת הרשויות במערכת הפוליטית בישראל. מאמר זה בוחן  את המצב החוקי הקיים ואת ההשלכות האפשריות של החלטה זו על מערכת היחסים בין הכנסת לבין הממשלה.

המצב החוקי הקיים  

חוק יסוד: הממשלה קובע ששר הממונה על משרד ממשלתי רשאי, בהסכמת ראש הממשלה ובאישור הממשלה, למנות לאותו משרד חבר כנסת שיכהן כסגן שר (סעיף 25 [א]). לפי החוק חייב סגן השר להיות חבר כנסת. אם חדל להיות חבר כנסת נפסקת גם כהונתו כסגן שר. כלומר, על פי החוק, סגן שר חייב להיות חבר כנסת.

אלא שמבחינת פעילותו, סגן השר אינו חבר כנסת לכל דבר. סעיף 9 (ג) לתקנון הכנסת קובע, ש"שר או סגן שר לא יכהן כחבר בוועדה מוועדות הכנסת או כממלא מקום של חבר ועדה". סגני השרים אינם משמשים אפוא כחברים בוועדות הכנסת, ואף שהם חברי כנסת באופן רשמי, הם מנועים מלמלא תפקיד מרכזי מתפקידיו של חבר כנסת. יש לציין שבעבר כיהנו חלק מסגני השרים גם כחברים בוועדות הכנסת.
ההצעה הנוכחי.

ההצעה הנוכחית

הרקע להצעה שנידונה בוועדת הכנסת, ולפיה יורשו סגני שרים לכהן כחברים בוועדות הכנסת, הוא מיעוט חברי הכנסת הפעילים בוועדות הכנסת – בשל גודלה של הממשלה. הממשלה השלושים ושתיים מונה שלושים שרים ותשעה סגני שרים. כלומר, כמעט שליש ממאה ועשרים חברי הכנסת אינם מתפקדים כחברי כנסת.

מצב עניינים זה הוא בעייתי:

• מצד הממשלה – הרצון שסגני שרים ישמשו גם כחברי ועדות הכנסת נובע מחששה של הקואליציה, שקולה לא יישמע בוועדות אלה משום שיותר ממחצית חברי הקואליציה הם שרים או סגני שרים, המנועים מלשמש חברי ועדה.
• מצד הכנסת – המחסור בחברי כנסת שיכולים לכהן בוועדות גורם לכך, שאותם חברי כנסת משמשים במקביל במספר רב של ועדות, והדבר מתבטא בנוכחות דלה בדיוני הוועדות. ואולם חברי הכנסת, בעיקר מהאופוזיציה, מודאגים מעירוב הרשויות הכרוך במתן האפשרות לסגני שרים להיות חברים בוועדות. החשש הוא שהם ישמשו שופרה של הממשלה, ולא יתרמו לפעולת הפיקוח והבקרה של ועדות הכנסת. קיים גם חשש לניגוד עניינים, כאשר סגן שר יושב בוועדה העוסקת בעניינים הקשורים במשרדו.

הצעות חלופיות

• הגבלת מספר סגני השרים – החוק אינו קובע מהו המספר המרבי המותר של סגני השרים. בחוק יסוד: הממשלה מ-1992 נקבעה הגבלה על מספר השרים וסגני השרים, אך הגבלה זו בוטלה. קביעת הגבלה של מספר השרים וסגני השרים תבטיח, שלא יהיה מצב שבו חלק גדול של חברי הכנסת אינו יכול למלא את תפקידו הפרלמנטרי.  לוח 1 מפרט את מספר סגני השרים בממשלות ישראל השונות. אפשר לראות בו, שמספר סגני השרים נע בין אפס לחמש עשרה. בממשלה הראשונה לא היו סגני שרים כלל, ובממשלה ה-29 (ממשלת שרון, שכיהנה במהלך הכנסת ה-15) היה מספר שיא של חמישה עשר סגני שרים. השוני הרב במספר סגני השרים מצביע אף הוא על הצורך להגביל את מספרם, שכן נראה שמינוים נובע משיקולים קואליציוניים יותר מאשר משיקולים ענייניים.

לוח 1: מספר סגני שרים לפי ממשלות וכנסות

כנסת	ממשלה	מספר סגני שרים
ראשונה	1	0
	2	1
שנייה	3	2
	4	4
	5	2
	6	1
שלישית	7	3
	8	4
רביעית	9	3
חמישית	10	5
	11	4
	12	4
שישית	13	9
	14	7
שביעית	15	9
שמינית	16	1
	17	2
תשיעית	18	4
עשירית	19	11
	20	7
אחת עשרה	21	6
	22	5
שתים עשרה	23	4
	24	14
שלוש עשרה	25	10
	26	8
ארבע עשרה	27	7
חמש עשרה	28	7
	29	15
שש עשרה	30	14
שבע עשרה	31	2
שמונה עשרה	32	9
טווח וממוצע		5.7,0-15

מקור: אתר הכנסת  http://www.knesset.gov.il/govt/heb/GovtByNumber.asp

• חוק חבר כנסת מחליף (החוק הנורווגי) – עיגון החוק הנורווגי או חוק חבר כנסת מחליף משמעותו, שחברי כנסת שיתמנו לשרים בממשלה יתפטרו מחברותם בכנסת ויפנו את מקומם לחברים אחרים במפלגתם. עיגון החוק יגדיל את מספר חברי הכנסת המתפקדים בפועל ככאלה. אפשרות אחת היא להחיל חוק זה על השרים וסגני השרים, כך יובטח שמספר חברי הכנסת הפעילים יעמוד על מאה ועשרים. אפשרות אחרת היא להחיל את החוק רק על השרים, כך יוגדל מספר חברי הכנסת הפעילים פרלמנטרית, ואלה שאינם יכולים לשמש בוועדות יהיו רק סגני השרים, שמספרם הממוצע בממשלה הוא כשישה.

סיכום

סגני השרים הם בעלי במעמד מיוחד: בניגוד לשרים הם אינם חלק אינטגרלי של הממשלה, ואף על פי כן הם חברים ברשות המבצעת. בשל שייכותם לרשות המבצעת, השתתפותם בוועדות הכנסת ובהצבעות בוועדות יש בה טעם לפגם, שכן מדובר בדריסת רגל של הרשות המבצעת במנגנון הראשי של הכנסת בכל הקשור לחקיקה, פיקוח ובקרה.

הוויכוח הנוכחי על מעמדם של סגני השרים בוועדות הכנסת מספק הזדמנות להערכה מחודשת של נחיצות המשרה. נראה שבפוליטיקה הישראלית משרת סגן השר היא בעיקר "משרה קואליציונית", כלומר משאב שאותו ניתן להבטיח לחברי הקואליציה. עמימות מעמדם של סגני השרים נובעת גם מהיעדר הגדרה חוקית של תפקידיהם וסמכויותיהם. עד שיוגדר מעמדם בחוק, מן הראוי להגביל את מספרם כדי להקטין את הפגיעה ברשות המחוקקת – שכן בעת מינוים הם נגזלים מהעבודה הפרלמנטרית – וכדי להקטין את הסיכוי לשימוש במשרה כאתנן פוליטי.