פיצול סיעת העבודה

הכנסת השמונה עשרה, אשר גילתה מאז כינונה לפני כשנתיים יציבות סיעתית, נקלעה השבוע לסחרור עם התפלגות סיעת העבודה. האם פיצול סיעות הוא תהליך פסול שיש בו מעילה באמון הבוחר או שזהו אמצעי הכרחי לשמירת מידה מסוימת של גמישות גם במהלך כהונת של בית המחוקקים? אסף שפירא דן בשאלה זו בפרט ובסוגיית פיצול הסיעות בכנסת בכלל.

ב-17.1.2011 הודיעו חמישה חברי כנסת מסיעת העבודה - אהוד ברק, מתן וילנאי, שלום שמחון, אורית נוקד ועינת וילף - על התפלגותם מהסיעה ועל הקמת סיעה חדשה בשם "עצמאות". מהלך כזה מכונה "פיצול סיעות", והוא מעלה שתי שאלות חשובות: הראשונה, האם לחבר כנסת או לקבוצת חברי כנסת יש זכות מוסרית ונורמטיבית לעזוב את הסיעה שבמסגרתה נבחר לכנסת? השנייה, האם על הכנסת להגביל את האפשרות להתפצל מסיעה?

במאמר זה יידונו שתי השאלות הללו תוך כדי הצגת הטיעונים המרכזיים לכאן ולכאן. בהמשך יוצג המצב הקיים בישראל: המגבלות המוטלות בכנסת על פיצול סיעות בצד מקרים של פיצול סיעות בישראל.

מהי סיעה ומתי מתרחש פיצול סיעה?

סיעה היא הזרוע הפרלמנטרית של מפלגה, ומהווה יחידת העבודה הבסיסית של הכנסת. בכך היא משפיעה על היבטים רבים של עבודת הכנסת, וביניהם: חלוקת החברות בוועדות, זכות הדיבור במליאה, מימון מפלגות, חברות בוועדת הבחירות המרכזית והצעות אי-אמון.

בישראל נהוגה שיטת בחירות המבוססת על בחירת חברי הכנסת ברשימות מפלגתיות "סגורות". חברי הכנסת, אם כן, אינם נבחרים עצמאית אלא במסגרת רשימת מועמדים מפלגתית. הסיעה היא המשך ישיר של רשימת מועמדים לכנסת: חברי רשימה מסוימת שהצליחו להיבחר לכנסת הופכים אוטומטית בראשית כהונת הכנסת לחברי סיעה אחת. עם זאת, בהמשך הקדנציה יכול הרכב הסיעות בכנסת להשתנות בעקבות מיזוג בין סיעות נפרדות, בעקבות פיצול סיעות קיימות או בעקבות פרישה של חברי כנסת בודדים מסיעתם המקורית. אם כך, פיצול סיעות מתרחש כאשר חבר כנסת אחד או יותר עוזבים מרצונם את הסיעה שבמסגרתה נבחרו לכנסת. פרלמנטים, ובכלל זאת הכנסת, רשאים להטיל מגבלות שונות על פיצול סיעות, החל בהטלת סנקציות על מי שעוזב את סיעתו (למשל פגיעה במימון המפלגות שלו) וכלה בהדחה אוטומטית שלו מהפרלמנט.

פיצול סיעות: מעילה באמון הבוחר או כלי לגיטימי?

"על פניו יש במעשה כזה [עזיבת סיעה באמצע הקדנציה] מידה מגונה של גניבת דעת ושוד פרלמנטרי. כך נפגעות תוצאות הבחירות ומשתבש ייצוגו של רצון העם... במדינה בה פועלת שיטת בחירות יחסית-ארצית-רשימתית, הרי שחברי הכנסת אינם אלא שליחים של מפלגתם, וכל נטישה מחייבת אותם, מוסרית, להחזיר את המנדט לשולחיהם" (וייס, 1988: 107)

לפי גישה אחת, המשתקפת בדבריו לעיל של שבח וייס, חברי הכנסת הם נאמנים ושליחים בראש ובראשונה של מפלגתם, ויש להם אחריות עליונה כלפי נציגת המפלגה בכנסת - הסיעה. טיעון זה רלוונטי בייחוד לישראל, שבה כאמור האזרח מצביע בעד רשימת מועמדים. לפי טיעון זה, המנדט שבו מחזיק חבר הפרלמנט אינו שלו בלעדית  אלא שייך במידה רבה גם לסיעה, ולכן פיצול הסיעה כמוהו כהפרת אמונים כלפי הסיעה וכלפי בוחריה - "גנבת קולות" הלכה למעשה (Kamath, 1985: 1051). זוהי גם פגיעה ברורה ברצון הבוחר: האזרח בחר ברשימה מסוימת מתוך ידיעה שהרשימה הזאת תפעל כסיעה אחת ומאוחדת בכנסת, ולפיכך הפיצול מפר את רצונו.

לפי גישה אחרת, פיצול סיעות אינו בהכרח תופעה פסולה מן הבחינה הנורמטיבית: חבר הכנסת נבחר אמנם במסגרת רשימה או מפלגה, אך מרגע היבחרו, הציפייה היא שישרת לא רק את מפלגתו, אלא גם, ובעיקר, את כלל הציבור. כלומר, על חבר הכנסת מוטלת חובת נאמנות כפולה: לציבור ולמפלגתו (רובינשטיין ומדינה, 2005: 698). על כן, חבר הפרלמנט מחויב לפעול לפי צו מצפונו ומיטב הכרתו, גם אם הדבר כרוך בעזיבת סיעתו (צידון, 1964: 120). מעבר לכך, ייתכן מצב שבו הסיעה עצמה משנה, לפי תפיסתו של חבר הכנסת, את מדיניותה ואת עקרונותיה, ואז חובתו של חבר הפרלמנט גם כלפי מצביעיה היא להתפצל ממנה. אהוד ברק השתמש השבוע בטיעון זה, כשציין שאחת הסיבות לפרישתו היא שסיעת העבודה סטתה מדרכה המקורית והפכה ל"פוסט-ציונית" ול"פוסט-מודרניסטית".

האם יש להגביל פיצול סיעות?

התומכים בהטלת מגבלות על פיצול סיעות, עד כדי איסור מוחלט עליו, מתמקדים בהשלכות השליליות של הפיצול על המערכת הפוליטית:

• פגיעה בלכידות הסיעתית: אם חברי פרלמנט רשאים לאיים בעזיבת הסיעה ואף לממש את איומם, נפגעת יכולתם של ראשי הסיעה לכפות עליהם לפעול בהתאם להוראותיהם ולהענישם אם יפרו את ההוראות הללו.
• ערעור יציבות בית המחוקקים ופגיעה בתפקודו: פיצול סיעות, בייחוד אם הוא כרוך במעבר של חברי פרלמנט בין הקואליציה לאופוזיציה, גורר לעתים קרובות שינויים בחלוקת התיקים בממשלה ובחברות בוועדות. שינויים אלה פוגעים בתפקוד הפרלמנט והממשלה (Janda, 2009: 12). לדוגמה, פיצול סיעת העבודה גרר התפטרות של שלושה שרים מן הממשלה - יצחק הרצוג, אבישי ברוורמן ובנימין בן-אליעזר - ושינה את חלוקת התיקים בממשלה.
• הגברת כוח המיקוח הלא-פרופורציונלי של חברי כנסת, משום שהם יכולים לדרוש "טובות הנאה" תמורת פרישה מסיעה אחת או תמורת הצטרפות לסיעה אחרת (שם: 18).
• פגיעה באמון הציבור במפלגות, בפוליטיקה ובפוליטיקאים: תדמיתם של הפוליטיקאים עלולה להיפגע במיוחד, משום שהם צפויים להיתפס כאינטרסנטים, כרודפי שררה וכחסרי אידאולוגיה וערכים.

המתנגדים להגבלת פיצול הסיעות עוסקים בעיקר בהשלכותיהן השליליות של המגבלות:

• אפשרות לחיזוק יתר של הנהגת המפלגה: במצב כזה הנהגת המפלגה עלולה להנהיג את הסיעה בכל דרך ובכל כיוון - אפילו בניגוד למצע הרשימה - בלי שחברי הכנסת יוכלו להתנגד לכך באמצעות איום בהתפצלות או באמצעות התפצלות של ממש  (Muller and Sieberer, 2006: 437).
• פגיעה בתפקוד הכנסת: המגבלות מחייבות סיעות מסוכסכות ולא לכידות להמשיך ולפעול יחד. לפי טיעון זה, פיצול סיעות הוא לעתים חלק בלתי נפרד מהמערכת הפוליטית שנגרם בשל חילוקי דעות מהותיים בתוך הסיעה, והוא אף עוזר בייצוב המערכת הפוליטית וביצירת סיעות לכידות (Janda, 2009: 15-17). ואכן, לפני הפיצול הנוכחי הייתה סיעת העבודה מסוכסכת ולא לכידה, והלכה למעשה כללה שתי סיעות נפרדות.

פיצול הסיעות בכנסת: מעט היסטוריה

עד 1991 לא הוטלו בכנסת שום מגבלות על פיצול סיעות, וכל חבר כנסת רשאי היה לעזוב את סיעתו.במהלך השנים נעשו ניסיונות להטיל מגבלות על פיצול סיעות. כבר בכנסת הראשונה, בעקבות התפצלות ח"כ אליעזר פרמינגר מסיעת מק"י, הציע חברו לסיעה, ח"כ תופיק טובי, לקבוע ש"חבר כנסת הנוטש את סיעתו, רואים אותו כמי שהתפטר מן הכנסת" (וייס, 1988: 106). הצעה זו לא התקבלה.  נוסף על כך, היו סיעות שביקשו מכל מועמד ברשימתן להפקיד בידיהן מכתב התפטרות, שיישמר למקרה שיתפצלו מהסיעה. בהמשך נקבע שדרישות אלה של "התפטרות מוקדמת" אינן חוקיות (למשל חוק יסוד: הכנסת: סעיף 40) (שם). ואכן, ההיסטוריה של הכנסת רצופה התפצלויות של חברי כנסת מהסיעות שבמסגרתן הם נבחרו לכנסת. כבר בכנסת הראשונה למשל התפצל ח"כ אליעזר פרמינגר מסיעת מק"י והקים את סיעת הקומוניסטים העבריים, שהצטרפה לאחר מכן למפ"ם. לאורך כל כהונות הכנסת התפצלו חברי כנסת מסיעותיהם, אך נראה שבמהלך כהונת הכנסת ה-12 והאירועים שזכו לכינוי "התרגיל המסריח" הגיעה התופעה לממדים חדשים: לאו דווקא מן הבחינה הכמותית אלא בעיקר מבחינת השפעתה על פירוק ממשלות והרכבתן, וכן מבחינת ההבטחות שניתנו לפורשים: טובות הנאה; שריון ברשימה לכנסת הבאה; משרת סגן שר ועוד. תחילה, התפצלו חמישה חברי כנסת מהליכוד - פנחס גולדשטיין, יוסי גולדברג, פסח גרופר, יצחק מודעי ואברהם שריר - והקימו את סיעת "המפלגה לקידום הרעיון הציוני". בהמשך הסכים שריר לתמוך בהקמת ממשלה בראשות שמעון פרס. הוא חזר בו מכוונתו בעקבות קריאתו הנרגשת של ראש הממשלה יצחק שמיר "שוב הביתה". פיצול נוסף נעשה על ידי ח"כ אפרים גור שעזב את סיעת המערך והקים את סיעת "אחדות למען השלום והעלייה", וזאת במסגרת תמיכתו בממשלה בראשות שמיר. כחלק מכך הוא מונה לסגן שר בממשלת שמיר. ופיצול שלישי, ח"כ אליעזר מזרחי עזב את סיעת אגודת ישראל-יהדות התורה והקים את סיעת "גאולת ישראל". כחלק מכך כיהן גם הוא כסגן שר בממשלת שמיר. אירועים אלה, ובייחוד התמורה האישית שהמתפצלים זכו בה, היו המניע העיקרי לשינויי החקיקה שניזומו זמן קצר לאחר התרחשותם.

ואמנם, כבר ב-1991 שונו החוקים הנוגעים לפיצול סיעות (חוק הכנסת, התשנ"ד-1994: סעיפים 59, 60; חוק יסוד: הכנסת: סעיף 6א).החוק המקורי שבמסגרתו התקבל התיקון היה חוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט-1969.

מאז, מבחין המחוקק בין התפלגות מסיעה (עזיבה "לגיטימית") לבין פרישה מסיעה. כדי שהתפלגות הסיעה תהיה לגיטימית, צריכים לעזוב אותה שליש לפחות מחברי הסיעה המקורית, שהם לפחות שני חברים. לפיכך פרישתם של אהוד ברק ושל חבריו נחשבת לגיטימית - הם מונים חמישה מתוך 13 חברי סיעת העבודה, כלומר יותר משליש מהסיעה. זו גם הסיבה שניסיון קודם של קבוצת חברי כנסת להתפלג מהעבודה לא צלח. קבוצה זו, שכונתה "מורדי העבודה" (וכללה את עמיר פרץ, אופיר פינס, יולי תמיר ואיתן כבל), לא השלימה את המהלך מפני שמנתה ארבעה חברים בלבד. אילו החליטו חבריה לעזוב את הסיעה בכל זאת, הם לא היו זוכים במעמד של מתפלגים.

במהלך הזמן נוספו כמה חריגים על כלל זה שהקלו את התנאים המאפשרים לחברי הכנסת ליהנות ממעמד של מתפלגים. ההקלה המשמעותית ביותר נוספה בקיץ 2009 בתיקון שנודע כ"חוק מופז": בתיקון נקבע שפרישה של שבעה חברי כנסת ומעלה תוגדר בכל מקרה התפלגות לגיטימית, גם אם הם אינם שליש מחברי הסיעה המקורית.הקלות נוספות הן: (1) חבר כנסת בודד יורשה לעזוב סיעה בת שלושה חברי כנסת באופן לגיטימי אם סיעתו המקורית תחבור לסיעה אחרת; (2) אם הסיעה הגדירה, עוד לפני הבחירות, שהיא מורכבת מכמה מפלגות או מחטיבות נפרדות, אז אין דרישה למספר מתפצלים מינימלי. דוגמה לסיעה כזו היא יהדות התורה המורכבת ממפלגות "אגודת ישראל" ו"דגל התורה"; (3) בשנים 1996-2000 התאפשר סוג נוסף של התפלגות לגיטימית: שני חברי כנסת ומעלה יורשו להתפלג מסיעתם - גם אם הם אינם שליש מחבריה - אם מדובר בתקופה של פחות מ-90 יום לפני הבחירות לכנסת (חיקוקים בענייני הכנסת 2009: 229); (4) "התפלגות בהסכמה": זהו מושג לא רשמי, המתאר מצב שבו חברי הכנסת המעוניינים לעזוב את הסיעה אינם מונים שליש מחבריה, אך שאר חברי הסיעה מסכימים לפיצול. בזכות הסכמה זו העזיבה נחשבת לגיטימית. בדרך זו שאף דניאל בן-סימון לעזוב את מפלגת העבודה לאחרונה.

מטרת השינויים שחלו ב-1991 הייתה לצמצם את התמריצים של חברי כנסת לעזוב את סיעתם. לכן, אם חבר כנסת עזב את סיעתו בצורה לא לגיטימית, מוטלים עליו האיסורים האלה:גם במקרה של עזיבה לגיטימית מוטלות סנקציות מסוימות על חברי הכנסת העוזבים, ואולם מדובר בסנקציות קלות בהרבה, והן כרוכות בפגיעה מסוימת במימון המפלגות של העוזבים. (1) לכהן בממשלה במהלך הקדנציה הנוכחית; (2) להתמודד בבחירות הבאות במסגרת רשימה המיוצגת בכנסת המכהנת; (3) לקבל מימון מפלגות של סיעה מכהנת; (4) להצטרף לסיעה כלשהי בכנסת בכל תקופת כהונתה (חוק הכנסת: סעיף 61 [ד]), אלא אם כן הוא מכהן כחבר כנסת יחיד. בשל כך נמנעות ממנו זכויות מסוימות השמורות לחברי סיעה, כגון העלאת הצעות אי-אמון וחברות בוועדות.

עם זאת, גם לאחר 1991 היו כמה פיצולים בולטים. כך למשל בכנסת השלוש עשרה (ב-1994) התפלגה סיעת "יעוד" - גונן שגב, אסתר סלמוביץ' ואלכס גולדפרב - מסיעת צומת. סיעת יעוד, בניגוד לצומת, תמכה בממשלתו של יצחק רבין, תמיכה שסייעה מאוד לממשלה, למשל בעת אישור הסכם אוסלו בכנסת. הקמת סיעת יעוד נחשבה התפלגות לגיטימית, משום שהמתפצלים מנו שלושה חברים מתוך שמונת חברי הסיעה של צומת, כלומר יותר משליש. חברי סיעת יעוד זכו לתמורה משמעותית ביותר בעבור התפלגותם: גונן שגב מונה לשר ואלכס גולפרב לסגן שר. במקרה אחר, בכנסת השש עשרה (ב-2005) התפלגו 14 מבין חברי סיעת הליכוד והקימו את סיעת "אחריות לאומית", שהפכה אחר כך לקדימה. זו הייתה התפלגות לגיטימית משום שסיעת הליכוד מנתה באותה עת 40 חברי כנסת.

העובדה שגם לאחר 1991 התפצלו סיעות לא מעטות מעלה מפעם לפעם קריאות לאסור לגמרי את התופעה. ואולם, מבט השוואתי מגלה כי מבין הדמוקרטיות הוותיקות והמבוססות, רק ישראל, פורטוגל והודו מטילות כיום מגבלות על פיצול סיעות וכי רק הודו אוסרת זאת לגמרי (ניו זילנד אסרה על כך בשנים 2001-2005). מגבלות על פיצול סיעות נפוצות יותר בדמוקרטיות חדשות ובדמוקרטיות-למחצה (Janda, 2009). במילים אחרות, מגבלות כאלה אינן מאפיינות דמוקרטיות מבוססות.

סיכום

תופעת פיצול הסיעות מעסיקה את הכנסת מיום הקמתה ועד היום ומעוררת דילמות נורמטיביות ומוסריות, שעיקרן השאלה: למי שייך המנדט: האם לחבר הכנסת או לסיעה? המגבלות על פיצול סיעות שאומצו ב-1991 החלישו אמנם את התמריץ לפיצול סיעות, אך בהחלט לא הצליחו למגר את התופעה, כפי שניתן היה להיווכח השבוע. עם זאת, יש לזכור שהטלת מגבלות על פיצול הסיעות - וקל וחומר איסור מוחלט  שלהן - אינה מקובלת בדמוקרטיות מבוססות. נראה אפוא שהתופעה והדילמות שהיא מעוררת ימשיכו ללוות אותנו ואת הכנסת גם בעתיד. 

מקורות

אתר הכנסת, 2010. "פילוג ומיזוג בסיעות הכנסת".

קניג, עופר, 2009. "'חוק מופז': על מה ולמה?", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 27.7.09.

וייס, שבח, 1988. יומן פרלמנטרי, חיפה:
רנסנס.

צידון, אשר, 1964. בית הנבחרים, ירושלים: אחיאסף.

רובינשטיין, אמנון, וברק מדינה, 2005. המשפט החוקתי של מדינת ישראל, כרך ב, ירושלים ותל אביב: שוקן.

Janda, Kenneth, 2009. "Laws against Party Switching, Defecting, or Floor-Crossing in National Parliaments", The Legal Regulation of Political Parties, Working Paper 2, August.
Kamath, P. M. (1985). "Politics of Defection in India in the 1980", Asian Survey 25 (10): 1039-1054.