פרסום דוח טירקל, חלק ב'

ב-6 בפברואר 2013 פורסם דוח ועדת טירקל לחקירת אירוע המרמרה. בפני ועדת טירקל העידו, בין השאר, פרופ' יובל שני וד"ר עמיחי כהן, אשר פרסמו בנושא את מחקר המדיניות "צה"ל חוקר את עצמו: חקירת חשדות להפרת דיני מלחמה", קראו את עיקרי ההמלצות שהתקבלו על ידי הוועדה.  *בקרוב יעלה ריאיון וידאו עם ד"ר עמיחי כהן בנושא.

מבוא

ב-6 בפברואר 2013 פורסם דוח ועדת טירקל שכותרתו "הבדיקה והחקירה בישראל של תלונות וטענות בדבר הפרות של דיני הלחימה על פי המשפט הבינלאומי". הדוח נכתב על ידי ועדה ציבורית בראשות שופט בית המשפט העליון (בדימוס) יעקב טירקל, והכנתו נמשכה כשנתיים. בפני ועדת טירקל העידו, בין השאר, חוקרים מהמכון הישראלי לדמוקרטיה, אשר פרסמו בנושא את מחקר המדיניות  "צה"ל חוקר את עצמו: חקירת חשדות להפרת דיני מלחמה" [2011]).

בדוח הוועדה הוטמע חלק מהביקורת שמתחו נייר העמדה ועדים אחרים על שיטת החקירות הקיימת כיום בצה"ל, והתקבלה המלצתם לבצע סדרת שינויים בצה"ל בנושא חקירת חשדות להפרת דיני הלחימה. על .הטענות שהוצגו בפני הוועדה ועל המלצותיה קראו במאמר זה

הרקע להקמת הוועדה

ב-31 במאי 2010 השתלטו כוחות צה"ל על ספינות שניסו להפר את הוראות הסגר הימי על עזה. על הספינות היו פעילי זכויות אדם, אישים שונים, וביניהם חברת הכנסת חנין זועבי, וגם פעילים בארגון הטורקי IHH, ארגון המקורב מאוד לחמאס, אשר פעלו ככל הנראה בתיאום מסוים אתו. במהלך ההשתלטות על אחת הספינות, המרמרה, התנגדו הנוסעים להשתלטות צה"ל בכוח, ועשרה מתוכם נהרגו. לאחר הפעולה התעוררה מחאה בינלאומית שהביאה להחלטת ממשלת ישראל להקים ועדה ציבורית בלתי תלויה לחקירת האירוע. בראש הוועדה עמד השופט העליון (בדימוס), יעקב טירקל, ועם חבריה נמנו מומחים ישראלים. בדיוניה השתתפו גם שני מומחים בינלאומיים. בסוף שנת 2010 פרסמה הוועדה את מסקנותיה, שלפיהן באירוע ההשתלטות על הספינה לא הופרו הדין הישראלי או הדין הבינלאומי.

הוועדה קיבלה גם מנדט נוסף: בחינת מנגנון חקירת התלונות על הפרת דיני הלחימה. החלטת הממשלה מס' 1796, מיום 14.6.2010, להקמת הוועדה קובעת:

"כמו כן תבחן הוועדה את השאלה האם מנגנון הבדיקה והחקירה ביחס לתלונות וטענות המועלות בדבר הפרות של  דיני הלחימה, הנוהג בישראל באופן כללי, וכפי שהוא מיושם ביחס לאירוע הנוכחי, תואם את חובותיה של מדינת ישראל בהתאם לכללי המשפט הבינלאומי".

לבדיקת נושא זה הקדישה הוועדה הציבורית יותר משנתיים. בפני הוועדה העידו היועץ המשפטי לממשלה ואנשי משרדו, בכירי הפרקליטות הצבאית וחברים בארגוני זכויות אדם. העידו בפניה גם שניים מחוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה, פרופ' יובל שני, וכותב שורות אלו. דיוני הוועדה כללו התייעצויות עם גורמים נוספים והתבססו על מחקר השוואתי רחב היקף לגבי צורת החקירה וחובת החקירה בצבאות שונים בעולם, שביצעו עובדי הוועדה. כפי הנראה המחקר המקיף ביותר שנערך אי פעם.

בשנים האחרונות מתפתחות בהדרגה סמכויות שיפוט פליליות בנושא הפרות חמורות של המשפט הבינלאומי. חשוב לציין כי אחד הגורמים העיקריים למינוי הוועדה היה פיתוח של סמכות השיפוט הבינלאומית הפלילית, ובייחוד הקמתו והתפתחותו של בית הדין הפלילי הבינלאומי. בבית הדין הפלילי הבינלאומי, ובמידה פחותה אף בגופים אחרים המפעילים את סמכת השיפוט הפלילית הבינלאומית (למשל בתי משפט מדינתיים), מקובל לומר כי סמכות השיפוט הפלילית לא תופעל אם מתברר שהמדינה שבה אירעה ההפרה לכאורה מסוגלת ומתכוונת לחקור בעצמה את המקרה, ובמידת הצורך אף להעמיד לדין בגינו. לשון אחר, כדי להגן על חיילים ישראלים מפני תביעות בחו"ל על מדינת ישראל להוכיח כי היא חוקרת בעצמה חשדות נגד חיילי צה"ל, באופן העומד בכל דרישות המשפט הבינלאומי.

הטענות שהועלו בפני הוועדה וההמלצות לפתרונן

כנגד שיטת החקירות בחשדות להפרת דיני הלחימה הועלו טענות בארבעה תחומים עיקריים. ועדת טירקל התייחסה לכל הטענות הללו, והציעה להם פתרונות אפשריים. במסגרת זו אציג בקצרה בלבד את הטענות ואת ההמלצות לפתרונן. בעניין ההמלצות חשוב להדגיש כי נקודת המוצא, הרשמית לפחות, של דוח הוועדה הייתה כי צה"ל עומד עקרונית בדרישות המשפט הבינלאומי בביצוע החקירות, בכפוף ליישום כמה תיקונים.

א. מסגרתן החוקית של החקירות

הטענה: בישראל אין חוק המגדיר במדויק מה אסור ומה מותר בעת לחימה, ולכן מסגרת החקירה מבוססת על התאמה מאולצת של החקיקה הפלילית הרגילה, או על הוראות כלליות בחוק השיפוט הצבאי דוגמת הפרת פקודה, או התנהלות שאינה הולמת.

ההמלצה: חקיקת חוק המטמיע בתוך דיני מדינת ישראל את התחייבויותיה הבינלאומיות של המדינה בנושא השמירה על דיני הלחימה. חוק כזה, לדעת הוועדה, ישקף את מחויבותה של מדינת ישראל לכללי המשפט הבינלאומי.

ב. עיכובים בפתיחת החקירה

הטענה: על פי השיטה הקיימת, הפרקליט הצבאי הראשי (להלן: הפצ"ר) הוא זה המורה על פתיחת חקירה. פעמים הוא עושה כך רק לאחר חודשים ארוכים מקרות האירוע. במקרים רבים הוא ממתין לסיום התחקיר המבצעי קודם שהוא מורה על פתיחת חקירה. התחקיר המבצעי מאריך אפוא את פרק הזמן שחלף ממועד התרחשות האירוע ועד הפתיחה בחקירה, והוא מאפשר לתאם גרסאות בין החיילים הנחקרים.

ההמלצה: קביעת כמה כללים שנועדו לתחום את שיקול דעתו של הפצ"ר. ראשית, נקבע כי הפצ"ר לא ימתין עוד לתוצאות התחקיר המבצעי. הוועדה המליצה כי במקום זאת, במקרה של אי-בהירות, יוקם צוות הערכה עובדתית, (הכולל גורם משפטי), אשר יביא את המלצותיו בפני הפצ"ר בתוך זמן קצר ככל האפשר. בכל מקרה, הומלץ כי הפצ"ר יורה על פתיחת חקירה או על סגירת התיק בתוך זמן קצר ביותר – שבועות ספורים. כמו כן נקבע כי על המשטרה הצבאית החוקרת (מצ"ח) להקים משרדים בשטחים, ובהם משרתים דוברי ערבית, כדי להקל את ההליך של הגשת תלונות על הפרה לכאורה של ההוראות.

ג. מעמדו ותפקידו של הפצ"ר

הטענה: הפצ"ר, הממונה על ידי הרמטכ"ל בהסכמת שר הביטחון, אינו מתמנה לתקופה קבועה ואף לא לדרגה קבועה. יתר על כן, מצד אחד הוא משמש כיועץ המשפטי הראשי של הצבא, ומצד אחר אוחז בסמכות לפתוח בחקירות על הפרת הכללים הצבאיים.

ההמלצה: שינוי מעמדו של הפצ"ר. הוועדה המליצה כי הפצ"ר ימונה על פי המלצת ועדה ציבורית, ללא מעורבות הרמטכ"ל; כי תקופת כהונתו תיקבע מראש לשש שנים; וכי דרגתו תיקבע מראש ולא תשונה במהלך כהונתו. כך סברה הוועדה יחוזק מעמדו העצמאי של הפצ"ר. כמו כן המליצה הוועדה על חיזוק מעמדו של התובע הצבאי הראשי, המכריע בעניין הגשת התביעות, כך שיינתן לו מעמד עצמאי.

ד. הביקורת האזרחית על הליכי החקירה בצבא

הטענה: היועץ המשפטי לממשלה אינו מפקח מספיק, או כלל, על הליכי החקירות בצבא ובשב"כ, והנפגעים הפלסטינים (או בני משפחותיהם) אינם מודעים להליך ולזכויותיהם מתוקפו. נטען כי הלכה למעשה אין פיקוח על חקירות בשב"כ. כמו כן נטען כי ביקורת בג"ץ אינה מספקת.

ההמלצה: הוועדה דחתה המלצה ליצור מנגנון אזרחי מפקח מיוחד על פעילות הפצ"ר. הוועדה סברה כי יש לחזק את מנגנון הפיקוח של היועץ המשפטי לממשלה כדי לחזק את הפיקוח האזרחי על החקירות הצבאיות. בהתאם לכך המליצה הוועדה לעגן את זכות הערר ליועץ המשפטי לממשלה על החלטות הפצ"ר לסגור תיקי חקירה, ולהקים במשרד היועץ המשפטי לממשלה מחלקה מיוחדת שתפקח על הפרקליטות הצבאית. בנושא השקיפות בחקירות המליצה הוועדה להעניק למתלוננים הפלסטינים זכות לקבל מידע בנושא התנהלות החקירה ותוצאותיה. לגבי חקירות השב"כ המליצה הוועדה על תיעוד חזותי (צילום וידאו) של החקירות ועל העברת תפקיד הממונה על בדיקת תלונות הנחקרים מהשב"כ למשרד המשפטים. צעד זה יחזק את עצמאותו של הממונה.

אימוץ מהיר של המלצות הוועדה ישפר את ההגנה המשפטית על חיילי צה"ל

חשיבות הפעלת מערך חקירות ראוי בצבא מובנת מאליה ואינה דורשת הסבר. המטרה העיקרית של מערך כזה היא בכך שהוא מוודא עבורנו, אזרחי מדינת ישראל, כי חיילי צה"ל אינם חורגים במהלך הלחימה הנכפית עלינו מהכללים המחייבים מאז ומתמיד את מדינת ישראל: "טוהר הנשק" שהוא חלק מהותי ממסורת הפעלת הכוח של מדינת ישראל.

אך לקיומה של מערכת חקירות ראויה בצבא טעם נוסף: הוועדה הציבורית לחקירת אירועי המשט הוקמה כיוון שממשלת ישראל הכירה בעובדה שישראל מתמודדת עם בעיה של חוסר לגיטימיות בינלאומית בהפעלת הכוח שלה. גם לפני פרסום דוח גולדסטון, אך בייחוד לאחר פרסומו, התברר כי מדינות העולם מגלות ספקנות רבה כלפי טענת מדינת ישראל כי היא  מכבדת ומיישמת את החוק הבינלאומי בעימותיה עם הפלסטינים. ספקנות זו הובעה לא רק על ידי מדינות אויבות ישראל, שממילא נוקטות עמדה שלילית כלפי כל פעולה ישראלית, אלא אף על ידי מדינות המערב – ידידותיה של מדינת ישראל בעולם.

ספקנות זו אינה מוּסרת באמצעות הצהרות דוגמת "צה"ל הוא הצבא המוסרי ביותר בעולם". כנגד הטענה כי בעימות צבאי מופרים דיני הלחימה חייבת מדינת ישראל להציג הליך של חקירה ראויה של חשדות כאלו. חקירה כזו היא הכלי העומד לרשות מדינת ישראל כדי להתמודד עם הביקורת הבינלאומית בתחום זה, ולהשיג לגיטימציה לעמדה הישראלית. בשל כך כה חשוב כי שיטת החקירות הישראלית תוכר בעולם כעומדת בסטנדרטים הבינלאומיים. רק שיטת חקירה כזו תוכל להדוף ביקורת בינלאומית, ולהגן על חיילי צה"ל מפני הפעלת שיפוט על ידי בתי משפט בעולם.

אכן, ועדת טירקל, בדוח המקיף שפרסמה, ביקשה להשיג בדיוק מטרה זו. חקירה תזכה בלגיטימציה אם תעמוד בארבעת כללי הזהב שלה: שקיפות, עצמאות, מהירות ויעילות.

המלצות ועדת טירקל, אם יתקבלו, יכולות להשיג בדיוק את המטרה הזו. מכאן חשיבותן. מכאן גם הדחיפות בקבלתן על ידי הממשלה. ככל שהמלצות הוועדה יתקבלו במהירות הראויה, כך תיטב ההגנה על חיילי צה"ל מפני הגשת תביעות בחו"ל.