הוועדה לבחירת שופטים - מי? כמה? למה? האומנם?
הוועדה למינוי שופטים נמצאת על סדר היום הציבורי זה שנים אחדות. מה תפקידה של הוועדה? מהם יחסי הכוחות בה? באילו עניינים מבקרים אותה? והאם אפשר אחרת או מה נהוג במדינות אחרות?
הרכב הוועדה
על פי חוק יסוד השפיטה, את השופטים החדשים בישראל בוחרת הוועדה לבחירת שופטים (להלן: הוועדה). בוועדה תשעה חברים: שר המשפטים, העומד בראשה, וכן נשיא בית המשפט העליון, שני שופטי בית המשפט העליון שאותם בוחרים שאר השופטים (באופן מסורתי על פי ותק), שר נוסף, שני חברי כנסת (באופן מסורתי אחד מן האופוזיציה ואחד מן הקואליציה) ושני נציגים של לשכת עורכי הדין. עד שנות התשעים התקבלו רוב החלטותיה של הוועדה פה אחד (ועל כך הייתה גאוותם של חבריה), לעתים מתוך הסכמה למינויו של מועמד אחד בתמורה לתמיכה במועמד אחר.מרדכי הלר, "מינוי שופטים: הפתרון למשבר העליון", תכלת 8 (54), (1999), 62 63.
הרכב הוועדה נועד להשיג שתי מטרות: האחת - להבטיח את רמתם המקצועית הגבוהה של המתמנים לשפיטה; והשנייה - להעניק להליך הבחירה ממד חזק של לגיטימיות ציבורית - ייצוג לשלוש רשויות השלטון וכן לקואליציה ולאופוזיציה. כיום חברים בוועדה שר המשפטים יעקב נאמן (שהוא גם יושב הראש שלה), נשיאת בית המשפט העליון דורית ביניש, השופטים אדמונד לוי ואיילה פרוקצ'יה, נציגי לשכת עורכי הדין עוה"ד רחל בן-ארי ועוה"ד פנחס מרינסקי, השר גלעד ארדן, חה"כ דוד רותם כנציג הקואליציה, וחה"כ אורי אריאל כנציג האופוזיציה.
בוועדה יש לאנשי מערכת המשפט רוב על פני אנשי הרשות המחוקקת והמבצעת (חמישה אנשי מקצוע מול ארבעה חברים פוליטיים). המצדדים בהליך המינוי כפי שהוא כיום טוענים שחשוב שההיבט הדומיננטי יהיה מקצועי ונתון פחות להשפעתם של שיקולים פוליטיים. עם זאת יש לזכור שגם נציגי לשכת עורכי הדין עשויים להיות אנשים פוליטיים, ואין יסוד להנחה שהם עשויים עור אחד.
מזמן שהתקבל חוק בתי המשפט (תיקון - רוב מיוחד למינוי שופט בית המשפט העליון) של גדעון סער ב-2008, כדי למנות שופט עליון נדרש רוב של שבעה מתוך תשעת חברי הוועדה, ולכן בעצם גם הרוב הפוליטי הקואליציוני יכול להטיל וטו על מינויים שהוא אינו מעוניין בהם. הרוב הדרוש למינוי שופטים שאינם שופטי בית המשפט העליון נשאר חמישה מחברי הוועדה, ובמקרה זה די ברוב ה"מקצועי" של אנשי מערכת המשפט, או ברוב "פוליטי" שאליו יצטרף נציג אחד של השופטים או עורכי הדין.
הרכב זה של הוועדה מבוסס על ההנחה שבתהליך מינויו של שופט - בייחוד כאשר מדובר בקידום שופטים - לגורמים המקצועיים (השופטים ועורכי הדין) כלים להערכת איכות עבודתו השיפוטית (או חומר מקצועי אחר) וממילא גם כלים להערכת מקצועיותם של המועמדים.
הליך הבחירה של שופט חדש וקידום שופט ותיק
להלכה הליך המינוי של שופט חדש מתחיל כאשר מתפנה משרת שופט והדבר מפורסם ב"רשומות", אבל למעשה מועמדים פונים להנהלת בתי המשפט גם טרם פרסום כזה. על המבקש למלא שאלון מפורט (שחובר בידי שר המשפטים ונשיא בית המשפט העליון ואושר בידי מומחים), הכולל בין היתר ציון של חמישה עד עשרה ממליצים מתוך המערכת. הנהלת בתי המשפט פונה אל הממליצים הרשומים ומבקשת מהם לדרג את המועמד בשמונה תחומי הערכה: ידע ומיומנות בתחום המשפט; כושר הבעה בכתב ובעל פה; יעילות וכושר ביצוע; כושר החלטה והכרעה; מזג שיפוטי; אינטגריטי; תבונה וחוכמה; ותדמית המועמד.
השלב הבא הוא ריאיון אישי. את הריאיון עורכת ועדת משנה שמורכבת משלושה מראיינים: שופט עליון (אחד משלושת שופטי בית המשפט העליון החברים בוועדה), נציג הכנסת ונציג לשכת עורכי הדין. הריאיון אורך כעשרים דקות, ותוכנו אינו מוגדר. הריאיון נועד להתרשמות כללית של המראיינים מהמועמד.
בשלב זה מקבלת הוועדה את החלטתה באשר לקבלת המועמד. מועמד שבנוגע לו יש ספק מתבקש להעביר שמות של ממליצים נוספים, להמתין ולהגיש את בקשתו בשנית לאחר זמן מה או לעבור קורס מועמדים לשפיטה. את הקורס עורך המכון להשתלמות שופטים, הפועל תחת הנהלת בתי המשפט ומורכב מהמשנה לנשיא בית המשפט העליון ומשופטים נוספים. את הקורס מדריכים שלושה שופטים בכירים, הוא אורך חמישה ימים ונערך בתנאי פנימייה.
שופט שמבקש להתקדם לערכאה גבוהה יותר עובר הליך שונה. במקרה זה עליו להעביר לוועדה פסקי דין שכתב בשנתיים האחרונות, ואלה מועברים לשופטים בוועדה לבחינה (אף שגם חברי הוועדה שאינם שופטים יכולים לבקש ולקבל את פסקי הדין).
ביקורות על הוועדה ועל הליך המינוי: ההצעה להגדיל בוועדה את הייצוג של הרוב הפוליטי
אחת הביקורות המרכזיות על הליך בחירת השופטים נוגעת להרכב הוועדה. המבקרים טוענים כי מינוי שופטים על פי שיקולים שהם בעיקרם מקצועיים אינו מתאים לבחירת שופטים לבית משפט שעוסק בנושאים ערכיים, בייחוד בית המשפט העליון ובעיקר מאז שהוא עוסק בביקורת שיפוטית על חוקי הכנסת. עוד נטען כי הרכב השופטים המכהן בבית המשפט העליון אינו משקף את החברה הישראלית על כל הציבורים המרכיבים אותה. הביקורות גם הציעו לשנות את מבנה הוועדה, כך שמשקלו של הרוב הפוליטי בה יגדל.
ספק רב אם יש בביקורת זו כדי לשכנע: ראשית, יוקרתה של מערכת המשפט - גם בארץ וגם בעולם - מבוסס בראש ובראשונה על רמתה המקצועית. הגדלת כוחו של החלק הפוליטי בוועדה על חשבון החלק המקצועי עלולה להביא לידי ירידה ברמתה המקצועית של המערכת. בית המשפט העליון בישראל מקדיש את רוב זמנו לתפקידו כערכאת ערעור עליונה וכפרשן המוסמך של הדין בישראל, ובתפקיד זה ההתאמה המקצועית היא השיקול הדומיננטי. שנית, שינוי כזה בהרכב הוועדה עלול לפגוע ביוקרתה של מערכת המשפט, שכן מידת האמון שהציבור רוחש לפוליטיקאים נמוכה למדי. הדעת גם נותנת שהרוב הפוליטי יבקש למנות שופטים בצלמו ובדמותו הפוליטיים - מה שיביא לפוליטיזציה של השפיטה ולירידת קרנה של מערכת המשפט בעיני הציבור. שלישית, ככל שמדובר בקידום שופטים, שליטת הרוב הפוליטי בוועדה עלולה לפגוע בעצמאות השפיטה, שכן שופטים יישאו את עיניהם אל הרוב הפוליטי ועלולים אף לנסות לשאת חן בעיניו. רביעית, אם מניחים, וזו הנחה סבירה, כי ראוי שבבית המשפט העליון יבואו לידי ביטוי כמה השקפות עולם שיפוטיות, כלל לא ברור שדווקא חיזוק היסוד הפוליטי בוועדה הוא שיביא להגשמתו של יעד זה, והוא הדין ביעד של שיקוף חלקי האוכלוסייה ככל שמבקשים לקדמו.
בתגובה לביקורות אלה מונתה בשנת 2000 ועדת בדיקה להליך של מינוי השופטים בראשות השופט בדימוס יצחק זמיר.את הוועדה מינתה הוועדה לבחירת שופטים, ועם אנשיה נמנו גם חה"כ אמנון רובינשטיין ועוה"ד יורם גיא-רון. הוועדה הגישה את המלצותיה במאי 2001. ועדת זמיר המליצה להשאיר את ההליך על כנו, אבל עם זאת להוסיף כמה שינויים ודגשים.דין וחשבון הוועדה לסדרי הבחירה של שופטים (תשס"א) פרק 15. היא טענה כי שינוי של הרכב הוועדה יפגע במקצועיות השופטים הנבחרים ובאמון הציבור בשופטיו. היא התנגדה ל"ייצוג" הציבור בבית המשפט, אך הדגישה את הצורך ב"שיקוף": במצב שבו על הוועדה לבחור בין מועמדים שמתאימים במידה שווה, עליה לבחור במועמד שיתרום למגוון הדעות והלכי הרוח בציבור בבית המשפט. ועדת זמיר טענה כי כיום אין בבית המשפט בעיית שיקוף של המגזר הדתי ויוצאי עדות המזרח, וכי בתחום השיקוף של המגזר הערבי והעולים החדשים חל במשך הזמן שיפור מתמיד.שם, פרק 3.
כחיזוק לטענותיהם המבקרים מציגים את שיטות המשפט הנהוגות במדינות דמוקרטיות אחרות שבהן בחירת השופטים נתונה בידי המערכת הפוליטית.F. J. Klein et al., Federal and State Court Systems: A Guide, 1977 כך למשל בארצות הברית את כל המועמדים לכס השיפוט הפדרלי (ובכלל זה בית המשפט העליון) ממנה הנשיא (הנבחר באופן דמוקרטי) בכפוף לאישור הסנאט (שנבחר גם הוא בידי הציבור). בשווייץ שופטי בית המשפט הפדרלי נבחרים בידי הפרלמנט, ובשוודיה וביפן הממשלה היא שבוחרת את השופטים (ביפן הם אף מועמדים לאחר מכן לאישור הציבור בבחירות כלליות).הלר (לעיל הערה 1), עמ' 60.
ואולם כאשר מבקשים לבחון את ההסדרים הללו ואת מידת הרלוונטיות שלהם לישראל, ראוי להביא בחשבון לא רק את ההסדרים הפורמליים, אלא גם את הפרקטיקות היישומיות ואת ההבדלים בתרבות הפוליטית בין המדינות. כך למשל באחדות ממדינות אירופה הכוח למנות שופטים נתון בידי שר המשפטים, ואולם שר המשפטים - לפי המסורת שהתגבשה - ממנה שופטים לפי המלצותיהם של ראשי מערכת השיפוט, כלומר מעניק לגיטימיות ציבורית להמלצה מקצועית שהיא בעלת משקל מכריע. האם ניתן לסמוך שבישראל שרי המשפטים ינהגו באותו האופן?
חשוב גם לעמוד על פרטי ההסדרים במדינות השונות. כך למשל מרבים לציין שבגרמניה בתי הנבחרים הם שבוחרים את שופטי בית המשפט החוקתי, אבל אין מרבים לציין כי הרוב הנדרש הוא שני שלישים. במציאות הפוליטית של גרמניה רוב גדול כזה מצריך הסכמה בין הקואליציה לאופוזיציה, ומביא לידי בחירה של אנשי מקצוע מעולים מתוך מתן ביטוי מאוזן בהרכב בית המשפט להשקפות הפוליטיות של המפלגות. אין להיחפז בהתייחסות לשיטות משפט אחרות כראויות לחיקוי. כך למשל אין זה ברור שהמאזן הכולל של בית המשפט העליון הפדרלי האמריקני הוא חיובי. יתרה מזאת, כל התייחסות השוואתית צריכה לבחון גם מגמות חדשות, שכן לא בהכרח מה שהיה הוא מה שיהיה. בהקשר זה מעניין לבחון את השינויים שחלו לפני שנים ספורות באנגליה ומגמתם החלשה של ההשפעה הפוליטית על מינוי השופטים והגברת ההשפעות המקצועיות וההשפעה הציבורית שאינה פוליטית.
הליך מינוי השופטים באנגליה
במרץ 2005 אושרה באנגליה רפורמה חוקתית שבמסגרתה שונתה חלוקת התפקידים במערכת המשפט ושונה ההליך של מינוי השופטים לבית המשפט הגבוה. במסגרת זו הוקם בית משפט עליון לבריטניה (לממלכה המאוחדת - הכוללת את אנגליה, סקוטלנד, ווילס ואירלנד הצפונית), שכן עד אז חברי בית הלורדים הם ששפטו בערעורים ותפקדו כשופטים עליונים במערכת המשפט.
בית המשפט העליון עתיד לקום באוקטובר 2009, ויהיו בו שנים-עשר שופטי עליון ותיקים שיעברו אליו מבית הלורדים. לפי החוק החדש לאחר שיתפנה מקום בבית המשפט המלכה היא שתמנה את השופטים, ואולם בניגוד למה שהיה מקובל עד כה בבחירת שופטים, לא רק ראש הממשלה ושר המשפטים ימליצו למלכה את מי למנות, אלא גם ועדה משפטית מיוחדת שתוקם לפי הצורך. בוועדה זו יהיו חברים נשיא בית המשפט העליון וסגנו, וכן חברי הוועדות המדינתיות הממנות כיום את השופטים בווילס, באירלנד, בסקוטלנד ובאנגליה. בכל ועדת מינוי מדינתית כזאת יש כיום חמישה-עשר חברים, מתוכם שמונה אנשי מקצוע (שני עורכי דין ושישה שופטים), שופט שאינו מקצוען (lay justice – אדם חסר הכשרה משפטית שעובד בתפקיד שיפוטי) וחמישה אנשי ציבור שאינם מתחום העיסוק המשפטי המקצועי. ראוי לציין כי גם בצרפת, באוסטרליה ובקנדה חברים בוועדה "הדיוטות" - נציגי הציבור שאינם בעלי הכשרה משפטית (שופטים או עורכי דין)."מסמך רקע לדיון בנושא: מינוי שופטים - מחקר השוואתי", מרכז המידע והמחקר של הכנסת, 2001.
הוועדה הממנה יכולה להתייעץ עם שופטים שאינם חברים בוועדה, עם שר המשפטים (lord chancellor) ועם שרים מהמדינות המרכיבות את הממלכה המאוחדת (ווילס, אירלנד וסקוטלנד). ההסדר החדש נועד, לדברי מנסחיו, לחזק את עצמאות מערכת המשפט אל מול המערכת המחוקקת, ולשפר את אמון הציבור על ידי שקיפות של הליך המינוי של השופטים.
צירוף אישי ציבור או נציגים שאינם בעלי מקצוע לוועדה לבחירת שופטים - האומנם יתרון?
ובחזרה לישראל. בכל הנוגע לאישי ציבור לא-פוליטיים שחברים בוועדה או ממליצים לה הקושי הוא כפול: ראשית, האם ניתן לנתק את בחירתם מן הפוליטיקה? שכן אם אין הדבר כך, לפנינו פוליטיקאים מוסווים. שנית, האם יש בכוחם של אלה להעניק לגיטימיות ציבורית לבחירה העדיפה על הרשות המחוקקת והרשות המבצעת בשיטה שלנו? זאת ועוד. אין טעם לשנות שיטה קיימת רק לשם השינוי ומשום שאחרים נוהגים אחרת. ככל שהדבר עשוי להפתיע, ייתכן שדווקא ההסדר הישראלי עדיף על ההסדר המקובל בשיטות אחרות. לא תמיד הדשא של השכנים באמת ירוק יותר.
כך או כך, כל הצעה לרפורמה בוועדה לבחירת שופטים צריכה להיבחן לפי השאלות האלה: האם הרציונל שמאחורי הרכב הוועדה אצלנו הוא פגום? האם נתגלו בעיות או כשלים שיטתיים בהרכב הקיים ובשופטים שבחרה הוועדה? האם ההצעה לשינוי מתמודדת עם הבעיות הללו, ובמאזן כולל האם תועלתה הצפויה עולה בבירור - מבחינה עקרונית ומעשית - על פני שימור המצב הקיים?
התובעים לשנות את הרכב הוועדה לבחירת שופטים לא הרימו את הנטל הזה.