השחיתות הציבורית: נאבקים בסימפטומים לא בגורמים

ביום השחיתות הבינ"ל ראוי לומר: ההתמודדות עם תופעות השחיתות בישראל  היא מאבק בסימפטומים ולא בסיבות. איננו עוסקים בגורמים ובסיבות לתרבות השחיתות הפושה במחוזותינו כדי להדבירה מן המסד וכדי להטמיע תרבות נורמטיבית של טוהר המידות. בזמן הקצר העומד לרשותי אני מבקש להצביע על שני מקורות סיבתיים מבין כמה.

המקור הראשון, האוצר בתוכו אשכול של סיבות לתרבות קלוקלת של השחתת המידות, הוא ההעדר של שקיפות ואחריותיות במגזר הציבורי שלנו המתנהל על ידי מבנים אנכרוניסטיים והמאופיין על ידי ריכוזיות יתר. על סמך עבודות מחקר ובדיקות לא מעטות שנעשו במכון הישראלי לדמוקרטיה ב-15 השנים האחרונות, ניתן להצביע בבירור על שנויים מרחיקי לכת שהתחוללו בעיקר בזרועות הביצוע בכל הדמוקרטיות המפותחות (OECD) שעיקרם ביזור שיטות הניהול בכל המערכות, הגדרה מחדש של סמכות ואחריות באופן המקנה חופש פעולה ומעודד יוזמה ומצוינות ומעל הכול – כינונם של מנגנוני הטמעה של שקיפות ואחריותיות. שקיפות ואחריותיות, ככל שהן מוטמעות עמוק יותר, הריהן מבטיחות יעילות ואפקטיביות משילותית, ערובה למיזעור יכולת ההשחתה ומעל הכל – העצמת התהליכים הדמוקרטיים הבנויים על השתתפותיות (participatory democracy).

בישראל, הסקטור הציבורי מתנהל על גבי כשלים מבניים המעוגנים, אינהירנטית, בענפיו השונים ובראש וראשונה במבנים הממשלתיים. הכשלים הללו כולם הם תוצר ישיר של ריכוזיות יתר המכרסמת ביעילות ובאפקטיביות של רשויות הביצוע של מדינת ישראל על מכלול סוכניה במיוחד לנוכח הגידול בעומסים המצטברים; הריכוזיות היא המונעת הטמעה של הערכים שקיפות ואחריותיות. בין הסימפטומים של כשלי רשויות הביצוע שלנו בולטים הקיפאון, הקיבעון ולעיתים חידלון בביצוע החלטות הממשלה כאשר הנובע מאלה הוא העדר כל תמרוץ ליזמות וחשיבה יצירתית בקרב משרתי הציבור בישראל. הנפגע העיקרי במציאות הזאת היא המשילות.

המקור השני להתעצמות השחיתות מצוי בזירה הפוליטית: בראשית שנות ה-90 של המאה הקודמת פגענו באורח אנוש בתשתית המשטרית שלנו עם הכנסת השיטה הקלוקלת של הבחירה הישירה. לזעזוע הזה בשנות התשעים הצטרף זעזוע נוסף שפגע ביסודות המשטר שלנו: הנהגת הבחירות המקדימות (הפריימריס). השילוב של הבחירה הישירה והבחירות המקדימות הגביר מעבר לסביר את תלותם של הפוליטיקאים בתרומות כספיות. למעשה, מאז שנות התשעים התנאי ההכרחי להיבחר לרשימת מועמדים של מפלגה לכנסת, שלא לומר לעמוד בראשה, ולניצחונה של מפלגה בבחירות הוא כסף. התלות הגוברת של הפוליטיקה בכסף היא אחת הסיבות העיקריות להתגברות השחיתות הפוליטית. גם כאן, הדמוקרטיה הישראלית לא התמודדה כראוי עם הסיבות והמקורות לשחיתות הפוליטית, וממילא לא ניבנו הכלים הראויים למלחמה בה, כגון כינון מנגנוני השקיפות, השרשת מושג האחריויות, גיבוש מערך הולם של מגבלות חוקיות וענישה הולמת. לעומת זאת, התלות הגוברת של הפוליטיקה בכסף חיזקה את תהליך ה"משפוט" של הפוליטיקה הישראלית, ולראייה – חקירות נגד ארבעה ראשי ממשלה מכהנים בזה אחר זה מבלי שהוגשו כתבי אישום נגדם.

הסימפטומים של הריכוזיות המשליכה הן על ההתנהלות הפוליטית והן על הניהולית, נמצאים במחוזותינו שנים ארוכות. העדר השקיפות והאחריותיות האופייניים כאמור, למציאות ריכוזית, משמש קרקע פורייה לתופעות של שחיתות וניצול לרעה של מעמד ותפקיד. התגובות הנפוצות, כפי שאני מבקש לטעון, הן לסימפטומים. התגובות לסימפטומים מאופיינות בהטלה קבועה ונמשכת של רסנים – טלאי ועוד טלאי – בצורה של תקנות, עודף רגולציה ולעיתים אף חקיקה קוטמת יזמות ויצירתיות ובהתנהלות שנויה במחלוקת של שומרי הסף. במילים אחרות, הפתרונות השגרתיים הניתנים בעוצמה מתגברת לתוצאות של הריכוזיות וההעדר של השקיפות והאחריותיות, הם פתרונות ש"בתוך הקופסא". הפתרונות הללו רק הידקו יותר ויותר את הרסנים על האמורים לבצע מדיניות ולשרת ביעילות את האזרח, הם הפכו את שומרי הסף לסוגיהם ל"שחקני וטו" והם קיצרו את החבל המאפשר ביצועיות יעילה ואפקטיבית. הפתרונות האלה, תוצר של ראיה צרה, גרמו וממשיכים לגרום לטשטוש ודחיקה של שני היעדים המובהקים האמורים לשמש אורים ותומים של השרות הציבורי, של הרשות המבצעת: ביצוע אפקטיבי ויעיל של החלטות הממשלה ומתן השרות הטוב ביותר, המלא והחיוני לאזרח. מעולם לא החל בישראל מהלך איסטרטגי המוביל תהליכי שינוי בכיוון הפוך למקובל עד כה, מהלך המבוסס על עידוד היזמות בקרב מבצעי המדיניות (הפקידים) על בסיס של הגדרות חדשות לסמכות ואחריות ותוך הטמעה מאסיבית של שקיפות ואחריותיות.

הכשלים בתחום המשטר ואלה שבתחום המשילות מזינים אילו את אילו. בתחום המשטר, אסון הבחירה הישירה והתפרקות המפלגות הגדולות טיפחו פרגמטיזם פוליטי המפורק מערכים אידיאולוגיים-רעיוניים, בשונה ממה שהיה בעבר. סימניו של הפרגמטיזם הזה הם שלטון בכל מחיר, פרסונליזציה של השיח והפרקטיקה הפוליטיים, קדימות לאינטרסים סקטוריאליים על חשבון צרכים לאומיים, שיח פוליטי רדוד המושתת על סאונד בייטס וסיסמאות רדודות, תלות גוברת של הפוליטיקה בכסף ותקשורת המייצרת חדשות ולא מדווחת. בתחום המשילות, הריכוזיות הניהולית הלכה והתהדקה וייצרה רסנים שהפכו לחסמים הבולמים יכולת לבצע. הכשלים בתחום האחד ובתחום השני בהצטברם יחדיו מחזקים את הטהרנות. ובסופו של יום, מגמת הטהרנות שאיננה מקבלת את המציאות, מתמודדת, כאמור, עם הסימפטומים שלה ולא עם סיבותיה, יוצרת מעין משקולות על צווארו של התהליך הפוליטי המישטרי  והתהליכים המשילותיים-ניהוליים.

ההתמודדות עם הסימפטומים וההתעלמות מן הסיבות, העצימו את הפרת האיזון בין השמירה ההכרחית על טוהר המידות לבין השמירה הציבורית על התנהלות התהליך הפוליטי. אחת ההשלכות של הפרת האיזון הזאת היא המיקום וההגדרה הבעייתיים של המושג השחיתות בתודעה הציבורית. ראש לכל יש לחזור ולהדגיש, לחזור ולהצביע על התופעה, לחזור ולהתריע: מאז קום המדינה ועד ימינו אלה נחשפו שוב ושוב תופעות מעיקות של מעבר על החוק מצד אישי ציבור, נבחרים וממונים. יתירה מזו, בעשורים האחרונים חלה החרפה בתופעות אלו. השחיתות במסדרונות השלטון,  תופעה שכיחה, לרוע המזל, גם בדמוקרטיות מפותחות, מקרינה ישירות על תחושות הציבור כלפי השירות הציבורי וכלפי הפוליטיקה; השחיתות משמשת גורם מרכזי בהתעצמות תחושת המיאוס כלפי אלה. יחד עם זאת, יש לציין כי גבולות גזרת ההגדרה של ה"שחיתות" כמושג התרחבו מאד ובמובנים רבים השחיתות הפכה להיות מונח חמקמק שאין לו הגדרה מובהקת. כך, בין היתר, המונח "שחיתות" הפך שם נרדף לשימוש לרעה בכוח: כוח של פוליטיקאי, כוח של פקיד, כוח של המשטרה, כוח של התביעה, והכוח של התקשורת. אין ספק שכאשר אלה עושים שימוש לרעה בכוחם, כלומר שלא למטרות לשמן ניתן להם כוח זה, הם משחיתים את האימון שהציבור אמור לתלות בהם.

ההנחה כי  "כולם מושחתים", הגיעה למדרגה של "פאניקה מוסרית" (moral panic). הטלת התיבה "מושחת" על כל מי שנפתחה חקירה נגדו, גם כשזו רחוקה ממיצוי ובטרם הוגשו כתבי אישום, ותמיד לפני הכרעת הדין, מעידה על התכנסות ציבורית רבתי מאחורי מנגנוני הכחשה; אמרת "מושחת", שוחררת מאחריות. "מושחתים נמאסתם" הייתה הסיסמא של מובילי אסון הבחירה הישירה. "כולם מושחתים" היא האמירה המשתקפת ממדד הדמוקרטיה 2008 של המכון הישראלי לדמוקרטיה. בקרב התקשורת, הישראלית כמו גם אחיותיה מונעות הרייטינג במקומות אחרים, ישנם אי אלו "פאניקיסטים" המלבים את מדורות הפאניקה המוסרית.

כאשר "שחיתות ציבורית" הייתה למושג גורף ונטול בקרות, להלוך רוח, כאשר "שומרי סף" התירו את מוסרות האיפוק והריסון המתחייבים מתפקידם, כאשר הופר האיזון ההכרחי בין השמירה הקפדנית על טוהר המידות לבין השמירה הקפדנית לא פחות על התנהלות יעילה ואפקטיבית של התהליך הפוליטי – החליפה הפאניקה המוסרית את קור הרוח ושיקול הדעת החיוניים כל כך לשיח פוליטי מורכב כשלנו. אילו לא התפתחה הפאניקה אולי הציבור היה מפתח כלים להוקעת מה שלא ייעשה, ה-NOT DONE, ומחזיר את שומרי הסף לתפקד באופנים ובמסגרות ראויים. אך במצב הנוכחי לא נותר מרחב לניסוח כללי העשה ואל תעשה של עובדי הציבור ונבחריו.