שחיתות פוליטית בישראל

13 בנובמבר 2010 | מאת: אנה קנפלמן

כמעט כל מדינה נגועה בשחיתות פוליטית כלשהי, יהא משטרה אשר יהא. ואולם במדינה דמוקרטית הדבר אינו עולה בקנה אחד עם עקרונות בסיסיים של המשטר, כגון שלטון החוק ושוויון לפני החוק. בשנים האחרונות הפכה השחיתות הפוליטית לאחד התחלואים הקשים של הדמוקרטיה הישראלית, והיא תופסת מקום מרכזי בשיח הציבורי. בארץ רווחת התחושה שהשחיתות פשתה בכל תחומי החברה והפוליטיקה, ואפשר למצוא ביטוי לכך בסקרי דעת קהל, שעולה מהם כי הציבור מעריך שבישראל יש שחיתות רבה, וכן בתגובות של רשויות השלטון – התמקדותה של מערכת אכיפת החוק לאגפיה השונים בתחום זה והקמת ועדות חקירה פרלמנטריות שתפקידן לחקור גילויי שחיתות בממשל בישראל.*

הגדרת שחיתות

יש קושי בסיסי להגדיר שחיתות מן הבחינה האמפירית ולמדוד אותה, בין השאר משום שהגדרת השחיתות תלויה בחוק, במוסר ובנורמות הציבוריות בחברה נתונה. אפשר להצביע על שלושה סוגים מרכזיים של הגדרות:

א. הגדרות לגליסטיות, הקובעות שהפרה של נורמות חוקיות או פורמליות היא שחיתות. לפי גישה זו, שחיתות פוליטית היא ניצול לרעה של משרה ציבורית כדי להשיג טובות הנאה או רווח אישי. J. S. Nye, 1967. "Corruption and Political Development: A Case-Benefit Analysis", American Political Science Review 61: 419 הגדרות לגליסטיות הן, להלכה לפחות, אובייקטיביות, ולכן נוח להשתמש בהן. עם זאת הן מקשות לבצע השוואות בין-לאומיות, כיוון שהן תלויות מקום וזמן. נוסף על כך יש מעשי שחיתות הנמצאים ב"תחום האפור" של החקיקה, כלומר אפשר לפרשם כמעשים חוקיים, אך המתבונן מן הצד רואה בהם שחיתות.

ב. הגדרות "פילוסופיות" או ערכיות של שחיתות, שלפיהן השחיתות היא מעשה הסוטה ממערכת מוסר מוגדרת.י' שלום, 2002. "שחיתות פוליטית: הגדרות, גישות ודרכי התמודדות", מדינה וחברה 2 (1): 135. על פי גישה זו, שחיתות פוליטית היא שימוש לא מוסרי, ומכאן גם לא לגיטימי, בתפקידים ובמשאבים ציבוריים לשם השגת הטבות פרטיות. הגדרות רחבות יותר כוללות בשחיתות פוליטית לא רק מעשים של משרתי ציבור אלא גם של אזרחים.C. Bicchieri and J. Duffy, 1997 "Corruption Cycles", Political Studies 45 (3): 477. על פי אחת ההגדרות, שחיתות פוליטית משמעה גם פירוק נאמנות האזרחים והעתקתה מן המסגרת המדינית אל מסגרות פרטיקולריסטיות.J. Patrick Dobel, 1978. "The Corruption of a State", The American Political Science Review 72 (3): 958-973.

ג. הגדרות הנוגעות לתפיסה ציבורית ומושתתות בעיקר על חקר דעת קהל. הן אינן קובעות או מנסות לקבוע באובייקטיביות מהי שחיתות, אלא איזה מעשה נתפס מושחת בעיני רוב הציבור. דעת הקהל נחקרת כידוע באמצעות סקרים, ראיונות עומק וניתוח טקסטים. הגדרות אלו הן סובייקטיביות ומאפשרות לערוך מחקר השוואתי בין-לאומי לגבי ההערכה של האזרחים את מידת השחיתות במדינתם.

להגדרות הרבות המובאות בספרות המחקרית יש מאפיין משותף אחד והוא הניצול לרעה של התפקיד הציבורי למען הפקת רווח אישי. גם רוב הארגונים הבין-לאומיים העוסקים בחקר שחיתות ובמלחמה בה, כגון ארגון השקיפות הבין-לאומי והבנק העולמי, שמים דגש במאפיין זה.

שחיתות פוליטית בישראל

למרות העיסוק הרב בשחיתות פוליטית בימים אלה והתחושה שהשחיתות גוברת ומחלחלת למערכות השונות בארץ, יש ראיות חדשות שלפיהן אין חדש תחת השמש וגם בעבר לא הייתה ישראל חפה משחיתות. בשנות החמישים של המאה העשרים פשתה בעיית השחיתות ואי-שמירת טוהר המידות בקרב אנשי המנגנון של מפלגת השלטון ופעיליה. גלי העלייה בשנים אלו והמחסור הכלכלי ששרר בהן הולידו את השוק השחור.א' שפרינצק, 1986. איש הישר בעיניו: אי-לגליזם בחברה הישראלית, תל אביב: ספרית פועלים, עמ' 80-79. בתקופה זו קם ארגון "שורת המתנדבים", אשר פעל תחילה כארגון חברתי התנדבותי אך במהרה החל לחשוף שחיתות ציבורית.

שנות השישים והשבעים הן עידן עלייתו של האי-לגליזם: עוד ועוד פרשיות של שחיתות בצמרת הפוליטית, הכלכלית והבירוקרטית התגלו; חל פיחות במעמדו של החוק ורבו מפריו; והמרכז הפוליטי סירב להתמודד עם קריאות תיגר של קבוצות חוץ-פרלמנטריות.שפרינצק, שם, עמ' 95-94. בשנות השמונים הידרדר המצב עוד יותר, גברה הפוליטיזציה של השירות הציבורי והחמירו האי-סדרים בסחר בקרקעות ביהודה ושומרון.שפרינצק, שם, עמ' 113-112. כמו כן האווירה הציבורית ששררה בשנים אלו עודדה "הטבה עם העם" והטבה עצמית.שפרינצק, שם, עמ' 119-118.

משנות התשעים החלו להתפרסם מחקרים כמותניים ומדדים של ארגונים בין-לאומיים אשר אפשרו לעקוב אחר מצב השחיתות בישראל ולהשוותו למצב השחיתות במדינות אחרות. המכון לדמוקרטיה החל לעקוב אחרי דעת הקהל בנושא בראשית שנות האלפיים במסגרת מדד הדמוקרטיה. נתוני המדדים השנתיים מורים שכמעט אין שינוי בעמדות הציבור בשאלות הנוגעות לשחיתות מאז המדידה הראשונה ב-2003 ועד המדידה האחרונה בשנת 2010: כ-85% מהמשיבים הסכימו לקביעה שיש בישראל שחיתות רבה. מנגד, תפיסת מצב השחיתות בישראל לעומת מדינות אחרות השתפרה: בשנת 2003 סברו 52% מאזרחי ישראל שיש בה יותר שחיתות מבמדינות אחרות, ואילו בשנת 2010 רק 40% סברו כך. כמו כן הצטמצם מספרם של האנשים הסבורים שכדי להגיע לצמרת הפוליטית בארץ צריך להיות מושחת: מ-52% בשנת 2006 ל-44% ב-2010.

מדדי שחיתות בין-לאומיים

רוב הארגונים העוסקים בחקר השחיתות ובמדידתה עורכים מחקרים בין-לאומיים משווים, המתבססים בעיקר על סקרי דעת קהל וראיונות עם מומחים ואנשי עסקים. הציונים בכל מדד משקפים אפוא הערכה השוואתית של מצב השחיתות במדינה נתונה בזמן נתון. להלן יפורטו המדדים הבין-לאומיים המרכזיים להערכת שחיתות:

Transparency International
Transparency International - TI הוא ארגון לא ממשלתי בין-לאומי ששם לו למטרה להיאבק בשחיתות בממשלות, במגזר הציבורי ובמגזר הפרטי באמצעות שיתוף פעולה בין-לאומי.אתר האינטרנט של ה- http://www.transparency.org :TI עורך שלושה מדדי שחיתות בין-לאומיים: ברומטר השחיתות העולמי, מדד תפיסת השחיתות וסקר העוסק בחברות עסקיות במדינות מתועשות המשלמות שוחד במדינות אחרות.

ברומטר השחיתות הוא סקר דעת קהל המפורסם מדי שנה בשנה מאז 2003 ובוחן את הלך הרוח בכל מדינה לגבי מצב השחיתות בהווה ובעתיד במגזר הציבורי, במגזר הפוליטי, במגזר המשפטי, במגזר התקשורתי ובמגזר הכלכלי.Transparency International, The Global Corruption Report 2009, p. 5 על פי ברומטר השחיתות, המפלגות הפוליטיות בישראל נחשבות למוסד המושחת ביותר במדינה, ואחריהן מדורגים הגוף המחוקק - הכנסת - ועובדי השירות הציבורי. כמו כן 86% סבורים שמלחמתה של הממשלה בשחיתות אינה יעילה. עם זאת תופעת מתן שוחד בישראל נחשבת בעיני המשיבים מוגבלת בהיקפה, ויותר משני שלישים מהמשיבים (64%) טענו שיהיו מוכנים לשלם יותר על מוצר של חברה שאינה מעורבת בשחיתות.Transparency International, The Global Corruption Report 2009, pp. 30-31

מדד תפיסת השחיתות (CPI: Corruption Perceptions Index) מפורסם גם כן מדי שנה בשנה, והוא מדרג מדינות לפי רמת השחיתות של הפוליטיקאים ונושאי המשרות בהן. שלא כמו ברומטר השחיתות, מדד זה אינו מתבסס על סקרים מדגמיים, אלא על סקרים ומשאלים שמבצעים 12 מוסדות עצמאיים ונערכים בעיקר בקרב אנשי עסקים ועל ניתוחים של מומחים במוסדות שונים. יש חוקרים הטוענים כי יכולתו של מדד תפיסת השחיתות לספק תמונה כוללת על מצב השחיתות העולמי מוגבלת למדי בשל ההטיה הכלכלית-קפיטליסטית של עורכי המדד.ד' נבות, "שחיתות פוליטית ושחיתות שלטונית", מסמך שהוכן לבקשת מרכז המחקר והמידע בכנסת, 6 באוגוסט 2005.

ה-CPI לשנת 2010 דירג את רמת השחיתות של 178 מדינות. הציון נע בין 0 ל-10, וככל שהוא גבוה יותר - המדינה נקייה יותר משחיתות. על פי מדד זה, המדינות הנקיות ביותר משחיתות הן דנמרק, ניו זילנד וסינגפור. ישראל מדורגת במקום ה-30, עם ציון 6.1. יש לציין כי בשנות האלפיים חל שינוי דרמטי בדירוגה של ישראל על פי מדד זה: בשנת 2001 זכתה ישראל לציון 7.6, שמשמעותו היא שישראל נקייה למדי משחיתות, ואילו בשנת 2006 היא קיבלה ציון נמוך ביותר - 5.9. כאמור לעיל, מאז חלה התאוששות קלה אך גם הציון היום נמוך מזה שניתן לישראל בראשית העשור.

מדדי שחיתות של הבנק העולמי
הבנק העולמי מפרסם מדי כמה שנים דוח השוואתי המציג שישה מדדים של איכות השלטון במדינות שונות. בדומה ל-TI, המחקר של הבנק העולמי מתבסס על סקרים שעורכים גופים בין-לאומיים בקרב אוכלוסיות יעד מסוימות (אנשי עסקים, ארגונים לא ממשלתיים, פקידי ממשל, סוכנויות העוסקות בהערכות סיכון ועוד). גם מדדים אלו סובייקטיביים ומשקפים הערכות.http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp אחד מן המדדים הללו הוא מדד השליטה בשחיתות (Control of Corruption), הנע בין 0 (שליטה מועטה בשחיתות) ל-100 (שליטה מלאה). במדידה האחרונה קיבלה ישראל את הציון 78.7. אמנם ציון זה גבוה מן הציון שקיבלה ישראל בשנת 2007 - 77.3 - שהיה נקודת השפל שלה, אך הוא נמוך מן הציון שקיבלה בהערכה הראשונה של הארגון בשנת 1996 - 91.

במדד שלטון החוק שמחשב הבנק העולמי קיבלה ישראל לאחרונה את הציון 78.5, שהוא גבוה מן הציון שניתן לה בשנת 2007 - 74.3. עם זאת גם במדד זה לא שחזרה ישראל את הציונים הגבוהים שאפיינו אותה בשנות התשעים - 88.1 (1996).

סיכום

במדינה דמוקרטית משקפת המערכת הפוליטית את החברה, ולכן סביר להניח שאם נורמות פסולות שכיחות במערכת הפוליטית הן רווחות גם בחברה. ואכן קיומן של נורמות פסולות בדרגי השלטון השונים משקף תרבות של אי-לגליזם בחברה הישראלית בכללותה. ראיות לשחיתות ולאי-לגליזם בארץ קיימות משנות החמישים ועד היום, ונראה שמערכות החוק והחינוך לא טיפלו כראוי בנושא במרוצת השנים. עם זאת אין בידינו הוכחות אמפיריות חד-משמעיות שהשחיתות אכן גוברת, והתחושה שכך הדבר מבוססת במידה רבה על דיווחים באמצעי התקשורת. במילים אחרות, קשה לדעת אם השחיתות אכן גוברת או שמא היא רק מסוקרת יותר באמצעי התקשורת. ייתכן גם שהתחושה שהשחיתות גוברת נובעת מריבוי החוקים העוסקים בנושא ומאכיפה מוגברת של חוקים אלו. תחושה זו, שכאמור נכונותה מוטלת בספק, מביאה לידי ערעור אמון האזרחים במערכת הפוליטית ובלגיטימיות שלה ומכרסמת באושיות המשטר הדמוקרטי.

אנה קנפלמן היא עוזרת מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה וחברת סגל במרכז גוטמן לסקרים.

*ב-27 ביולי 2005 החליטה הכנסת להסמיך את ועדת חוקה חוק ומשפט לשמש ועדת חקירה פרלמנטרית בנושא גילויי השחיתות בממשל בישראל
http://www.knesset.gov.il/Tql/knesset/Knesset16/html/20050727@101136705@022.html