השחיתות ציבורית

פרופ' אולריך אלמן, דיקן הפקולטה לפילוסופיה באוניברסיטת היינריך היינה בדיסלדורף, נשא הרצאה במכון הישראלי לדמוקרטיה בעניין שחיתות ציבורית. אלמן השתמש בהרצאתו בהגדרה המקובלת במחקר, שהוצעה בפעם הראשונה בשנות השלושים על ידי גו'זף סנטוריה, ולפיה שחיתות היא שימוש לרעה בכוח ציבורי לשם השגת רווח פרטי. היום מקובל להוסיף להגדרת השחיתות גם שימוש לרעה בכוח פרטי (למשל של תאגידי-על). על פי הגדרת האו"ם (1999), שחיתות היא התנהגות שסוטה מחובות תוך כדי שימוש בכוח כדי להרוויח רווחים פרטיים. 

הבחנות בין סוגים שונים של שחיתות

אלמן מציע מערכות מיון אחדות שמגדירות סוגים שונים של שחיתות:

1. מערכת מיון המבוססת על מקומו של עובד הציבור בהייררכייה הציבורית ועל מעמדו באופן כללי. ההבחנה הבסיסית לפי קריטריון זה היא שחיתות של פקידים ושל ממלאי תפקידים בדרגים נמוכים (petite) מול שחיתות של מנהיגים ואנשי ממשל (grand).
2. הבחנה חשובה אחרת היא בין שחיתות מבנית וקבועה, שנהפכת להרגל, ובין שחיתות הקשורה למצב מסוים, זמני.
3. כפי שאלמן מציין, החוקר ארנולד היידנהיימר הציע לחלק את דפוסי השחיתות לפי האופן שבו הם נתפסים בחברה. בחלוקה זו מתקבלות שלוש קבוצות עיקריות:
   
   • לבנה: שחיתות שנתפסת כחלק מהתרבות, והאנשים אינם מתרגשים ממנה. למשל שוחד לשוטרים במדינות מסוימות, שנתפס כמעט חלק לגיטימי משכרם. הבעיה החמורה ביותר בשחיתות מסוג זה היא שהיא נתפסת כלגיטימית, ולכן לא נלחמים בה.
   • אפורה: מצד אחד מדובר במעשים אסורים ומצד אחר חלק מהציבור רואה בהם פעולה לגיטימית. חלק מהציבור חושב שהפעולה מזיקה וחלק אחר לא. למשל, נטילת כספים אסורים 'לטובת המפלגה'.
   • שחורה: ברור שהמעשה אסור, וברור שהוא לא לגיטימי. עם זאת, הבעיה בסוג זה של שחיתות היא שהכול נעשה בחדרי חדרים, אין קרבן לעברה ולכן גם אין מתלונן קלסי.

אלמן מציין כי בעבר היה מקובל לחשוב ש'הרס המוסר החברתי' הוא הגורם לשחיתות, ואילו היום מקובל לדבר יותר על פעילות של פרטים ולא של חברה. מדובר בעניין של התנהגות, ברמת עובד הציבור, ולא בתופעה הנוגעת לכלל החברה.

גורמים לשחיתות

אפשר להצביע על כמה גורמים אפשריים למעשי שחיתות:

1. סיבות פרטניות: שחיתות כתוצאה מתאוות בצע יכולה לקרות בשיטות משפט דמוקרטיות וגם אוטוריטריות, אך בדמוקרטיה לפחות יש תקשורת חופשית שמבקרת אותה.
2. סיבות מוסדיות: בדמוקרטיה השקיפות אכן יכולה לעזור כנגד שחיתות. עם זאת מחקרים מראים שדווקא מדינות שיש בהן מעט חקיקה נגד שחיתות הן מדינות עם מעט מאוד שחיתות.
3. סיבות תרבותיות: התרבות הפוליטית מתעצבת לאורך מאות שנים, וקשה מאוד לשנותה. לדעת אלמן, עיקר השוני בין המדינות שבהן רמת השחיתות נמוכה (כגון מדינות סקנדינביה) לבין מדינות שבהן רמת השחיתות גבוהה (לדוגמה בדרום אירופה) נובע מהבדלים תרבותיים.

תוצאות השחיתות

מה רע בשחיתות? בשנות החמישים והשישים היו שטענו שזו התפתחות טבעית בחברות שנמצאות בתהליכי מודרניזציה, שמשנים את המבנה הכלכלי ומדלגים על בירוקרטיה. יש אפילו שטענו שהיא 'בלתי נמנעת' בעולם המודרני וכינו אותה מחלה חולפת שאין סיבה להתרגש ממנה. אולם בשנים האחרונות הגישה השלטת היא ששחיתות מביאה לחלוקת משאבים לא צודקת, היא נובעת מניצול מונופול של כוח ויוצרת אי-צדק.

תוצאות ראשוניות של מחקר שערך אלמן במדינות אירופה

אלמן גילה במחקר שערך מטעם האיחוד האירופי כי החוקים שנועדו להילחם בשחיתות שונים מאוד בין מדינה למדינה, אפילו בין מדינות ששיטות המשפט שלהן דומות מאוד, כגון אוסטריה וגרמניה. כקהילה, באיחוד האירופי ישנם אמצעים אחידים למלחמה בשחיתות – אך הם רלוונטיים אך ורק לשחיתות במוסדות האיחוד האירופי.

בעניין מחוקקים – בגרמניה עד לעת האחרונה כמעט שלא היו חוקים נגד שחיתות, בשל הצורך להגן עליהם מפני חקירות שרירותיות מצדה של הרשות המבצעת. גם כעת החוקים בעניין חברי פרלמנט רכים מאוד.

בעניין נושאי משרות פוליטיות – יש הסכמה רחבה הרבה יותר שיש לנקוט צעדים נגד שחיתות בקרבם.

בעניין מפלגות – בכל מדינה יש חוקים הנוגעים למימון המפלגות. בגרמניה עיקר הרגולציה היא בעניין דיווח מלא, ואין הגבלה על סכומי הכסף הנתרמים.

אלמן סיים את דבריו בהמלצות ראשוניות שעלו מהמחקר שביצע, ובהן:

• הגברה של חובות הדיווח והשקיפות.
• הקמת צוותי מומחים שינסו ליצור אמצעים אחידים וקבועים למאבק בשחיתות בכל מדינות אירופה.
• עידוד תרבות השוללת שחיתות, בין השאר על ידי השקעה בחינוך ובתקשורת וחיזוק ארגונים לא ממשלתיים המעורבים בנושא.
• פיתוח דרכים למדידת שחיתות בפועל, נוסף על השיטה הקיימת, המודדת את תפיסת השחיתות (CPI).

קריאה נוספת

הספר שחיתות פוליטית - תולדותיו של מושג שנוי במחלוקת