שיפור דגם המשטר הפרלמנטרי בישראל

הקדמה

ביטול הבחירה הישירה וחזרתה של מדינת ישראל לדגם המשטר הפרלמנטרי מהווה צעד ראשון בדרך לשיפור פניה של המערכת הפוליטית. על אף הסכמה בדבר הצורך בשיפור דגם המשטר הפרלמנטרי חלוקות הדעות ביחס לדרכים שיש לנקוט על-מנת להשיג יעד זה.

אחת המשימות הראשונות שנטלה על עצמה המועצה הציבורית הייתה להציג בפני הציבור ומקבלי ההחלטות חלופות אפשריות לשיפור דגם המשטר הפרלמנטרי. הכינוס השני של המועצה הציבורית (נובמבר 2000)הוקדש לדיון אינטנסיבי בסוגיות מרכזיות למשטר הפרלמנטרי כגון: שיטת הבחירות, שיפור עבודת הכנסת, היחסים בין רשויות השלטון והקמתו של בית-עליון.

בעקבות דיוני המועצה הוקם פורום מומחים מצומצם בראשותו של פרופ' אשר אריאן שקיים דיונים מקיפים ומעמיקים בסוגיות המרכזיות ובהן דרכים לחיזוק הרשות המחוקקת וחלופות אפשריות לשינוי שיטת הבחירות.

הרשות המחוקקת היא אבן הראשה של המשטר הפרלמנטרי. מאמץ המכוון לחיזוק יסודות המשטר הפרלמנטרי בישראל צריך להעמיד לנגד עיניו את שיפור תפקודה של הכנסת. הנחת היסוד של הדיון היא שיש לעגן אמצעים ולקדם שינויים אשר יבססו את הפונקציות הקלאסיות של הרשות המחוקקת – ייצוג, פיקוח, בקרה וחקיקה. עיגון אמצעים שיחזקו את ממד הפיקוח והבקרה של הכְּנסת אל מול הממשלה גם יחזיר לכּנסת את תפקידה החשוב כשליחה הפועלת למען הגברת השקיפות של הרשות המבצעת בפני העין הציבורית ויעלה אתקרנה בעיני הציבור.

הרכבה של הרשות המחוקקת מושפע במידה רבה משיטת הבחירות - המנגנון האחראי על תרגום הקולות שניתנו למפלגות השונות למושבים פרלמנטריים. שיטת הבחירות עשויה להשליך, באופן ישיר או בעקיפין, על פרמטרים חשובים בכל מערכת פוליטית: מידת הפיצול בפרלמנט, סוג הממשלות המורכבות, יחסי הכוחות הפוליטיים, משילות ויציבות של הרשות המבצעת. מכאן, שבחינה והערכה מחודשת של שיטת הבחירות לכנסת הן חיוניות כחלק ממאמץ רחב יותר לשיפור דגם המשטר הפרלמנטרי.

 
המסמך הנוכחי מאגד את ההצעות העיקריות והטיעונים השונים שהועלו על-ידי משתתפי הפורום במהלך המפגשים. המסמך מציג חלופות שונות על חסרונותיהן ויתרונותיהן אך אינו מכריע ביניהן. תכליתו של המסמך להוות מסד לדיון נוסף של המועצה הציבורית באופיו העתידי של המשטר הפרלמנטרי של מדינת ישראל.

רשימת המשתתפים  

פרופ' אשר אריאן
עו"ד יורם ארידור
עו"ד שלמה גוברמן
פרופ' עמנואל גוטמן
פרופ' יצחק גל-נור
פרופ' אליעזר דון-יחיא
פרופ' גדעון דורון
ח"כ פרופ' נעמי חזן
ד"ר ראובן חזן
ד"ר אריק כרמון
פרופ' אשר מעוז
השר דן מרידור
פרופ' בנימין נויברגר
פרופ' דייב נחמיאס
עו"ד צבי ענבר
ח"כ אופיר פינס-פז
השופט (בדימוס) מאיר שמגר
עו"ד אנה שניידר
פרופ' עמוס שפירא

עיקרי המסמך 

המסמך מציג הצעות לשינויים ברמה החוקתית ובנוסף שורה של צעדים משלימים לשיפור תפקוד המערכת הפוליטית בישראל.

I. שינויים חוקתיים:

א. חיזוק הפרדת הרשויות:
חיזוק הפרדת הרשויות, דהיינו, הקטנת החפיפה הפרסונלית בין הרשות המחוקקת והמבצעת הוא תנאי שיאפשר לכנסת למלא ביעילות את תפקידיה כרשות מפקחת, מבקרת ומחוקקת.

• עיגון החוק הנורווגי
•  הגבלת מספר השריםוביטול משרת סגני השרים.

ב. שיטת הבחירות:

• העלאה מתונה של אחוז החסימה
• אפשרות הכנסת אלמנטים של ייצוג איזורי
• אימוץ פריימריס ביום הבחירות
  
  

II . צעדים נוספים לשיפור עבודת הפרלמנט:

א. שיפור תפקוד ועדות הכנסת

• הגבלת מספר ועדות שחבר כנסת יכול להיות חבר בהן
• קביעת מכסה (קוורום) לקיום דיוני הוועדה ולקבלת החלטות
• הגברת הייעוץ והעזרה המקצועית
• הנהגת שימוע בועדות הכנסות

ב. גיבוש הסיעות בכנסת

• הקטנת התמריצים להתפלגות סיעות
•  חיזוק המשמעת הסיעתית

ג. הגברת המעורבות של הכנסת בשלבי הכנת תקציב המדינה

• הגברת מעורבות הכנסת בתהליך התקצוב
• הגבלות על הצעות חוק פרטיות הכרוכות בעלות תקציבית

היבטים חוקתיים  

א. חיזוק ההפרדה בין הרשויות:

1. עיגון "החוק הנורווגי":

בשיטה הפרלמנטרית הממשלה נובעת מתוך הפרלמנט. חברי הממשלה וראש הממשלה הם חברים שנבחרו לפרלמנט וזכו באמונו. מכאן שאותו אדם שנבחר כחבר פרלמנט הופך להיות חבר ברשות המבצעת.

בדמוקרטיות פרלמנטריות בעולם ניתן לזהות שתי גישות ביחס ל"כפל תפקידים" זה:

• בדמוקרטיות פרלמנטריות בהשראת המודל הבריטי השרים ממשיכים לכהן גם כחברי פרלמנט. זהו המצב הקיים כיום בישראל. מי שממונה לשר או לסגן שר ממשיך למלא במקביל גם את תפקידו כחבר-כנסת.
• בדמוקרטיות פרלמנטריות אחרות באירופה דוגמת שבדיה, הולנד ונורווגיה הגישה היא שברגע שחבר פרלמנט מצטרף לשורות הרשות המבצעת והופך לשר הוא מפסיק לכהן כחבר פרלמנט ובמקומו נכנס חבר אחר ממפלגתו. פרוצדורה זו היא שזכתה לכינוי "החוק הנורווגי".

עיגון החוק הנורווגי או חוק ח"כ מחליף משמעותו שחברי כנסת שיתמנו לשרים בממשלה יתפטרו מחברותם בכנסת ויפנו מקומם לחברים אחרים במפלגתם. אם השרים יפסיקו לכהן בממשלה, הם ישובו לכהן כחבר כנסת ומחליפיהם יתפטרו ממנה.

הצורך בחקיקת חוק נורווגי נובע מן המצב האנומלי של חפיפת תפקידים כאשר שר מכהן משמש בעת ובעונה אחת גם כח"כ, ולפיכך אינו יכול לפעול במלוא מרצו כשר וכמובן שאינו יכול לפקח על הרשות המבצעת. יוצא מכך שהן הרשות המבצעת והן הרשות המחוקקת יוצאות נפסדות ממצב עניינים זה. לנוכח קיומה של ממשלה רחבה מתחדדת עוד יותר הבעייתיות כאשר יותר משליש מחברי הכנסת אינם מתפקדים ככאלה משום שהם חברים ברשות המבצעת.

2. יתרונות הנובעים מכינון החוק הנורווגי:

• חיזוק פונקציות הבקרה והפיקוח של הכנסת על תפקוד הממשלה.
• שיפור עבודת ועדות הכנסת – היות ששרים וסגני שרים אינם חברים בוועדות נוצר מצב בו רק כ – 2/3 מחברי הכנסת נושאים בנטל הנוכחות והעבודה בוועדות. עיגון החוק הנורווגי יבטיח שכל 120 חברי הבית יוכלו להיות חברים בועדות.
• השרים יוכלו להשקיע את כל זמנם ומרצם בעבודת משרדם ולא יאלצו להתאים את לוח הזמנים שלהם לפעילות הפרלמנט. במצב הקיים פעמים רבות נעדרים שרים מן המליאה או שהם נדרשים לזנוח את עבודתם על מנת להשתתף בהצבעה חשובה.

3. חסרונות הנובעים מכינון החוק הנורווגי:

• כינון החוק הנורווגי עלול ליצור חיץ בין הרשות המחוקקת והמבצעת, בעוד שהמסורת הפוליטית בישראל התאפיינה בחפיפה ומגע בין הרשויות.
• החוק הנורווגי עלול ליצור מצב של "דלת מסתובבת" בין הממשלה והכְּנסת ובכך לערער את יציבות הקואליציה ולהביא לתחלופה תדירה של חברי כנסת.
• לעיגון החוק הנורווגי עלולה להיות השלכה שלילית במישור דעת הקהל. לאורמעמדם שלהנבחרים בעיני הציבור עלול להתפרש צעד כמו עיגון החוק הנורווגי כאמצעי להרחבת מאגר המשרות. יחד עם זאת, צפוי שבטווח הארוך יעלה החוק הנורווגי את קרנן של הרשות המחוקקת והמבצעת שיוכלו לפעול ביתר יעילות והשקעה.

במקרה ולא יעוגן החוק הנורווגי ראוי לשקול דרך חלופית לחיזוק הפרדת הרשויות: הגבלת מספר השרים וביטול משרת סגני השרים. הגבלת מספר השרים בממשלה וביטול משרת סגני השרים תבטיח שמספר מצומצם יותר של חברי כנסת יתפקדו כחברי הרשות המבצעת, וכוחה של הכנסת יגבר.

חיזוק הפרדת הרשויות, דהיינו, הקטנת החפיפה הפרסונלית בין הרשות המחוקקת והמבצעת הוא תנאי שיאפשר לכנסת למלא ביעילות את תפקידיה כרשות מפקחת, מבקרת ומחוקקת.

ב. שיטת הבחירות

שיטת הבחירות לכנסת כמעט ולא עברה תמורות מאז הבחירות לכנסת הראשונה ב1949-. שינויים, אם התרחשו, היו מינוריים באופיים השניים הבולטים הם תיקון נוסחת חלוקת המושבים (באדר-עופר) ב1973- והעלאתו של אחוז החסימה מ- 1% ל- 1.5% ב1992-. הבחירה הישירה לראשות הממשלה לא שינתה למעשה את שיטת הבחירות לכנסת למרות שאין חולקים כי היו לה השפעות ממשיות על דפוסי ההצבעה, האסטרטגיות המפלגתיות ואופי מערכות הבחירות.

כאמור, אלו הם שינויים מינוריים שלא שינו את העובדה כי שיטת הבחירות לכנסת היא קיצונית בשלושה מימדים: היא מאד יחסית, מאד ארצית ומאד רשימתית (לא-אישית).

שני המימדים הראשונים (היחסיוּת והארציוּת) הם האחראים הראשיים לפיצול המפלגתי הגדול הקיים בכנסת. השילוב של אחוז חסימה נמוך ומחוז בחירה ענק מאפשר גם למפלגות הזוכות לתמיכה קטנה לזכות בקלות בייצוג פרלמנטרי. כתוצאה, מאופיינת הכְּנסת בפרגמנטציה גבוהה אשר יש לה חלק לא מבוטל בחוסר היציבות ובליקויי המשילות מהם סובל המשטר בישראל.

להלן מספר חלופות בולטות לשינוי שיטת הבחירות. החלופות יתוארו ראשית בקצרה ובאופן כללי ולאחר מכן יידונו ביתר פירוט.

אופציה א’ - העלאה מתונה של אחוז החסימה
שיטת הבחירות תמשיך להיות ארצית, יחסית ורשימתית, אולם אחוז החסימה - אותו חסם כניסה אלקטורלי - יועלה לרמה גבוהה יותר.

אופציה ב’ - הכנסת איזוּר
שיטת הבחירות תמשיך להיות יחסית, אולם ישראל תחולק למספר מחוזות בחירה. חברי הכנסת ייבחרו בשני מסלולים: חלקם במחוזות הבחירה וחלקם ברשימה מפלגתית. שילוב שני המסלולים (שיטה מעורבת) יבטיח את השמירה על האופי היחסי של שיטת הבחירות ועשוי לתרום לקירוב המרחק בין הבוחר לנציגו ולחיזוק אינטרסים מקומיים ופריפריאליים.

אופציה ג’ - הצגת "פריימריס" ביום הבחירות
שיטת הבחירות תמשיך להיות יחסית אולם תהליך בחירת המועמדים יעשה ביום הבחירות עצמו ולא בבחירות מקדימות ("פריימריס") כפי שנעשה כיום. רשימת המועמדים תופיע על פתק ההצבעה והמצביע של מפלגה מסוימת יוכל לסמן את מועמדיו המועדפים לכנסת. מנגנון בחירת המועמדים הזה יוכל להיות מופעל הן בשיטה ארצית והן בשיטה מעורבת (עם מחוזות בחירה).

אחוז חסימה 

אחת התופעות הבולטות במערכת הפוליטית היא רמת הפיצול הגבוהה של הכְּנסת. הפיצול אינו מתבטא רק במספר המוחלט של המפלגות המיוצגות בכנסת אלא בעיקר בגודלן היחסי של המפלגות.

בדרך -כלל במדינות שבהן נהוגה שיטת בחירות יחסית נע מספר המפלגות האפקטיבי בין 3 - 5. אמנם, גם עד 1996 מוקמה ישראל במקום גבוה, כאשר ממוצעמספר המפלגות האפקטיבי בכנסות הראשונה עד השלוש-עשרה, עמד על 4.55. אולם מאז 1996, עם יישום הבחירה הישירה ופיצול ההצבעה לשני פתקים (לראש הממשלה ולמפלגה), ניצבת ישראל בראש רשימת מספר המפלגות האפקטיבי בקרב הדמוקרטיות הפרלמנטריות (ראה טבלה 1), דבר המלמד על הגידול הניכר בפיצול הפרלמנטרי. כאמור, על רקע זה של "רסיסיות" המערכת המפלגתית, גידול במספר המפלגות המיוצגות בפרלמנט, ירידה בכוחן של המפלגות המרכזיות, ועליה בכוחן של מפלגות קטנות ובינוניות מתהווה קושי הולך וגובר בכינון קואליציות יציבות והממשלה מתקשה לעצב וליישם מדיניות עקבית וארוכת טווח.

 טבלה 1: המספר האפקטיבי הממוצע של מפלגות במדינות שונות מאז 1945 

	שם המדינה	מספר המפלגות
1.	ישראל (מאז 1996)	7.15
2.	שוויץ	5.24
3.	פינלנד	5.03
4.	איטליה	4.91
5.	הולנד	4.65
6.	ישראל (עד 1996)	4.55
7.	דנמרק	4.51
8.	בלגיה	4.32
9.	הודו	4.11
10.	איסלנד	3.72
11.	יפן	3.71
12.	צרפת	3.43
13.	נורבגיה	3.35
14.	פורטוגל	3.33
15.	שבדיה	3.33
16.	גרמניה	2.93
17.	אירלנד	2.84
18.	ספרד	2.76
19.	אוסטריה	2.48
20.	ארצות הברית	2.40
21.	קנדה	2.37
22.	אוסטרליה	2.22
23.	יוון	2.20
24.	בריטניה	2.11
25.	ניו-זילנד	1.96

מקור: חישובי המחברים
Lijphart Patterns of Democracy, 1999

לפיכך נדרשת השאלה האם יש בצמצום המפלגות המיוצגות בכנסת (לסדר גודל של 7 - 8 מפלגות) תרומה לשיפור הליקויים הנ"ל?

היתרון בצמצום מספר המפלגות הוא שהדבר עשוי לתרום ליכולת המשילות של המערכת הפוליטית אשר מתקשה בהיגוי על רקע מערכת מפלגתית כה מפוצלת כמו זה הקיימת כיום. מנגד, אפשר לטעון כי צמצום מספר המפלגות יפגע בהכרח ברמת הייצוגיות של המערכת הפוליטית. פגיעה בייצוגיות עלולה ליצור תחושת אי נחת וניכור אצל האזרחים וקושי להזדהות עם המפלגות. לעומת זאת, יש הטוענים כי מפת המפלגות המפוצלת נוטה לייצוג-יתר של השסעים בחברה, ובכך תורמת להחרפתם.

אחת הדרכים לצמצום מספר המפלגות במערכת הפוליטית היא העלאת אחוז החסימה.

אחוז חסימה הוא חסם כניסה אלקטורלי שנועד למנוע ממפלגות קטנות לזכות בייצוג בפרלמנט. אפשר לדמות אחוז חסימה למעין משוכה שעל מפלגה לעבור מעליה בכדי לזכות בייצוג פרלמנטרי. במילים אחרות: על מפלגה לזכות במינימום של קולות על-מנת להשתתף ב"חלוקת השלל" של מושבי הפרלמנט.

באופן גס, נחלקות שיטות הבחירות השונות בעולםלשני מחנות עיקריים. האבחנה בין המחנות היא איזה עקרון הוא עליון עבור המשטר של כל מדינה: משילות או ייצוגיות. המדינות שרואות במשילות עקרון חשוב יותר נוטות לאמץ שיטת בחירות רובית אשר נוטה לייצר רוב פרלמנטרי מוחלט למפלגה אחת - דבר המביא ליציבות הממשלה ולאפקטיביות של הרשות המבצעת. כל אלו מושגים במחיר של עיוות, לעיתים גדול, של תוצאות הבחירות במובן זה שחלוקת מושבי הפרלמנט בין המפלגות אינה משקפת נאמנה את התמיכה האלקטורלית שהן זכו לה.המדינות שרואות בייצוגיות עקרון חשוב יותר מעונינות כי הפרלמנט יהיה "מדגם מייצג", מעין מיקרוקוסמוס של האוכלוסייה. לכן הן משתמשות בשיטת בחירות יחסית, השואפת לשקף במידה המדויקת ככל האפשר את שיעורי התמיכה שניתנו למפלגות השונות.

אולם חשוב להדגיש שגם שיטות הבחירה היחסיות למיניהן אינן מבטיחות יחסיות מושלמת.

גם מצדדי השיטות היחסיות למיניהן מודעים לכך שיחסיות גבוהה מדי עלולה לפגום באיכות השלטון - לגרום לריבוי מפלגות, לפרלמנט מפוצל ולחוסר יציבות ממשלתית. לכן, קיימים בשיטות היחסיות מרכיבים מובנים הגורמים לעיוותים קלים בתהליך תרגום הקולות למושבים: דוגמא בולטת למרכיב כזה היא שרוב הנוסחאות האלקטורליות מיטיבות במובהק עם המפלגות הגדולות, במטרה לייצב את המערכת המפלגתית ולהקל על בניית ממשלה. אחוז חסימה משמש דוגמא נוספת למנגנון מובנה בתוך שיטת הבחירה היחסית אשר גורם לסטייה מהיחסיות הטהורה, לטובת יעדים אחרים.

הצבתו של אחוז החסימה על ערך מסוים היא לא עניין שיש להקל בו ראש. היא עשויה להיות תולדה של עמדות נורמטיביות, של שיקולים פוליטיים רציונליים ואפילו של הנדסת בחירות.

אחוז חסימה גבוה יוכל, לפי הטענה הרווחת, למנוע את כניסתן לפרלמנט של מפלגות קטנות ולהבטיח יותר אפקטיביות של פעולת המחוקק. בנוסף, ייתכן כי ערך גבוה של אחוז חסימה ימנע ממפלגות קטנות להתמודד בבחירות מתוך ידיעה כי סיכוייהן קטנים. יש שיטענו גם כי מספר יותר קטן של מפלגות יביא עימו שיפור ניכר ברמת היציבות של ממשלות - יעד חיובי נוסף.

מאידך, אחוז חסימה נמוך יתרום לעקרון הייצוגיות בכך שיאפשר גם למפלגות שנתמכות על-ידי חלקקטן באוכלוסייה להיכנס לפרלמנט. יש שיטענו כי חסם אלקטורלי נמוך הוא יותר הוגן ותואם במידה הולמת את הרוח הדמוקרטית. אחרים ידגישו כי אחוז חסימה נמוך חשוב במיוחד בחברה הטרוגנית (כמו החברה הישראלית) כיוון שהוא תורם לאופי המכליל (האינקלוסיבי) של המערכת הפוליטית. מזווית אחרת, אפשר לטעון כי אחוז נמוך יוצר תמריץ למפלגות חדשות להתמודד, להשתלב במערכת הפרלמנטרית ולרענן את שורותיה. מצד שני, אחוז נמוך גם מגביר את הנטייה לפיצול סיעתי, כיוון שלסיעה קטנה הפורשת ממפלגת-האם שלה יש פחות חשש מלנסות ולזכות בייצוג פרלמנטרי עצמאי.

כפי שממחישה טבלה 2, בהשוואה למדינות אחרות יש לישראל אחוז חסימה נמוך למדי. מובן, כי האחוז הנמוך אינו הגורם הישיר לפיצול הפרלמנטרי, אך אין ספק שהוא מקל על היווצרותו האפשרית של מצב זה.

טבלה 2: אחוז חסימה במדינות שונות

מדינה	אחוז החסימה
הולנד	0.67%
ישראל	1.5%
דנמרק	2%
ספרד	3%
איטליה	4%
נורווגיה	4%
שוודיה	(*) 12%, 4%
בלגיה	4.8%
גרמניה	5%
ניו זילנד	5%
רוסיה	5%
פולין	(**) 8%, 5%
צ'כיה	(**) 11%, 7%, 5%
טורקיה	10%

(*) בשוודיה קיים אחוז חסימה ארצי של 4%, אולם מפלגה תורשה לזכות בייצוג גם אם קיבלה למעלה מ- 12% במחוז בחירה מסוים.
(**) בפולין ובצ'כיה קיים דירוג של אחוז חסימה. בפולין עומד אחוז החסימה על 5% עבור מפלגה ו- 8% עבור מערך אלקטורלי. בצ'כיה: על מפלגה לקבל יותר מ- 5% מהקולות כדי לזכות בייצוג. אם מדובר במערך אלקטורלי המורכב משתי מפלגות המשוכה עולה ל- 7%, ואילו מדובר ביותר מארבע מפלגות שהתקשרו לרשימה אלקטורלית אחת, עליהן לעבור את סף 11 האחוזים. הדירוג נועד למנוע מצב בו יתאגדו מספר מפלגות קטנות לרשימה משותפת רק על-מנת לעבור את אחוז החסימה.

היתרונות הבולטים של העלאה, ולו מתונה, של אחוז החסימה:

1. תפחית אתהתמריץ של מפלגות קטנות להתמודד בבחירות.
2. תגרום לבוחרים להסס מלתת את קולם למפלגות קטנות פן קולם ירד לטימיון.
3. תגביר את הסיכוי להקטנת מספר המפלגות שתזכנה לייצוג בכנסת ולמניעת פיצול היתר שבו לוקה הכנסת.
4. עם מספר קטן יותר של מפלגות, תיעשה מלאכת הרכבת הממשלה קלה יותר, הן תהיינה יציבות יותר והדבר ישפר את יכולת המשילות.
5. זוהי דרך העשויה לתרום לחיזוק הכנסת מבלי לזעזע יתר על המידה את "כללי המשחק".
6. העלאה מתונה לא תביא לשינוי משמעותי בייצוגיות.
7. תקטין את הנטייה לפיצול סיעתי טרם בחירות.

החסרונות של העלאת אחוז החסימה:

1. פגיעה בעקרונות הייצוגיות והאינקלוסיביות שהם מעמודי התווך של התרבות הפוליטית בישראל.
2. מהלך שיכול להתפרש כדיקטטורה של הרוב ולערער את הלגיטימציה של המשטר בקרב קבוצות מיעוט.
3. מבחינה ריאלית – יש סיכוי קטן להעביר מהלך כזה בהרכבהּ הנוכחי של הכנסת.
4. אין כל ערובה שהעלאת אחוז החסימה תגרום להקטנה משמעותית במספר המפלגות האפקטיבי. אפילו אם יהיו בכנסת רק 8 מפלגות (במקום 15 לאחר בחירות 1999) – גודלן היחסי יכול להיות כזה שעדיין יתגלו קשיים רציניים בהרכבת ממשלה.
5. עם אחוז חסימה גבוה קיים חשש לשיעור גבוה מאד של קולות מבוזבזים – דבר שעלול להותיר חלק גדולים מהאזרחים חסר ייצוג.
6. אחוז נמוך מקל על מפלגות חדשות להתמודד בבחירות, להשתלב במערכת הפרלמנטרית ולרענן את שורותיה.
7. המפלגות יימצאו דרך לעקיפת אחוז החסימה הגבוה: מפלגות קטנות ירוצו בבחירות ברשימה אלקטורלית משותפת וזמן קצר לאחר מכן יפרדו זו מזו.

איזוּר 

ישראל היא בין המדינות הבודדות בעולם אשר בוחרת את נציגיה הפרלמנטריים במחוז-בחירה ארצי אחד. ברוב הדמוקרטיות הפרלמנטריות מחולקת המדינה למחוזות בחירה שמהם נבחרים הנציגים.

גודלם של מחוזות הבחירה (כלומר – מספר חברי הפרלמנט הנבחר בכל מחוז) שונה ממדינה למדינה ואפילו בתוך המדינה עצמה. החשיבות של גודל מחוז הבחירה נעוצה בהשלכה הישירה של מאפיין זה על יחסיוּת תוצאות הבחירות: ככל שגודל מחוז הבחירה גדול יותר כך תושג יחסיוּת טובה יותר של תוצאות הבחירות. כיוון אחר להסתכל על כך: ככל שגודל מחוז הבחירה קטן יותר יהיו עיוותים גדולים יותר של הייצוג. הסיבה לכך היא שמחוזות קטנים מציבים מכשול גבוה בפני מפלגות בינוניות וקטנות. במחוז שגודלו 10 מושבים, לדוגמא, תזכה רשימה לייצוג רק אם זכתה ביותר מ- 9% מהקולות. במחוז שגודלו 5 מושבים תזכה רשימה לייצוג רק אם זכתה לפחותבכ- 16% מהקולות.

מכאן עשוי להתפרש כי הכנסת אלמנטים איזוריים אל תוך שיטת הבחירות בישראל תפגע ביחסיוּת. זהו יעד לא רצוי- עקרון הייצוג היחסי הוא מאבני היסוד של התרבות הפוליטית ושל הדמוקרטיה הישראלית. לכן, כאשר דנים בהכנסת מימד איזורי לשיטת הבחירות צריך להוסיף גם מאגר מושבים ארצי אשר יפצה את המפלגות הבינוניות והקטנות ויתקן את העיוותים שנוצרו במחוזות הבחירה.

האפשרויות לשלב בין מחוזות הבחירה לבין המאגר הארצי המפצה (שיטת בחירות "מעורבת") הן רבות ומגוונות. ההצעה שהוצגה במהלך הדיונים הייתה כי 60 חברי-כנסת ייבחרו ב-11 מחוזות בחירה רב-נציגיים ו-60 הנוספים במאגר ארצי מפצה. מובן, כי זוהי רק חלופה אחת מני רבות (ראה נספח 1).

כיצד יחולקו המושבים בשיטה מעורבת?

כדי להמחיש כיצד יפעל המאגר הארצי למען תיקון היחסיוּת נתבונן בדוגמאות הבאות: אם מפלגה X קיבלה 10% מהקולות במאגר הארצי המפצה הרי שהיא תהיה זכאית בקירוב ל- חברי כנסת (10% מתוך 120 מושבים). והיה והיא זכתה רק במושב אחד בכל המחוזות, אזי יתווספו לה 11 מושבים מהמאגר הארצי (11 האנשים הראשונים ברשימתה) כך שסך-הכל יהיו לה 12 מושבים. אם מפלגה Y קיבלה 30% מהקולות במאגר הארצי המפצה היא תהיה זכאית בקירוב ל36- מושבים (30% מתוך 120 מושבים). אם היא כבר זכתה ב32- מושבים במחוזות השונים, יתווספו לה רק עוד 4 חברי כנסת מהמאגר המפצה כך שסך הכל יהיו לה 36 מושבים.

הטבלה שלהלן מדגימה כיצד עשוי לפעול מנגנון חלוקת המושבים בשיטה מעורבת. הנתונים המוצגים להלן הם לצורך הדגמה בלבד.

 טבלה 3: תוצאות היפותטיות שלבחירות לכנסת בשיטה מעורבת

מפלגה	אחוז הקולות שקיבלה המפלגה בקול הארצי	מספר המושבים הכולל שמגיע למפלגה	מסר המושבים שזכתה המפלגה בחלק האזורי	מספר המושבים שיתווספו לה בקול הארצי
ליכוד	28.3%	35	27	8
עבודה	23.6%	29	23	6
ש"ס	11.2%	13	2	11
מרצ	7.6%	10	2	8
יהדות התורה	5.0%	6	1	5
ישראל בעלייה	4.8%	6	0	6
המפד"ל	4.6%	6	1	5
רע"מ	4.5%	5	3	2
שינוי	3.3%	4	0	4
חד"ש	2.9%	3	0	3
האיחוד הלאומי	2.4%	3	1	2
מפלגות אחרות (לא עברו את אחוז החסימה)	1.8%	0	0	0
סה"כ	100%	120	60	60

ניתן לראות כי בחלק האיזורי זוכות בעיקר שתי המפלגות הגדולות או מפלגות קטנות שתומכיהן מרוכזים באותו איזור (רע"מ, יהדות התורה). עם זאת,מפלגות קטנות שלא זכו בכלל בחלק האיזורי (ישראל בעלייה, שינוי, חד"ש) מפוצות בחלק הארצי ועל-כן נשמרת היחסיוּת.

שיטה "מעורבת" דומה המבוססת על מחוזות + מאגר ארצי מפצה פועלת בגרמניה ובניו-זילנד (החל מ-1996). ההבדל העיקרי בין שיטות אלו לזו המוצעת כאן היא שבגרמניה ובניו-זילנד המחוזות הם חד-נציגיים: מכל מחוז נבחר מועמד בודד.

השיטה המוצעת כאן מציעה מחוזות רב-נציגיים, וזאת משתי סיבות עיקריות: כדי לתת למועמדי מפלגות בינוניות הזדמנות גדולה יותר להיבחר גם מהמחוזות (במחוז חד-נציגי אין להן כמעט סיכוי) ובגלל שאין טעם לחלק את שטחה הקטן של ישראל ל-60 מחוזות זהו מספר גדול אשר יטשטש את הלכידות האיזורית ויסרבל מאד את תהליך קביעת הגבולות של מחוזות הבחירה.

יתרונות של הַכְנָסָת מחוזות בחירה לשיטת הבחירות:

1. מחוזות יתרמו לשיפור הקשר בין הבוחר לנבחר – מבלי לפגוע בעקרון היחסיוּת החשוב.
2. מחוזות בחירה יחזקו את העניין של האזרח בהליך הדמוקרטי של הבחירות וישנו את המגמה של אדישות ואסקפיזם. שילוב מחוזות בשיטת הבחירות עשוי לתרום להחייאת המפלגות.
3. עידוד צמיחתה של זירה פוליטית מקומית ולחזק את הנטייה להשתתפות פוליטית.
4. חיזוק ייצוג האינטרסים הפריפריאליים.
5. האיזוּר ייצור (לאחר זמן מה, לא מיידית) חלוקה פוליטית חדשה אשר "תחתוך" את השסעים הקיימים בחברה הישראלית המקוטבת ותמתן אותם.
6. איזוּר שיטת הבחירות הוא צעד משמעותי בכיוון של ביזור העוצמה הפוליטית. היווצרותן של קואליציות על בסיס מקומי עשויה להוות תמריץ להעברת סמכויות מהמרכז למישור המקומי.

חסרונות של הכנסת מחוזות בחירה לשיטת הבחירות:

1. לאחר עשור של זעזועים (אימוץ הבחירה הישירה וביטולה) בכללי המשחק הדמוקרטיים – סוג המשטר ושיטת הבחירות – רצוי לשמור בטווח הקרוב על יציבות. שינוי נוסף, כמו איזוּר,עלול ליצור חוסר אמון של האזרחים כלפי כללי המשחק.
2. ייתכן כי חברי הכְּנסת שייבחרו דרך המחוזות יפגינו פחות נאמנות לקו המפלגתי ויהיו פחות ממושמעים.
3. המרחק המתקצר בין הבוחר לנבחר עלול להגדיל את תופעות השחיתות.
4. לקבוצות מיעוט המפוזרות מבחינה גיאוגרפית יהיה קשה לזכות בייצוג בשיטה איזורית.
5. בכנסת יפעלו שני "סוגים" של חברי-כנסת ייתכן כי דווקא תיווצר "זילות" של אלו שייבחרו במחוזות ויוקרה של המאגר הארצי. הפוליטיקאים הבולטים לא יהיו מעונינים להיבחר במחוזות והדבר יותיר מועמדים פחות ראויים למחוזות.
6. הַכְנָסָת אלמנט איזורי לא זו בלבד שלא תעדן את השסעים הקיימים, אלא תיצור שסע נוסף – איזורי.
7. יהיה קשה ביותר לגבש הסכמה על קביעתם של גבולות המחוזות (districting). זהו נושא רגיש ביותר העלול לעורר התנגדויות חריפות. לאחר בחירות ראשונות בשיטה עם מחוזות – יהיו לבטח גורמים שיאשימו את קובעי הגבולות בהטיה פוליטית וייצרו דה-לגיטימציה כלפי תוצאות הבחירות.

"פריימריס ביום בחירות":

שיטת הבחירות לבית המחוקקים הישראלי אינה מאופיינת כמעט בכלל במאפיינים אישיים. כלומר – אין לבוחר ביום הליכתו לקלפי כל אפשרות להשפיע על הרכב רשימת המועמדים של המפלגה עבורה הוא הצביע.

השיטה היחסית בישראל היא, אם כן, שיטה רשימתית-סגורה: סדר המועמדים המופיע בהרכב הרשימה נקבע לפני יום הבחירות. אמנם, במספר מפלגות חלו החל מסוף שנות ה70- של המאה ה20- תהליכים של "היפתחות" ודמוקרטיזציה פנימית. משימת הרכבת הרשימה הועברה מידיה של "הוועדה המסדרת" אל גופים נבחרים של המפלגהולעיתים לכלל החברים.

השימוש בפריימריס המפלגתיים נתפס כתחליף הולם למימד האישי בשיטת הבחירות אולם מאמצע הכְּנסת ה14- ניכרת מגמת נסיגה בכלִי הפריימריס. הניסיון של השימוש בכלי זה הוכיח, לדעת רבים, כי במקום לחזק את המפלגות, הוא דווקא גרם להחלשתן. הפריימריס המפלגתיים הביאו עימן תופעות כגון התפקדויות כפולות (ליותר ממפלגה אחת) השתתפות לא "כּנה" שהתבטאה בנטישה המונית של המתפקדים לאחר הפריימריס התנהגות עצמאית של ח"כים אשר רוצים להתבלט (תקשורתית) בכדי לשמור על נוכחות התדרדרות באיכותם של פעילי המפלגה חולשה הולכת וגוברת של מוסדות המפלגה.

עם זאת, בעידן המודרני שבו הפוליטיקה הופכת אישית וישירה יותר ויותר, סוברים רבים שקיים צורך לתת לבוחר יכולת הכרעה גם לגבי המועמדים אשר ייצגו אותו בכנסת, ולא רק לגבי המפלגות.

לאור זאת, קיימת האפשרות של אימוץ מנגנון אשר יאפשר לכל מצביע ביום הבחירות להשפיע על הרכב הרשימה. האפשרויות מגוונות, אך כעיקרון - בדרך זו נשמר בצורה הטובה ביותר האיזון בין הסמכות של מוסדות המפלגה ובין הרחבת מעגל ההשתתפות וההשפעה של תומכי המפלגה.

בידי מוסדות המפלגה ניתן להותיר את סמכות הסינון הראשוני של המועמדים ואולי אף את הסמכות לדרגם – דבר שישמור על איכות מועמדים וימנע את האפשרות של אישים קיקיוניים לרוץ כמועמדי המפלגה. עם זאת, לאחר הסינון הראשוני – יהיה לתומכי המפלגה אפשרות להשפיע על דירוגם של המועמדים ולשנות את הדירוג המקורי של מוסדות המפלגה.

הצגת "פריימריס ביום הבחירות" מאלצת גם שינוי במבנהו של פתק ההצבעה. במקום להסתפק באותיות הרשימה ובשמהּ בלבד, תופיע בפתק ההצבעה גם רשימת המועמדים המלאה שלה. שמות המועמדים יופיעו בסדר מסויים שייקבע מראש ולבוחרים תינתן האפשרות להפגין את העדפותיהם לגבי המועמדים לכּנסת.

ניתן לווסת את מידת ההשפעה של הבוחרים על סדר הרשימה: החל מהשפעה כמעט מוחלטת (שיטה רשימתית פתוחה לחלוטין), דרך השפעה מוגבלת (שיטה רשימתית גמישה-למחצה) וכּלה בהשפעה סמלית בלבד (שיטה גמישה).

אם נצא מנקודת הנחה שאנו רוצים לחזק את המפלגות, שיטה גמישה לחלוטין -עלולה לפגוע בסמכות של מוסדות המפלגות. שיטה גמישה למחצה תיתן מענה טוב יותר. נספחים 2 ו3- מדגימים כיצד עשוי להיראות פתק הצבעה כזה: לכל בוחר ניתנת הבחירה בין אישור רשימת המועמדים כפי שסודרה מראש על-ידי מוסדות המפלגה לבין סימונם שלמספר מועמדים המועדפים עליו.

יתרונות של אימוץ פריימריס ביום הבחירות:

1. עשוי להגביר מעורבות והשתתפות פוליטית של אזרחים.
2. עולה בקנה אחד עם תהליכי הדמוקרטיזציה ושיפור התחרותיות בקרב המפלגות הפוליטיות.
3. "מעקף" של התופעות הפחות-רצויות שנלוו לפריימריס המפלגתיים הפתוחים תוך שמירה על היעדים שבעטיים הונהגו הפריימריס.
4. נשמר איזון בין סמכות מוסדות המפלגה לבין השפעה של תומכי המפלגה על הרכב הרשימה.
5. המועמדים השונים יתגייסו להצלחת המפלגה עד ליום הבחירות עצמו. תימנע התופעה של ירידת מוטיבציה בקרב פעילים אשר המועמדים שבהם תמכו כשלו בפריימריס מוקדמים.
6. חסכון כספי גדול למפלגות אשר רובן הגדול נמצא ממילא בגרעונות גדולים: הצמדת הפריימריס לפתק ההצבעה בבחירות הכלליות לכנסת תשחרר את המפלגות מההוצאות הגדולות הכרוכות בארגון של יום בחירות נפרד.

חסרונות של אימוץ פריימריס ביום הבחירות:

1. בתרבות הפוליטית הנוכחית בישראל יהיה שימוש לרעה בכלי הזה, דוגמת יצירת דילים, השפעת יתר של קבלני קולות והתחייבויות אישיות של מועמדים לבוחרים.
2. פתק הצבעה עמוס בפרטים עלול לבלבל את הבוחר ולהקשות על הצבעתו. יש לקחת בחשבון כי עשויה לעלות דרישה לכתיבת רשימת המועמדים במספר שפות – דבר שיוביל לפתק הצבעה בעל מראה מסורבל ביותר.
3. יש מפלגות אשר תתנגדנה בתוקף להעניק לקהלת המצביעים שלה את היכולת לשנות את סדר המועמדים כפי שנקבע מראש. אם יוּתר לחלק מהמפלגות (ש"ס, יהדות התורה) שלא להנהיג "פריימריס ביום הבחירות" אזי יווצר חוסר אחידות במראה פתקי ההצבעה.
4. הניסיון מחו"ל מלמד כי הרוב המוחלט של המצביעים מאשר את סדר המועמדים כפי שנקבע מראש על-ידי המפלגה. רק מיעוטם טורח להביע העדפות פרסונליות ובפועל נדירים המקרים בהם נבחרו מועמדים שדורגו על-ידי המפלגה במקום נמוך. אם זהו המצב – מדוע לשנות סדרי עולם? האם הסמליות של השפעת המצביעים על סדר הרשימה אכן כה חשובה?

טבלה 4: האם לשנות את שיטת הבחירות? מה לשנות בה?

	העלאת אחוז חסימה	אימוץ שיטה מעורבת עם מחוזות בחירה ומאגר ארצי מפצה	הנהגת "פריימריס ביום הבחירות"
A	X	X	X
B	3	X	X
C	3	3	X
D	3	X	3
E	X	3	X
F	X	3	3
G	X	X	3
H	3	3	3

כפי שממחישה הטבלה, קיימות דרכי פעולה שונות ביחס להצעות הרפורמה המוצעות. החל משמירה על הסטטוס-קוו (לא לשנות דבר – חלופה A), דרך שינוי קל בלבד כגון העלאת אחוז החסימה (חלופה B) ועד לאימוץ גורף של כל הצעות הרפורמה עליהן דובר (חלופה H).

מעבר לכך, יש לזכור כי גם בתוך כל הצעה ספציפית לשינוי קיימות חלופות: לאיזה ערך להעלות את אחוז החסימה (2%, 2.5%, 4%)? כמה מחוזות בחירה לתחום? מה יהיה גודלם? מה מידת ההשפעה שתינתן למצביעים במסגרת "פריימריס ביום הבחירות"?

צעדים משלימים לשיפור עבודת הכּנסת 

המאמץ לשיפור עבודת הכְּנסת צריך להיות מכוון בראש ובראשונה להחזרת יכולת המשילות של המערכת הפוליטית בכללה תוך כדי שמירה על עקרון הייצוגיות וחופש הפעולה של המחוקקים. לשם כך יש למצוא דרכים אשר ישיבו לכּנסת את ממד האחריות והדאגה לאינטרס הציבורי וייעלו ויחזקו את יכולת הפיקוח והבקרה של הכְּנסת.

ההנחה העומדת ביסוד הצעדים המוצגים להלן היא שנדרשים שינויים מוסדיים אשר יאפשרו לכנסת למלא את הפונקציות הקלאסיות שלה: ייצוג, פיקוח, בקרה וחקיקה. עיגון אמצעים שיחזקו את ממד הפיקוח והבקרה של הכְּנסת אל מול הממשלה יחזיר לכּנסת את תפקידה החשוב כשליחה הפועלת למען הגברת השקיפות של הרשות המבצעת בפני העין הציבורית. שיפור עבודת הוועדות, גיבוש הסיעות בכנסת ורפורמה בתהליך התקצוב יאפשרו לחברי הכנסת לתרום תרומה משמעותית אך יחד עם זאת אחראית ולא פופוליסטית לעיצוב המדיניות.

א. שיפור תפקוד ועדות הכְּנסת:

על מנת לשפר את תפקוד הוועדות ניתן לנקוט במספר צעדים ובהם:

הקטנת מספר חברי הוועדות
במצב הקיים לא רק שמספר הוועדות נמצא בגידול מתמיד (ועדות משנה הופכות לועדות קבועות) גם מספר החברים בכל ועדה עולה בהתמדה על מנת למלא צרכים קואליציוניים. מוצע להקטין את מספר החברים בועדות כך שכל חבר כנסת יהיה חבר בפחות ועדות ויוכל להקדיש זמן רב יותר לעבודה ממוקדת ולהתמחות בנושאי העיסוק של הוועדה.

הגבלת מספר הועדות שחבר כנסת יכול להיות חבר בהן
זהו אמצעי משלים אשר בא למנוע מצב שבו חבר כנסת אחד מכהן כחבר במספר ועדות. בדרך-כלל המצב בפועל הוא שחבר הכְּנסת אינו פעיל ברוב הועדות שבהן הוא חבר לכאורה. לפיכך, רצוי לקבוע כי חבר כנסת לא יוכל לכהן ביותר משתי ועדות.

קביעת מכסה לקיום דיוני הוועדה ולקבלת החלטות
על מנת לעודד את חברי הכנסת לנכוח בועדות, ועל מנת שדיוני הוועדה יהיו רציניים והחלטותיה יתקבלו לאחר דיון מעמיק יש לקבוע מכסה לקיום ישיבות הוועדות, דהיינו מספר מינימלי של חברי כנסת שנוכחותם דרושה לשם קיום ישיבת הוועדה ו/או לשם קבלת החלטות. כמו-כן ניתן לקבוע את זמני הדיון בועדות השונות בזמנים שאינם מקבילים כך שחברי הכְּנסת יוכלו להיות נוכחים בועדות ולא יאלצו להיות במספר ועדות שדיוניהן נערכים בו-זמנית.
 
הגברת הייעוץ והעזרה המקצועית
יש לספק לועדות מומחים עצמאיים אשר יוכלו לסייע לחברי הכְּנסת ולספק להן מידע, כך שיוכלו לנהל דיונים מעמיקים המבוססים על עובדות בדיוני הועדה. כמן כן מקורות מידע עצמאיים יקטינו את התלות של חברי הכְּנסת במידע המסופק מהרשות המבצעת.

קיום הליך שימוע
יש לשקול קיום הליך שימוע בוועדות הכְּנסת. במצב הקיים כיום ועדות הכנסת רשאיות לזמן שרים ועובדי שירות המדינה להופיע בפניהן, אך אין בסמכותן להפעיל סנקציות כלפי מי שמסרב להופיע בפניהן. "חוק יסוד : הממשלה" קובע כי על הממשלה למסור לכנסת ולוועדותיה מידע על פי דרישתן, ולסייע לועדות הכנסת במילוי תפקידן. לפי החוק רשאיות ועדות הכנסת לחייב שר או עובד מדינה להופיע בפניהן. גם תקנון הכנסת קובע את סמכותן זו של הוועדות. התקנון גם קובע (סעיף 106)כי מי שהוזמן לדיון חייב להתייצב לפני הוועדה ולמסור לה את המידע שבידו הנוגע לנושא הדיון. במקרה שהמוזמן לא הופיע בפניה, על הוועדה להודיע על כך לשר הנוגע בדבר או לראש הרשות המקומית הנוגעת בדבר ואלה אמורים להודיע לוועדה על הצעדים המשמעתיים שנקטו בהם באותו עניין. תיקון לחוק יסוד: הכנסת (סעיף 21(ב)) מרחיב את סמכותן של וועדות הכנסת לזמן לא רק שרים ועובדישירות המדינה אלא גם אנשי תאגיד וחברות ממשלתיות. למרות כל האמור עדיין לא עוגנה בחוק סמכותן של הועדות לנקוט בסנקציות כנגד מי שלא הופיעו בפניהן לאחר זימונם.

על מנת לחזק את ממד הפיקוח והבקרה של וועדות הכנסת ולהגביר את שקיפות פעולתם של משרדי הממשלה רצוי לעגן בחוק סנקציות שיופעלו על שרים ומשרתי ציבור אשר יסרבו להופיע בפני וועדות הכְּנסת. מן הראוי שהסנקציות יהיו אפקטיביות דוגמת קנס גבוה, וכיבמקביל יוקם מנגנון אשר יהיה ממונה על האכיפה על מנת שהסנקציות לא ישארו "על הנייר".

בנוסף, אפשר לשקול קיום שימוע ציבורי פתוח שתכליתו לעורר שיח ציבורי בשאלות הנידונות בוועדות הכְּנסת. נוהל של שימוע בוועדות כנהוג בפרלמנטים אחרים בעולם עשוי להגביר את ההתעניינות בדיוני הוועדות, להפוך את הדיונים למעמיקים יותר ולאפשר לוועדה לקבל החלטות מושכלות.

הנהגת השימוע צריכה להיות צעד אחד ממכלול של צעדים לשיפור עבודת ועדות הכְּנסת. היות שהשימוע נותן כוח בידיהן של הועדות יש צורך לחזק את ממד האחריות של הוועדות. על מנת לקיים הליכי שימוע על הוועדות להיות מתפקדות, עם נוכחות רבה ובעלות רמה מקצועית גבוהה.

היתרון בהנהגת שימוע הוא מתן האפשרות לועדות לנהל הליך קבלת החלטות מושכל באמצעותקבלת המידע והמסמכים הדרושים להן לצורך עבודת החקיקה, הפיקוח והבקרה. הגברת שיתוף הפעולה מצד גורמים שונים דוגמת שרים ופקידי ציבור (אם על ידי השרשת הנוהג או על ידי סנקציות) ירחיב את טווח יכולתן של וועדות הכנסת למלא את תפקידן, ויגדיל את השקיפות של הרשות המבצעת והגופים הבירוקרטיים לעיני הציבור.

חסרון אפשרי נובע מאי ההתאמה של מוסד שימוע חובה לתרבות הפוליטית בישראל. לפיכך יש לשקול הנהגת השימוע באופן הדרגתי ווולונטרי.

חיזוק מעמדן של וועדות הכְּנסת נחוץ מאוד בימים אלה לכנסת. כל שינוי במעמדן ובאופי פעולתן של וועדות הכְּנסת צריך להיבחן על רקע התאמתו לתרבות הפוליטית בישראל ולמסורת של בית המחוקקים. כל רפורמה שתתקבל צריכה לשאוף לחזק את יכולת הביקורת והפיקוח של הכְּנסת. חיזוק וועדות הכְּנסת יתרום לחיזוק מעמדה של הרשות המחוקקת ויקרין על המערכת הפוליטית כולה.

ב. גיבוש הסיעות בכנסת:

1. חיזוק המשמעת סיעתית

אחת הדרכים לחזק את המפלגות כלפי פנים היא להחיות את הנורמה של משמעת סיעתית. החזרת המשמעת הסיעתית עשויה לחזק את יכולת המשילות של המערכת הפוליטית בכללה. ההעדר המוחלט של משמעת סיעתית וקואליציונית פועל כחרב פיפיות כנגד חברי הכְּנסת עצמם:מחד, העדר ההקפדהעל הגבלות של משמעת סיעתית מאפשר לחבר הכְּנסת חופש הצבעה וחירות ליזום הצעות חוק ושאר פעילויות פרלמנטריות כפי שנראה לו ולטובת ציבור בוחריו. אולם מן העבר השני ניתן לראות שהדבר פוגע ביכולתה של הכְּנסת כגוף לתפקד באופן אחראי ואף עלול לפגוע במעמדם של חברי הכְּנסת בעיני הציבור.

נראה כי השבת המשמעת הסיעתית על כנה צריכה להיות אינטרס של חברי הכְּנסת עצמם. רק חברי הכְּנסת יכולים לקבל על עצמם הגבלות לפעילותם ובכך להפוך את הכְּנסת לרשות מחוקקת אחראית. חברי הכְּנסת יכולים להשריש את הנורמה או לקבוע בתקנון או בחקיקה שהצבעת חברי סיעה קואליציונית כנגד החלטת ממשלה כמותה כהתפטרות נציגיה בממשלה. קביעה מעין זו בין אם בנורמה, בתקנון או בחקיקה תחזק את יכולת המשילות וכמו כן תחייב מפלגות החברות בקואליציה לנקוט בעמדה ולא להיות בממשלה עם רגל אחת בחוץ. בטווח הארוך עשוי נוהל כזה לחזק את המפלגות שכן הוא יסייע בעיצוב דמותן האידיאולוגית בעיני הציבור ויחייב חידוד של עמדותיהן בסוגיות שונות.

2. התפלגות סיעות

שינויים קטנים עשויים להקטין את התמריץ להתפלגות ואטומיזציה של סיעות. בין הדרכים האפשריות:

1. קביעה ברורה של התנאים לכך שח"כ יחשב "פורש" מסיעתו: הגדרה ברורה יותר של התנאים להכרזה על ח"כ כפורש. כמו-כן שימוש ממשי בסנקציה זו עשוי להרתיע חברי כנסת מפרישה או לחלופין מנקיטת עמדה הנוגדת את עמדת סיעתם בהכרעות בעלות משמעות בכנסת (למשל, בהצבעה על הקדמת בחירות).
2. מניעת התופעה של איחוד מלאכותי של מפלגות לקראת בחירות והתפצלות מיד לאחריהן: רצוי לעגן חקיקה אשר תימנע מצב של רשימות החוברות לצורך הבחירות על מנת לעבור את אחוז החסימה ולאחר מכן מתפצלות לשברי סיעות וסיעות של ח"כ אחד. חקיקה מעין זו חשובה שבעתיים אם יועלה אחוז החסימה. כדי לגבור על איחוד כוחות מלאכותי כגון זה קיים במספר מדינות מנגנון של אחוז חסימה מדורג, דהיינו אחוז חסימה שהוא גבוה יותר עבור רשימה אלקטורלית המורכבת משתי מפלגות או יותר.
3. אמצעי נוסף להקטנת התמריץ להתפלגות סיעות הוא שינוי בחוק מימון מפלגות. החוק כפי שהוא כיום קובעכי כאשר סיעה מורכבת משתי מפלגות או יותר, זכאית כל מפלגה למימון על פי מספר חבריה + יח' מימון אחת.שיפור מה בהקשר זה יחול החל בכנסת השש-עשרה, עת יכנס לתוקף תיקון לסעיף 13 בחוק מימון מפלגות. על פי התיקון, התפלגות סיעה בשנתיים הראשונות שלאחר תחילת כהונתה של הכְּנסת, לא תזכה אותה במימון שוטף, אלא אם כן ההתפלגות היא על פי בקשת רוב חברי הסיעה או בהסכמתם. אולם נראה שיש להחמיר יותר בעניין מימון מפלגות לסיעות מתפלגות.

חיזוק עמוד השדרה של סיעות הכְּנסת הוא בעל השלכות הן על כושר המשילות של המערכת והן על מעמדן של המפלגות. סיעות מגובשות הן מבחינת הרכבן והן מבחינת סדר היום שלהן עשויות להיראות אטרקטיביות יותר לבוחר מאשר סיעות וחברי כנסת בודדים מתפצלים המחליפים זהותם השכם וערב.

רצוי לנקוט אמצעים אשר יעודדו לכידות סיעתית וישקמו את הנוהג של שמירה על משמעת סיעתית במקרים בהם היא נדרשת.

ג. הגברת המעורבות האחראית של הכּנסת במדיניות התקציב:

בשנים האחרונות ישנה עלייה חדה במספר הצעות החוק הפרטיות שמוגשות ומתקבלות בכנסת בכלל ואלה הכרוכות בהוצאות תקציביות בפרט. העלייה אינה באה לידי ביטוי רק במספרן הרב של ההצעות אלא גם בהיקף ההוצאות הכרוך בהן. הקושי בהצעות חוק פרטיות בעלות עלות תקציבית נובע מכך שהן אינן כלולות במסגרת חוק התקציב אותו אישרה הכְּנסת. כלומר, במובן מסוים הכְּנסת, באשרה הצעות חוק פרטיות שמקור המימון שלהן לא נקבע בתקציב חותרת תחת התקציב אותו היא עצמה אישרה. לפיכך, נראה שהדרך לרסן הוצאות תקציביות לא מתוכננות ושאינן עולות בהכרח בקנה אחד עם מכלול השיקולים הפועלים לטובת האינטרס הציבורי היא ליצור מעורבות אחראית ופעילה יותר של הכנסת בהליך עיצוב התקציב. ככל שחברי הכְּנסת יהיו מעורבים יותר בהליכי הכנת התקציב, כלומר, יהיו בעלי סמכות רבה יותר תתחזק תחושת האחריות לתקציב. עיגון קונסטרוקטיבי של מעורבות חברי הכְּנסת בתהליך עיצוב התקציב יאפשר לחברי הכְּנסת להשפיע באופן אפקטיבי ואחראי יותר על עיצוב המדיניות הציבורית.

1. הגברת מעורבות הכנסת בתהליך התקצוב

על מנת לחזק את ממד הפיקוח והבקרה של הכנסת ולרסן פעילות חקיקה תקציבית לא מבוקרת של חברי הכנסת יש להגביר את מעורבותה בהליך חקיקת התקציב. לצורך כך יש לבחון מספר צעדים.

1. הקמת ועדת תקציב בכנסת: ועדה זו תחליף את ועדת הכספים בדיוני התקציב ותותיר בידי האחרונה את הזמן הנחוץ לדיונים שוטפים. ההפרדה בין ועדת הכספים העוסקת בענייני היום-יום ובין ועדת התקציב, תתרום לשיפור רמתן המקצועית והתפקודית של שתי הוועדות ולשיפור תהליך התקצוב. להגברת תרומתה של ועדת תקציב לכנסת, יש להפעיל בצידה צוות מקצועי מתאים.
2. הגברת הפיקוח של הכְּנסת על המשרדים הממשלתיים והעמקתו – למשל, באמצעות הסמכת הוועדות לדרוש בחינה מחודשת של תקציב משרד או חלקים ממנו בתנאים שיוגדרו, באמצעות מתן סמכות לשינוי בהקצאות תקציביות לפרוייקטים שהוקפאו או מעוכבים פרק זמן בלתי סביר מבלי שהמשרד הציג הסבר הולם ועוד.
3. העמקת הדיון בסדרי העדיפויות ומעורבות של הכְּנסת בשלב הדיון על סדרי העדיפויות.
4. בחינת תקציבי המשרדים על ידי הוועדות -יש לאפשר לוועדות הכְּנסת לבחון את תקציבי המשרדים עליהם הן ממונות ולהעביר המלצות לוועדת תקציב מיוחדת שתוקם בצד ועדת הכספים.
5. חיזוק הסגל המקצועי העומד לרשות הכְּנסת וועדותיה.
6. שיפור המסמך התקציבי – המסמך התקציבי הקיים מורכב, קשה להבנה ומאופיין במאות סעיפים שאינם מאפשרים לקורא לראות את התמונה הכוללת. יש להגביר את שקיפותו של המסמך התקציבי ולהפוך אותו למסמך קריא ומובן.
7. הארכת דיוני התקציב: הארכת פרק הזמן המוקדש לדיוני התקציב תעורר ותעודד דיון ציבורי הולם. לממשלה ולכנסת תינתן הזדמנות לדיון מעמיק וממצה בתקציב תוך קבלת משוב מהציבור הרחב ומגורמים רלוונטיים אחרים.

הגבלות על הצעות חוק פרטיות הכרוכות בעלות תקציבית

יש מקום להציע תקרת-גג לעלות הצעת חוק פרטית (כאחוז מסוים מן התקציב), וכן לדרוש שבהצעת החוק הפרטית תצוין העלות המשוערת ומקור המימון.

חיזוק מעמדה של הכנסת בתהליך התקצוב הן בשלב הדיונים המוקדמים והן בשלב הפיקוח והבקרה יגביר הן את הסמכות והן את האחריות של הכנסת כלפי התקציב. ככל שתגדל תשומתם של חברי הכנסת בתהליך עיצוב התקציב ותתחזק יכולתם לפקח על ביצועו, יקטן הצורך בהגשת הצעות חוק פרטיות טעונות תקציב.

********

רשות מחוקקת בעלת עוצמה היא חיונית לדמוקרטיה הפרלמנטרית בישראל. על מנת להעצים את אפשרויות הפיקוח והבקרה של הכנסת דרושות רפורמות מבניות דוגמת חיזוק הפרדת הרשויות הפרסונלית, שיפור תפקוד הוועדות ורפורמה בתהליך התקצוב. כלי פיקוח אפקטיביים ושימוש ראוי בהם הם תנאי לשיפור תפקודה של הכנסת ודימויה בעיני הציבור.

נספח 1 

חלופות אפשריות למספר המושבים שיחולק במחוזות בחירה בהתבסס על גבולות קיימים של נפות משרד הפנים.

שם מחוז הבחירה	מס’ בעלי זכות הבחירה*	מספר המושבים בכל מחוז
		מתוך 60	מתוך 72	מתוך 80	מתוך 90
ירושלים	319,146	6	7	8	8
צפת-כנרת-יזרעאל-גולן	301,856	5	6	7	8
עכו	224,802	4	5	5	6
חיפה	364,450	7	8	9	10
חדרה-השרון	299,292	5	6	7	8
רמלה-רחובות	304,242	5	6	7	8
פתח תקווה	281,582	5	6	7	8
תל אביב	314,809	6	6	7	8
דן צפון	304,979	5	7	7	8
דן דרום-אשקלון	460,713	8	10	11	12
באר שבע-אילת	233,144	4	5	5	6
סך הכל מושבים - חלק איזורי		60	72	80	90
סך הכל מושבים - חלק ארצי-יחסי		60	48	40	30

*לפי בעלי זכות בחירה לכנסת ה14-, 1997

מקור: גדעון רהט, משטר פרלמנטרי משופר לישראל, קובץ המלצות לקראת דיוני הכינוס השני של המועצה הציבורית, 2000.

הסבר:
החלוקה ל-11 מחוזות בחירה מתבססת על חלוקה מנהלית קיימת (נפות) של משרד הפנים. במקרים אחדים אוחדו מספר נפות קטנות למחוז בחירה אחד. מספר המושבים שמגיע לכל מחוז חושב לפי מודדים שלמים וחלוקת עודפים לפי העודף הגדול.
טבלה זו מדגימה חלופות של חלוקת מושבים בהתבסס על 11 מחוזות בחירה. יש לזכור כי שארחברי-הכנסת ייבחרו במחוז ארצי מפצה אשר יתקן את העיוותים ביחסיוּת שנגרמו בגלל מחוזות הבחירה הקטנים.