תביעות משפטיות בין-לאומיות בעקבות אירועי המשט לעזה

 לאחרונה פורסם בתקשורת כי טורקיה שוקלת להגיש תביעות משפטיות נגד ישראל בעקבות אירועי המשט בשבוע שעבר.** המשפט הבין-לאומי בהקשר זה מאפשר כמה מסלולים משפטיים, ובעיקר פנייה לבית הדין הבין-לאומי לצדק, פנייה לבית הדין הבין-לאומי הפלילי ותביעות על בסיס סמכות אוניברסלית. ברשימה זו אבקש לבדוק את ממשיותם ואת ישימותם של כלים משפטים אלה נגד פעולתה של ישראל. 

בית הדין הבין-לאומי לצדק

בית הדין הבין-לאומי לצדק (International Court of Justice) הוא המוסד המשפטי הבין-מדינתי הרשמי של האו"ם. בית הדין הוקם ביוני 1945, יחד עם הקמתו של האו"ם, והחל לפעול באפריל 1946. לבית הדין סמכות לפעול בשני מישורים: הכרעה בסכסוכים ומתן חוות דעת מייעצת.

סמכות השיפוט של בית הדין חלה על מדינות שקיבלו אותה על עצמן באופן קבוע בהתאם לחוקת בית הדין, על מדינות שקיבלו על עצמן את סמכותו של בית הדין אד הוק או במקרים שאותם הפנתה לבית הדין מועצת הביטחון של האו"ם. בית הדין גם רשאי להוציא חוות דעת מייעצת לבקשתה של העצרת הכללית, מועצת הביטחון או גופי או"ם שהוסמכו לכך.נכון לנובמבר 2009 הרשימה המלאה כוללת 21 גופים בכללם Economic and Social council, International Labour Organisation, International Monetary Fund, International Maritime Organization ו-International Atomic Energy Agency.לרשימה המלאה ראו
http://www.icj-cij.org/presscom/en/kos_faq_en.pdf?PHPSESSID=f61cd33829f0381eb6e47fa3ad418bf0 הדוגמה המוכרת ביותר מהתקופה האחרונה היא חוות הדעת המייעצת של בית הדין בנושא חומת ההפרדה. יצוין שבניגוד לחוות הדעת המייעצת, שאינה מחייבת, ההחלטות השיפוטיות של בית הדין מחייבות את המדינות הקשורות להחלטות אלה.

אף שבעבר ישראל קיבלה עליה את סמכותו של בית הדין (וב-1957 אף הגישה תביעה נגד בולגריה),http://www.icj-cij.org/docket/files/35/2327.pdf ב-1986 היא חזרה בה ממתן הסמכות מראש לבית הדין. לכן כיום טורקיה אינה יכולה להגיש תביעה בבית הדין כנגד ישראל ללא הסכמתה המפורשת (שסביר להניח שלא תתקבל). עם זאת, ייתכן שבדומה לסוגיה של גדר הביטחון, גם עתה תָפנה העצרת הכללית של האו"ם בקשה לבית הדין לחוות דעת מייעצת בנוגע לחוקיות הסגר הימי על עזה ופעולותיה של ישראל במים הבין-לאומיים כנגד הספינות.

חוות דעת זו אמנם אינה בעלת אופי משפטי מחייב, אך המאורעות של השנים האחרונות מלמדים שמשמעותה הפוליטית-מדינית עשויה להיות גדולה. יתרה מכך, בעקבות חוות הדעת המייעצת בנושא הגדר ציין בית המשפט העליון של ישראל כי חוות הדעת המייעצת היא פרשנות של המשפט הבין-לאומי שנתן מוסד השיפוט העליון במשפט הבין-לאומי, ועל כן יש לתת לה את מלוא המשקל הראוי.

בית הדין הבין-לאומי הפלילי 

בית הדין הבין-לאומי הפלילי שבהאג (International Criminal Court) נוסד בשנת 2002 במטרה לתבוע אישים על עברות חמורות ביותר: רצח עם, פשעים נגד האנושות, פשעי מלחמה ותוקפנות. העברות העשויות להיות רלוונטיות במקרה זה הן של פשעי מלחמה, ואולם רק אם ניתן יהיה לטעון שהתקיפה הישראלית היא בגדר הפרה חמורה של המשפט הבין-לאומי ההומניטרי (דיני המלחמה), ובכך לקבל את עמדת ישראל שהבסיס החוקי לסגר הימי והאווירי המוטל על רצועת עזה הוא קיומו של עימות מזוין באזור.

את סמכות השיפוט שלו בכל הנוגע למעשים הרלוונטיים בית הדין הפלילי קונה בכמה דרכים: כאשר המעשה בוצע בשטחה של מדינה חברה או של מדינה שמסרה אישור אד הוק לבית הדין בעניין האירוע (יצוין שלפי חוקת בית הדין הסמכות הטריטוריאלית של מדינה כוללת גם ספינות ומטוסים הרשומים בה); כאשר הנאשם הוא אזרח של מדינה חברה או של מדינה שמסרה אישור אד הוק לבית הדין באשר לאירוע המסוים; וכאשר מועצת הביטחון הסמיכה את בית הדין ביחס לאירוע זה. חוקת בית הדין קובעת גם שבית הדין איננו סמכות השיפוט הראשית, אלא השיורית - כלומר, רק אם המדינה בעלת הזיקה הרלוונטית אינה מוכנה או אינה מסוגלת לקיים הליך מתאים בעצמה, יכול בית הדין להפעיל את סמכות השיפוט שלו.

מכיוון שישראל וטורקיה אינן חברות בחוקת רומא של בית הדין הפלילי ולא סביר להניח שמועצת הביטחון תחליט להסמיך את בית הדין ביחס לאירוע המשט, בהתאם לאמור לעיל, כדי להגיש תלונה תידרש טורקיה להצטרף לחוקת בית הדין או לכל הפחות להמציא אישור אד-הוק המסמיך את בית הדין לדון באירוע זה.

מובן שאין די בהגשת תלונה מטעם הטורקים כדי לקבוע שמדובר בעברה וכדי לשלול את זכותה של ישראל לפעול בהתאם לכללי המשפט הבין-לאומי במטרה לסכל את פריצת הסגר הימי ואת אפשרות המעבר החופשי של ספינות לתוך רצועת עזה באופן שעלול לסכן את ביטחונה. לאחר הגשת תלונה יידרש התובע של בית הדין לחקור את המקרה ולהחליט אם הוא אכן מצוי בסמכותו של בית הדין ואם יש די ראיות לקיומה של עברה לכאורה כדי להגיש כתבי אישום.

לדעתי, אין זה סביר שבית הדין שהוקם במטרה לטפל בפשעים החמורים ביותר שהביאו למותם של מאות ואלפי אנשים אכן יעסוק בתקרית מבודדת מסוג זה שבה נהרגו למרבה הצער תשעה אנשים. העיסוק בתקריות מבודדות כאלה ימעיט מחשיבותו הבין-לאומית של בית הדין בכל הנוגע לטיפול בפשעים חמורים, עלול לעורר קולות שיטענו לפוליטיזציה של בית הדין ובסופו של דבר עלול להביא לידי פגיעה בלגיטימיות שלו.

עם זאת, לו יחליט התובע כי לבית הדין יש סמכות שיפוט במקרה זה ויגיש כתבי אישום, יהיה רשאי בית הדין לבדוק ולחקור את מכלול האירועים הרלוונטיים לתלונה המוגשת לפניו, ובכלל זה תיבדק ככל הנראה גם אחריותם העקרונית של הנוסעים ומארגני המשט.

סמכות אוניברסלית

עקרון הסמכות האוניברסלית הוא עיקרון במשפט הבין-לאומי המנהגי המאפשר למדינות לשפוט בגין פשעים גם אם לא נעשו בשטחן או נגד אזרחיהן. הפשעים הרלוונטיים הם מעשים הנתפסים כפשעי מלחמה, פשעים נגד האנושות, פיראטיות וסחר בעבדים. נוסף על עיקרון כללי זה, קיימות אמנות בין-לאומיות המסמיכות את המדינות החתומות עליהן להעמיד לדין כל אדם בגין עברות ספציפיות כגון עינויים, חטיפת מטוסים ועברות טרור מסוימות. חשוב לציין כי בהתאם למשפט המדינתי של רוב המדינות המפעילות סמכות אוניברסלית, אין די באפשרות שמעמיד המשפט הבין-לאומי להעמיד לדין על בסיסה של סמכות זו, אלא נחוץ שגם החקיקה המקומית של המדינה תאפשר זאת (בישראל למשל קיימת סמכות שיפוט אוניברסלית ביחס לפשעי הנאצים וסמכות העמדה כללית לדין על עברות נגד משפט עמים המוגדרות באמנה שישראל צד לה, אבל בסמכות האחרונה לא נעשה שימוש מעולם).

יתרה מזאת, במשפט הבין-לאומי מקובל העיקרון הקובע שיש לתת זכות קדימה למדינות שלהן זיקה חזקה יותר לחקירה ולשפיטה של העברות כגון מדינת האזרחות של הנאשם. לאחרונה פורסמה בבית הדין לערעורים בספרד החלטה שאף אושררה בבית המשפט העליון בספרד, שלישראל יש עדיפות בחקירת הסיכול הממוקד של סלאח שחאדה, שכן לה הזיקה החזקה ביותר למקרה ולכן אין לספרד סמכות שיפוט ביחס למקרה האמור.

עוד עיקרון המגביל את יישום הסמכות האוניברסלית הוא הדרישה המיושמת בחקיקה של מדינות רבות כחלק מהשמירה על הליך הוגן (due process) ולפיה על הנאשם להיות נוכח בטריטוריה של המדינה כדי לקיים את ההליכים כנגדו. יישום של עיקרון זה מתבטא בצווי המעצר המוצאים לאחרונה כנגד בכירים ישראלים לקראת הגעתם למדינות שונות.

מאחר שלהפעלת סמכות אוניברסלית כזאת יש גם השלכות על היחסים הדיפלומטיים בין המדינות, מדינות רבות מתנות את יישומה באישורם של גורמים בכירים כגון פרקליט המדינה או היועץ המשפטי לממשלה, ואין נטייה למהר ולהגיש כתבי אישום במקרים אלה.

תביעות בטורקיה

לטורקים יש עוד אפשרויות תביעה, המבוססות על העיקרון במשפט הבין-לאומי האומר שספינה הנמצאת בים הפתוח נחשבת חלק מהטריטוריה של מדינת הדגל. לכן בכפוף לחקיקה מתאימה בטורקיה אפשר מבחינה תאורטית להגיש תביעות פיצויים או כתבי אישום בעקבות ההשלכות של פעולת צה"ל.

סיכום

לסיכום נראה שהמשפט הבין-לאומי פותח כמה אפשרויות פעולה תאורטיות נגד ישראל בעקבות הפעולה למניעת כניסתן של הספינות לעזה תוך כדי הפרה של הסגר הימי. בשלב זה נראה שהאפשרות המעשית ביותר היא בקשה שתגיש העצרת הכללית של האו"ם לבית המשפט הבין-לאומי לצדק לספק חוות דעת משפטית בנוגע לחוקיות הסגר הימי ותקיפת הספינות על ידי ישראל. אף שחוות דעת זו אינה מחייבת ועמדתה החוקית של ישראל איתנה דיה, הניסיון מראה שהנזק העלול להיגרם ליחסיה הבין-לאומיים גדול. טוב תעשה אפוא ישראל אם תפעל במהרה להקמתה של חקירה עצמאית ושקופה ככל האפשר שתבהיר את הנסיבות ואת החוקיות של פעולותיה ובתוך כך גם תמנע את ההשלכות הנוספות העשויות להיות להקמתה של ועדת הבדיקה מטעם ועדת זכויות האדם של האו"ם.

עו"ד עדו רוזנצוייג הוא עוזר מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה ומתמחה במשפט בין-לאומי.

** "המשט: טורקיה מתכננת לתבוע את ישראל בהאג", Ynet, 4.6.2010