לא למשטר נשיאותי בישראל!

הקריאה לשינוי שיטת הממשל בישראל מתעוררת בכל פעם שמתגלע משבר פוליטי. היזמה הנוכחית קוראת להנהגת משטר נשיאותי בישראל. המצדדים במשטר זה רואים בו תרופת פלא לחוליי המערכת הפוליטית בישראל, כפי שטענו בעבר באשר לשיטת הבחירה הישירה. דיון ציבורי מעמיק ומפוכח בשאלת הרפורמה הדרושה למערכת הפוליטית בישראל מצריך עיון בשאלות מהו משטר נשיאותי, מהו משטר פרלמנטרי, ומה ההבדל ביניהם? מהן הסיבות לכך שמשטר נשיאותי אינו מתאים למערכת הפוליטית ולחברה בישראל? כיצד אפשר לשפר את המשטר הפרלמנטרי הקיים היום בישראל?

מהו משטר נשיאותי, במה הוא שונה ממשטר פרלמנטרי, והאם הוא מתאים לדמוקרטיה הישראלית?

הקריאות לשינוי שיטת הממשל בישראל מתעוררות בכל פעם שמתגלע משבר פוליטי. היזמה העומדת על הפרק קוראת להנהגת משטר נשיאותי בישראל. מאמר זה יבהיר מהו משטר נשיאותי ובמה הוא שונה מהמשטר הפרלמנטרי הנוהג בישראל כיום. כן נבחן את השאלה אם המשטר הנשיאותי מתאים לדמוקרטיה הישראלית, ואף נציע כמה דרכים לשדרוג המשטר הפרלמנטרי הקיים.

א. מהו משטר נשיאותי? 

משטר נשיאותי, דוגמת המשטר הנהוג בארצות הברית או במדינות דרום אמריקה, מתייחד בכך שהציבור הוא שבוחר ישירות את ראש הרשות המבצעת, קרי הנשיא. בחירתו אינה תלויה ברוב בפרלמנט. תקופת כהונתו של הנשיא קבועה מראש, והפרלמנט אינו יכול להעבירו מתפקידו. לשם כך דרוש הליך מיוחד שמתקיים רק בגין עילות מסוימות. הציבור בוחר גם את נציגיו בפרלמנט, באותו מועד או במועד נפרד. הציבור, אם כן, משמש מקור לגיטימציה כפול – לנשיא ולרשות המחוקקת.

במשטר נשיאותי הנשיא ממנה את השרים, והם מחויבים באחריות כלפיו, ולא כלפי הפרלמנט. משטר נשיאותי מאופיין בהפרדת רשויות ברורה. אין זיקה תפקודית או פרסונלית בין הרשות המחוקקת לבין הרשות המבצעת. הפרלמנט עוסק בחקיקה, והוא מבקר את הרשות המבצעת; הרשות המבצעת מתווה מדיניות ומוציאה אותה לפועל באמצעות זרועותיה הבירוקרטיות. הנשיא יכול להטיל וטו על חקיקה של הפרלמנט, אולם הפרלמנט יכול לעקוף את הווטו ברוב מיוחד של חבריו.

המפלגות במשטר נשיאותי הן 'מפלגות שלד' – מפלגות לא קוהרנטיות, נעדרות עצמה, הפועלות בעיקר סמוך לבחירות. במשטר נשיאותי שחברי הפרלמנט שלו נבחרים בבחירות אזוריות רוביות (למשל בארצות הברית), חברי הפרלמנט רואים עצמם מחויבים לאינטרסים של שולחיהם (תושבי אזור הבחירה) ואינם מעמידים לנגד עיניהם אינטרסים לאומיים. גם המפלגות במשטר נשיאותי שהפרלמנט שלו נבחר בשיטה יחסית (למשל רוב מדינות דרום אמריקה) מתאפיינות בחולשה, בגלל המתח בין כוחו הריכוזי של הנשיא ובין ריבוי המפלגות בפרלמנט. ההיסטוריה של מדינות אלה רצופה הפיכות צבאיות, שמקורן ברצונו של הנשיא 'לעשות סדר' במדינה, להחליש את הפרלמנט ולהשתיק את המפלגות.

בשל היקף הסמכויות הרחב שראש הרשות המבצעת במשטר הנשיאותי נהנה ממנו, משטר זה מושתת בדרך כלל על חוקה, ואחד מתפקידיה החשובים הוא הגבלת כוחו של הנשיא. בלא חוקה אפקטיבית, המגבילה את כוחו של הנשיא בעזרת מנגנונים של איזונים ובלמים, ובלא רשות שופטת בעלת עצמה שתפקידה להגן על החוקה, עלול המשטר הנשיאותי להפוך למשטר יחיד דיקטטורי. אלה הם, אם כן, מאפייניו העיקריים של משטר נשיאותי:

• הנשיא נתון לבחירה ישירה של הציבור.
• הנשיא אינו זקוק לאמון הפרלמנט, והפרלמנט אינו יכול להדיחו (אלא בהליך מיוחד ובגין עילות מיוחדות).
• הפרדת רשויות מוחלטת וּוטו הדדי בין הרשויות.
• הנשיא ממנה את השרים והם אחראים לפניו.
• המפלגות נעדרות קוהרנטיות ועצמה פוליטית.
• כדי לשמור על האופי הדמוקרטי של המשטר דרושה חוקה אפקטיבית ורשות שופטת בעלת עצמה.

ב. מהו משטר פרלמנטרי?

משטר פרלמנטרי, דוגמת המשטר הנהוג בבריטניה ובישראל, מאופיין בכך שהציבור בוחר ישירות את הפרלמנט, והפרלמנט ממנה את ראש הרשות המבצעת. ראש הממשלה והממשלה נדרשים לאמון הפרלמנט, והם אחראים לפניו. הפרלמנט רשאי להביע אי-אמון בממשלה ולהביא להחלפתה, ובו בזמן להישאר על כנו.

משטר פרלמנטרי מאופיין בשיתוף פעולה בין הרשויות: הרשות המבצעת יוצאת מתוך הרשות המחוקקת. כלומר, חלק מחברי הפרלמנט, החברים במפלגה השלטת או במפלגות החברות בקואליציה, הופכים לחברי הרשות המבצעת. חברי הפרלמנט והממשלה רשאים ליזום חקיקה, ועל הפרלמנט לאשר או לדחות כל יזמה. משטר פרלמנטרי הוא משטר גמיש ודינמי, וההליכים הפרלמנטריים, למשל הצבעת האי-אמון, מאפשרים למערכת הפוליטית להתמודד עם נסיבות משתנות. במשטר נשיאותי, לעומת זאת, תקופת הכהונה של הנשיא קבועה ונוקשה. העובדה שהרשות המבצעת תלויה באמון הפרלמנט מחייבת אותה לתגובתיות, להיענותיות ולהקשבה לרחשי לבו של הציבור, כפי שנציגיו מבטאים אותם.

הלגיטימציה במשטר פרלמנטרי בנויה אפוא נדבך על גבי נדבך – הציבור בוחר את המפלגות בפרלמנט, ומפלגת הרוב או קואליציה של מפלגות שמהווה ביחד רוב, מכוננות את הממשלה. הממשלה נשענת בדרך כלל על רוב בפרלמנט, ולכן מקבלת תמיכה פרלמנטרית בהחלטותיה המדיניות.

המשטר הפרלמנטרי מבוסס, כאמור, על מפלגות קוהרנטיות. אלה ממלאות תפקיד חשוב בתיווך בין רצונות הציבור ובין המערכת הפוליטית, ולכן נהנות מעצמה רבה.

לוח 1: משטר נשיאותי ומשטר פרלמנטרי

	משטר נשיאותי	משטר פרלמנטרי
מי בוחר את ראש הרשות המבצעת?	הציבור	הפרלמנט
האם דרוש אמון הפרלמנט?	לא	כן
האם הרשות המבצעת אחראית בפני הפרלמנט?	לא	כן
מוקד הלגיטימציה	כפול (גם הנשיא וגם הפרלמנט נבחרים על ידי הציבור)	אחד
האם הפרלמנט יכול להעביר את ראש הרשות המבצעת מתפקידו?	לא (פרט למקרים מיוחדים ונדירים)	כן, בהצבעת אי-אמון
היחסים בין הרשויות	הפרדה מוחלטת, וטו הדדי	זיקה ושיתוף פעולה
אופי הפוליטיקה	נוקשה	דינמי, גמיש
אופי המפלגות	מפלגות שלד נעדרות עצמה	מפלגות קוהרנטיות

 

ג. האם המשטר הנשיאותי מתאים לדמוקרטיה הישראלית?

כאמור, המצדדים במשטר נשיאותי מציגים אותו כתרופת פלא לחוליי המערכת הפוליטית בישראל, כשם שהוצגה בזמנו הבחירה הישירה, אף על פי שרוב הדמוקרטיות המפותחות בעולם הן דמוקרטיות פרלמנטריות, ולא נשיאותיות (פרט לארצות הברית). רוב המשטרים הנשיאותיים לוקים בחוסר יציבות והדמוקרטיה בהם מאוימת. כמו רעיון הבחירה הישירה גם רעיון המשטר הנשיאותי מבקש להתמודד עם בעיות המאפיינות את המערכת הפוליטית בישראל, ובעיקר עם חוסר היציבות השלטונית ועם עצמת המיקוח הרבה הנתונה בידי המפלגות הקטנות. ניסיון הבחירה הישירה הוכיח מעבר לכל ספק שחיזוק ראש הרשות המבצעת, ללא חיזוק אבני היסוד הפרלמנטריות (המפלגות והכנסת), אינו מוביל לתוצאות המיוחלות. נהפוך הוא: הניסיון מראה ששיטת הבחירה הישירה עלולה להחמיר את הבעיות. ולראיה - שלוש הממשלות שנבחרו בבחירה ישירה סבלו מחוסר יציבות חמור במיוחד: בנימין נתניהו כיהן כראש הממשלה שלוש שנים, אהוד ברק – שנה ושמונה חודשים, ואריאל שרון, בקדנצייה הראשונה שלו, לאחר הבחירות המיוחדות לראשות הממשלה עשרים וארבעה חודשים בלבד. לעומת זאת ממשלות שנבחרו בשיטה הפרלמנטרית (כנסות 1-13 והכנסת ה-16) כיהנו בממוצע שלוש שנים וחצי. דוגמה זו מפריכה את הטענה שחיזוק ראש הרשות המבצעת מגביר את יציבות המערכת הפוליטית.

להלן נבחן כמה מהטענות העיקריות של תומכי המשטר הנשיאותי, ונסביר מדוע אימוץ השיטה הנשיאותית לא יביא לפתרון חוליי המערכת הפוליטית, אלא יחמיר אותם ויוסיף עליהם חוליים אחרים.

1. איכות המשטר: משילות, יציבות ולגיטימציה  

משטר נשיאותי לא ישפר את כושר המשילות של המערכת הפוליטית, אלא יגביל אותו.
לכאורה, משטר נשיאותי מרכז את העצמה הפוליטית בידיו של איש אחד ומעניק לו סמכויות מרחיקות לכת. סמכויות אלה אמורות לאפשר לו לנהל מדיניות ולבצעה באין מפריע. לאמתו של דבר, כושר המשילות הוא כלי ריק אם אין לראש הרשות המבצעת מקורות סמכות ולגיטימציה להישען עליהם בתוך המערכת הפוליטית, כלומר קואליציה ומפלגות. כפי שעולה מניסיון הבחירה הישירה, אם אין לראש הרשות המבצעת בני ברית במערכת הפוליטית, העובדה שהוא נבחר בבחירה ישירה אינה מספיקה כדי לאפשר לו להתוות מדיניות ולהוציאה לפועל.
היתרון בשיטה הפרלמנטרית הוא שכושר המשילות בנוי נדבך על גבי נדבך: הציבור, המפלגות, הקואליציה, ובראש הקדקוד – הרשות המבצעת. אימוץ השיטה הנשיאותית, לעומת זאת, משול לניסיון לייצב בית רעוע באמצעות חיזוק הגג, בלי לחזק את היסודות. לפיכך – כדי לשפר את כושר המשילות – יש לפעול מלמטה למעלה: לעודד השתתפות פוליטית של האזרחים, לחזק את המפלגות ולייצב את הקואליציה. רק כך יוכל ראש הרשות המבצעת ליהנות מתמיכה במהלכיו.    

מוקד הלגיטימציה הדואלי במשטר נשיאותי מחזק את הנטייה ל'לעומתיות' ולעימות בין הרשויות.
במשטר נשיאותי הציבור בוחר ישירות את הנשיא ואת הפרלמנט. כל אחת משתי הרשויות מתיימרת לייצג את האינטרס הציבורי. אולם במקרה של מחלוקת בין הנשיא לבין הרשות המחוקקת לא ברור מי מהם מייצג את הציבור. נוסף על כך העובדה שמוקד הלגיטימציה של שני המוסדות זהה יוצרת עימות מובנה בתוך המערכת הפוליטית. דבר זה עלול לגרום לשיתוקה במקרה של פרלמנט לעומתי, כלומר כאשר המפלגה התומכת בנשיא נמצאת במיעוט בפרלמנט. במקרה כזה עומד הנשיא חסר אונים ואינו מסוגל, למרות עצמתו וסמכויותיו, להניע את התהליכים הפוליטיים. וכך, הנשיא אינו יכול להעביר תקציב או רפורמות, והמערכת הפוליטית משותקת. זכות הווטו של הנשיא על יזמות חקיקה, ומנגד פרלמנט לעומתי המונע אישור חקיקה או מדיניות שהנשיא חפץ בהן, עלולים להביא להחלשה הדדית של מוסדות השלטון ולחוסר תפקוד של המערכת הפוליטית. בהיעדר אמצעים פרלמנטריים דמוקרטיים לפתרון המשבר (דוגמת הבעת אי-אמון) לא תצליח המערכת הפוליטית להיחלץ מן המבוי הסתום.

ניסיון הבחירה הישירה מלמד כי מפלגתו של ראש הרשות המבצעת אינה זוכה בהכרח לרוב גם בבחירות לפרלמנט. פיצול ההצבעה וניתוק הקשר בין ראש הרשות המבצעת לבין הפרלמנט מגבירים את הסיכון שייווצר מצב של לעומתיות, כלומר היעדר תמיכה של רוב חברי הפרלמנט בראש הרשות המבצעת. היעדר תמיכה בראש הרשות המבצעת מוביל לקיבעון של המערכת הפוליטית. במערכת הפוליטית הדינמית של ישראל, העומדת לפני אתגרים יום יומיים, קיבעון כזה משתק את הדמוקרטיה, ואף מסכן את עצם קיומה של המדינה.  
 
משטר נשיאותי פוגע בממד הדיווחיות, ההיענותיות והאחריותיות של המערכת הפוליטית.
במשטר נשיאותי הנשיא נבחר לתקופה קבועה, ואי-אפשר להדיחו אלא בנסיבות מיוחדות. לכן אין לנשיא תמריץ להיענות לתביעות הפרלמנט או להגיב למורת רוח שמביע הגוף המחוקק כלפי תפקודו. מבחינה זו משטר נשיאותי נוטה להיות היענותי ותגובתי פחות ממשטר פרלמנטרי. הנשיא אינו תלוי באמון הרשות המחוקקת, והדבר פוגע ביכולתה לפקח עליו ולהביע ביקורת אפקטיבית על תפקודו. לכן במשטר נשיאותי הדיווחיות והאחריותיות – החיוניות כל כך לקיומה של הדמוקרטיה – נפגעת.

 2. תפקוד הרשויות, היחסים ביניהן וההשפעה על מעמדם של מוסדות פוליטיים (הרשות המחוקקת, המפלגות והבירוקרטיה)   

משטר נשיאותי יהפוך את הממשלה ל'ממשלת בובות'.
העובדה שבמשטר נשיאותי הנשיא ממנה בעצמו את השרים פירושה שלשרים אין אחריות פוליטית לפני הפרלמנט ואחריות ציבורית לפני האזרחים, אלא רק אחריות אישית לפני הנשיא. התוצאה היא שמה שעומד לנגד עיניהם אינו טובת הציבור והאינטרסים שלו. תלותם הגדולה של השרים בנשיא עלולה לייצר 'ממשלת אומרי הן', בלי אפשרות לבקר את הנשיא ולהציג מגוון עמדות. במקום לייצג תפיסות עולם מגוונות ולהפעיל שיקול דעת עצמאי נעשים השרים לבובה בידי הנשיא, והם נתונים למרותו הבלעדית, ללא תמיכה מפלגתית וציבורית.

ממשלת מומחים לא תוכל לעמוד באתגרים הפוליטיים.
אחד היתרונות שמעלים המצדדים במשטר נשיאותי הוא האפשרות להקים 'ממשלת מומחים'. אולם ממשלת מומחים אינה טובה בהכרח לדמוקרטיה. תאוריות שונות יש בכל תחום מדיניות כמעט, וכמספר המומחים מספר התאוריות. אין בנמצא מדיניות נכונה מבחינה מדעית או אובייקטיבית. מדיניות היא ביטוי לסולם ערכים ולסדר עדיפויות, וכדי להכתיב מדיניות יש להתחשב בעמדות הציבור ולהפעיל שיקול דעת מעבר לעובדות. סוגיות העוסקות בהגדלת הקצבאות או בהעלאת המסים אינן סוגיות תאורטיות גרדא. הן קשורות להכרעה ערכית שעושה החברה.
ניסיון העבר מלמד ששרים 'מומחים', שאינם מקבלים תמיכה פוליטית ואינם מבינים את כללי המשחק הפוליטי, אינם שורדים במערכת הפוליטית לאורך זמן, ואף אינם מחליטים החלטות טובות יותר מעמיתיהם ה'פוליטיים'. דעת המומחים חשובה כדי להציג תמונת מצב מלאה ומפורטת של האפשרויות השונות, ורצוי גם למנות למשרדי הממשלה מנכ"לים בעלי ניסיון מקצועי, שישרתו תקופות ממושכות ללא תלות בתחלופת השרים. אך לצורך הכרעה דמוקרטית דרוש שיקול דעת פוליטי שמביא בחשבון את עמדות הציבור והעדפותיו.

משטר נשיאותי ינתק את הרשויות זו מזו ויהפוך אותן ליריבות במקום לחזק את שיתוף הפעולה הפורה ביניהן.
משטר נשיאותי מנתק את רשויות השלטון זו מזו ומקטין את האחריות ההדדית, את הדיווחיות ואת יכולת הפיקוח של רשות אחת על רשות אחרת. יש מקום לחזק את הפרדת הרשויות בישראל, למשל באמצעות החלת חוק חבר כנסת מחליף ('החוק הנורווגי'), שלפיו חבר כנסת שמתמנה לשר מתפטר מהכנסת, וכך נותר מספרם של חברי הכנסת הפעילים מאה ועשרים. שינוי זה יאפשר לכנסת לפקח טוב יותר על הרשות המבצעת ולשרים להקדיש את מרב זמנם למילוי תפקידם. עם זאת יש יתרון בתלות הממשלה בכנסת, משום שתלות זו מבטאת את המחויבות הדמוקרטית של הממשלה כלפי חברי הכנסת, כלומר כלפי נציגי הציבור. ניתוק והפרדה חדים בין הרשויות יהפכו אותן לאויבות, יבטלו את יכולתן לשתף פעולה ויגרמו להחלשתן. הרשות המחוקקת הנבחרת במשטר פרלמנטרי אינה אויבת של הרשות המבצעת. היא הנדבך המאפשר לרשות המבצעת לפעול ולהתוות מדיניות שמתחשבת בעמדותיו של הציבור, כפי שהיא מייצגת אותן.

משטר נשיאותי יחליש עוד יותר את המוסדות הייצוגיים (הכנסת).
משטר נשיאותי יחליש עוד יותר את הכנסת, והדבר יפגע באשיות הדמוקרטיה. מתן עצמה רבה לראש הרשות המבצעת עלול ליטול מהרשות המחוקקת את כוחה ולהחליש את יכולת הפיקוח שלה ואת יכולתה להשפיע על המדיניות, ובכך לפגוע בממד הייצוגיות. כאשר ראש הרשות המבצעת נבחר בבחירות רוביות, חלק גדול מהציבור נותר לא מיוצג. חולשה של הגוף המחוקק מחריפה עוד יותר את בעיית הייצוג, בעיקר את ייצוג המיעוטים. הרשות המחוקקת היא החוליה המתווכת בין רצונותיו השונים של ציבור מגוון ובין הרשות המבצעת. במשטר נשיאותי מתבטלת פונקציית התיווך של הגוף המחוקק, ופירושו של דבר שאין במערכת הפוליטית גוף אפקטיבי שישמיע את קולו של הציבור לנשיא, בפרט את קולה של האופוזיציה.

במשטר פרלמנטרי הציבור הוא שבוחר את הרשות המחוקקת, והיא המייצגת את עמדותיו. כך מעניקה הרשות המחוקקת לגיטימציה מוסדית לרשות המבצעת. לעומת זאת בחירה ישירה של ראש הרשות המבצעת, כנהוג במשטר נשיאותי, עוקפת את הגוף הייצוגי ומותירה את הרשות המבצעת בלא לגיטימציה מוסדית. הציבור הוא שבוחר בנשיא, אך לגיטימציה זו מוענקת לו ברגע נתון. לכן רק רשות מחוקקת בעלת עצמה, כפי שיש במשטר הפרלמנטרי, יכולה להמשיך ולייצג את השינויים בהלכי הרוח של הציבור למשך תקופת הכהונה.

משטר נשיאותי יהפוך את המפלגות ל'מפלגות שלד'.
משטר נשיאותי מעביר את מרכז הכובד למועמדים לנשיאות ומעמיד את המפלגות בצל. היות שעצמתה של הרשות המחוקקת חלשה בהשוואה לרשות המחוקקת במשטרים פרלמנטריים, המפלגות הופכות לאוסף של פוליטיקאים המקדמים אינטרסים אישיים וצרים, במקום לגופים קוהרנטיים המקדמים סדר יום חברתי ופוליטי. ניסיון הבחירה הישירה הוכיח כי הסטת הדגש מהמפלגות אל המועמדים לראשות הממשלה החלישה את המפלגות, והיחלשותן ערערה את יציבות המערכת הפוליטית. במדינות ששיטת הממשל שלהן היא נשיאותית, למשל ארצות הברית, המפלגות הן מפלגות שלד, וחלק גדול מפעילותן מוקדש לבחירת המועמד לנשיאות ולהרצתו במערכת הבחירות.      

משטר נשיאותי מרכז את העצמה הפוליטית ומחזק את הבירוקרטיה במקום לקדם ביזור.
ריכוז העצמה הפוליטית בידיו של איש אחד וברשות המבצעת עומד בניגוד למגמת הביזור של העצמה הפוליטית, שאמורה לייעל את המדיניות ואת הבירוקרטיה ולחזק את השלטון המקומי ואת הפריפריה. במקום לרכז את העצמה יש לקדם צעדים שיתרמו לביזור הכוח לרמת השלטון המקומי ויביאו להַעֲצמה קהילתית. ריכוז העצמה בקדקוד הפירמידה מחליש את המוסדות האחרים. כך, גם אם תצא מדיניות כשלהי אל הפועל, היא לא תהיה בהכרח לטובת החברה ולא תזכה ללגיטימציה פוליטית וציבורית. משטר נשיאותי עלול ליצור מצב של עריצות הבירוקרטיה המרכזית ולהחליש את מנגנוני הפיקוח עליה.   

3. השתתפות פוליטית

משטר נשיאותי מחליש את השפעת הבוחרים על המדיניות.
אמנם במשטר נשיאותי הציבור בוחר בנשיא ישירות, אך מרגע שנבחר נשיא מסתיים תפקידו של הציבור. לנוכח חולשת המוסדות המתווכים אין שום דרך מוסדית שהציבור יכול להביע באמצעותה את דעתו על מדיניות הנשיא המכהן או להביא לקיצור תקופת כהונתו. נשיא חזק יוכל, למשל, לקדם יזמת שלום או לצאת למלחמה, גם אם אין לו תמיכה פרלמנטרית או ציבורית. לפרלמנט ולציבור אין שום דרך להשפיע על מהלכיו, ועליהם להמתין עד לבחירות הבאות ולשלם בינתיים את המחיר. חוסר היכולת להשפיע על כהונת הנשיא יוצר בקרב הבוחרים תחושות של ניכור ואין אונים, המתבטאות בשיעורי הצבעה נמוכים. (לכן בחלק מהמשטרים הנשיאותיים, למשל בארגנטינה, באורוגוואי ובאיסלנד, נקבעה בחוק חובת הצבעה.)

משטר נשיאותי עלול לחזק נטיות קיצוניות ואלימוּת פוליטית.
במדינה שהתרבות הדמוקרטית בה רופפת כמו בישראל, חוסר היכולת להשפיע על מהלכי הנשיא מרגע שהוא נבחר עלול לבוא לידי ביטוי באי-לגליזם, בקיצוניות ובפעולות אלימות, משום שאין דרך פרלמנטרית דמוקרטית אפקטיבית לבטא את חוסר ההסכמה. בחברה מקוטבת כמו החברה בישראל, ששלטון החוק שלה מאוים, העובדה שאי-אפשר להדיח את הנשיא כתגובה למהלכים פוליטיים ומדיניים שהוא נוקט עלולה לחתור תחת יסודות הדמוקרטיה ולערער אותה. 

4. אופי הפוליטיקה

משטר נשיאותי הוא משטר של הכרעות ולא של פשרות, ולכן הוא פוגע במיעוטים ומחריף מחלוקות ושסעים.
המשטר הנשיאותי מושתת על עקרון ההכרעה הרובית. בחברה מקוטבת, מרובת קבוצות, מיעוטים ושסעים, כמו החברה הישראלית, פירוש הדבר הוא ויתור על השאיפה להגיע להסכמה ולשיתוף פעולה. בעקבות זאת עלולים להתפתח הדרה וניכור של מיעוטים ושל מי שלא הצביעו עבור הנשיא. במשטר נשיאותי מושתקים קולות מנוגדים בחברה, ונוצר ניכור של מיעוטים אשר אין להם ייצוג משמעותי במערכת הפוליטית. משטר נשיאותי ייצור מצב של מנצחים ומנוצחים ויפורר את הרקמה החברתית העדינה של החברה הישראלית. לכן הוא עומד בניגוד לרוח המערכת הפוליטית בישראל, שמראשיתה הושתתה על עקרונות ההכללה של קבוצות רבות ככל האפשר ועל חתירה להרחבת ההסכמיות ביניהן. משטר נשיאותי יחייב הכרעה בנושאים שלא תיתכן בהם הכרעה חותכת וחד-משמעית לצד זה או אחר, כמו הסטטוס קוו בענייני דת ומדינה.  

5. תרבות פוליטית וחוסן דמוקרטי

משטר נשיאותי מחזק מגמות פופוליסטיות ומבטא את הכמיהה – המאפיינת דיקטטורות – לשליט יחיד.
אימוץ משטר נשיאותי ירחיק את מדינת ישראל ממשפחת המדינות הדמוקרטיות ויקרב אותה למשטרים פופוליסטיים הגובלים בדיקטטורה. ישראל לא תהפוך לדגם מוקטן של ארצות הברית, משום שהערכים והנורמות הדמוקרטיים אינם מושרשים בתרבותה הפוליטית. יש מקום להניח שישראל תדמה יותר למשטרים הפופוליסטיים המושחתים, דוגמת אלה שבדרום אמריקה. הנתונים מלמדים שקרוב ל-60% מהאזרחים בישראל מסכימים לטענה ש'מנהיגים חזקים יכולים להועיל למדינה יותר מכל הדיונים והחוקים' (בהשוואה לפחות מ-30% מהאזרחים בדמוקרטיות מערביות אחרות). במילים אחרות, הקריאה למשטר נשיאותי מסווה את הכמיהה לשלטון יחיד, לביטול הדמוקרטיה ולביטול הפוליטיקה המבוססת על משא ומתן, על קונסנזוס ועל פשרה.
לחצו כאן לצפיה בתרשים "הכמיהה למנהיג חזק" מתוך הכתבה מדדי דמוקרטיה: על ההבחנה בין משטרים נשיאותיים למשטרים פרלמנטריים מאת ניר אטמור

משטר נשיאותי יקצין את הפרסוניפיקציה של הפוליטיקה.
ניסיון הבחירה הישירה מלמד כי ההתמקדות באישיותם של המועמדים – במקום במסרים וברעיונות – הופכת את המאבק הפוליטי – שהיה מאבק רעיוני על תפיסות עולם – למאבק אישי. בחברה הישראלית, הניצבת לפני אתגרים מורכבים, ההתמקדות באישיות המועמד מסיטה את הזרקור מהעניינים המהותיים ומפנה אותו אל ההיבטים התקשורתיים של המועמד, ולא בהכרח אל יכולתו למשול ולהנהיג. נוסף על כך בעקבות ריכוז העצמה בידיו של איש אחד הופכת המערכת הפוליטית כולה פגיעה לשיקול דעת אישי מוטעה של הנשיא וחשופה לאפשרות של נשיא שאינו מתפקד בשל משברים אישיים או פרשיות שהוא מעורב בהן.   

משטר נשיאותי פותח פתח לשחיתות, מחזק את הקשר בין הון לשלטון ומעודד מינויים פוליטיים.
ריכוז העצמה בידיו של אדם אחד חושף את המערכת הפוליטית כולה להשפעות לא ראויות, למשל לחצים מצד אליטה מסוימת, ולקבלת טובות הנאה בשל קשרי הון וקשרים אישיים. יתרה מזו, כפי שלמדנו מהבחירה הישירה, הצורך להריץ מועמד פותח פתח לשחיתות שמקורה בניסיון להגדיל את מימון מסע הבחירות. פרשת העמותות היא רק דוגמה מוקטנת למה שעלול להתרחש במשטר נשיאותי שבו רק בעלי הון או מי שיש לו קשרים עם בעלי הון יוכלו להתמודד על הנשיאות. משטר נשיאותי יחזק בהכרח את הקשר בין הון לשלטון, המסוכן לדמוקרטיה.
לחצו כאן לצפיה בתרשים "מדד תפיסת השחיתות (TI) במשטרים נשיאותיים ופרלמנטריים, 2005" מתוך הכתבה מדדי דמוקרטיה: על ההבחנה בין משטרים נשיאותיים למשטרים פרלמנטריים מאת ניר אטמור

זאת ועוד: 'המנצח זוכה בכול' הוא עיקרון מקובל בשיטה הנשיאותית. לשון אחר, משעה שהנשיא נבחר, הוא ממנה את אנשי שלומו לתפקידים ברשות המבצעת ובבירוקרטיה ('חלוקת שלל'). השירות הציבורי הופך למעשה ל'שירות הנשיא'. מינויים פוליטיים, שהיום עומדים בישראל לביקורת מצד מבקר המדינה, ייעשו לנורמה ממוסדת במשטר הנשיאותי. וכך בכל פעם שיתחלף נשיא, יוחלף כל הסגל המנהלי ברשות המבצעת, והדבר יעודד שחיתויות וחוסר מקצועיות ויהפוך את הרשות המבצעת מחויבת לנשיא יותר מאשר נאמנה לציבור.

משטר נשיאותי ללא חוקה מושרשת בעלת מסורת ולגיטימציה מסכן את הדמוקרטיה.
כיוון שאין בישראל חוקה, עלול להיווצר מצב של מחסור באיזונים ובבלמים הדרושים על מנת להבטיח שהמשטר יישאר דמוקרטי. גם אם תתקבל חוקה בעתיד הקרוב, עלולה חוקה שטרם הופנמה בקרב הציבור ואינה חלק מהותי וטבעי מהתרבות הפוליטית שלו להיות לכלי ריק. במשטר נשיאותי, המבוסס על אדם אחד בעל עצמה, הנשיא רשאי להביא לשינויים תכופים בחוקה לשם חיזוק עצמתו. ולראיה: המהלכים המתרחשים בשנים האחרונות בוונצואלה, תחת שלטונו של הנשיא צ'אווס.

ד. הדרכים לשדרוג המשטר הפרלמנטרי הקיים בישראל

המשטר הנשיאותי אינו מציע פתרון לבעיותיה של המערכת הפוליטית הישראלית אך גם המצב הקיים אינו משביע רצון. לפיכך יש לנקוט צעדים מספר לשדרוג המערכת הפרלמנטרית הקיימת כדי שיכולת המשילות תתחזק, אך בלי שהייצוגיות תיפגע יתר על המידה, למשל: שינוי שיטת הבחירות לכנסת; העלאה הדרגתית ומתונה של אחוז החסימה; קבלת חוק חבר כנסת מחליף ('החוק הנורווגי'); חיזוק מבוקר של השפעת הבוחר על הרכב הרשימה המפלגתית באמצעות הנהגת בחירות פנימיות (פריימריז) ביום הבחירות. כל הצעדים האלה עשויים לחזק את יציבות המשטר הפרלמנטרי בלי לפגוע בייצוגיות ובלי לערער את יסודות המערכת הפוליטית, הרעועים בלאו הכי.
מנגנון שכבר אומץ בשנת 2001 בחוק יסוד: הממשלה הוא האי-אמון הקונסטרוקטיבי. החוק קובע שהצעת אי-אמון צריכה לזכות בתמיכת רוב חברי הכנסת, ועל חברי כנסת אלה להצהיר שיש להם מועמד שקיבל עליו להרכיב את הממשלה החלופית. שיפור מנגנון האי-אמון תורם ליציבות הממשלה משום שהוא מתנה את האי-אמון ביצירת קואליציית רוב חלופית. דוגמה זו מראה ששיפור מנגנון קיים יכול לתרום לחיזוק המשילות בלי לפגוע בעיקרון הפרלמנטרי שעל פיו הפרלמנט רשאי להביע אי-אמון בממשלה.

צעדים נוספים לחיזוק המשטר הפרלמנטרי:

• שינוי שיטת הבחירות לכנסת לשיטה מעורבת הכוללת רכיבים של איזוּר. בשיטה זו ייבחרו חלק מחברי הכנסת במחוזות בחירה וחלק ברשימה ארצית מפצה. השיטה משמרת את עקרון היחסיות אך ממתנת אותו. הכנסת המאפיין האזורי תחזק את הקשר בין הבוחר לנבחר, תעצים את האינטרסים המקומיים והפריפריאליים, תחייה את המפלגות ברמה המקומית ותתרום לביזור העצמה הפוליטית. היתרון בשיטה המשולבת הוא שהיא מאפשרת מנגנון פיצוי למפלגות שתומכיהן אינם מרוכזים באזור גאוגרפי אחד. נוסף על כך מחוזות בחירה רב-נציגיים יאפשרו למפלגות בינוניות, ולא רק למפלגות גדולות, לזכות בייצוג אזורי.

• העלאה מתונה של אחוז החסימה. אחוז החסימה בישראל הוא מהנמוכים בדמוקרטיות האירופיות, גם כיום – לאחר שהועלה ל-2%; ברוב הדמוקרטיות המערביות הוא עומד על לפחות 4%. העלאת אחוז החסימה תקטין את המוטיבציה של מפלגות קטנות להתמודד, תכריח מפלגות להתאחד, תשפיע על דפוסי ההצבעה של הבוחרים ותקטין את הנטייה להצביע עבור מפלגות קטנות, מחשש שקול כזה ירד לטמיון. כל אלה יביאו לירידה במספר המפלגות ולייצוג של מפלגות גדולות ובינוניות בלבד. אלה יקֵלו על מלאכת הרכבת הקואליציה, יחזקו את יציבותה ויתרמו לכושר המשילות.

• עיגון חוק חבר כנסת מחליף ('החוק הנורווגי'). כדי לשפר את עבודת הכנסת ואת דימויה בעיני הציבור מומלץ לעגן את חוק חבר כנסת מחליף. על פי חוק זה, כאשר חבר כנסת מתמנה לשר הוא מוותר על חברותו בכנסת, והבא בתור ברשימת המועמדים תופס את מקומו. כך מספר חברי הכנסת הפעילים נשאר מאה ועשרים. השרים, שגם כך מתקשים למלא את רוב תפקידיהם הפרלמנטריים, יוכלו בדרך זו להקדיש את כל זמנם ומרצם לעבודת המשרד שעליו הם ממונים, והדבר יחזק את הפרדת הרשויות. נוסף על כך, או לחלופין, ניתן לקבוע בחוק הגבלה על מספר השרים ולבטל את משרת סגני השרים או להגדיל את מספר חברי הפרלמנט.

• הנהגת בחירות פנימיות (פריימריז) ביום הבחירות. כדי לאפשר מעורבות של הבוחרים בקביעת מועמדי המפלגות ובה בעת להימנע מהתופעות השליליות שמתלוות לבחירות הפנימיות, יש לקיימן ביום הבחירות באמצעות שינוי פתק ההצבעה. על פי שיטה זו תופיע רשימת המועמדים בפתק ההצבעה, והבוחר יוכל לאשר את הרשימה כפי שהיא נקבעה על ידי מוסדות המפלגה או לסמן את המועמדים העדיפים בעיניו ביום הבחירות. כך תימנע התופעה של מִתפַּקדים שאינם מצביעים, ורק מי שמצביע למפלגה יוכל להשתתף בקביעת הרשימה. ולא זו אף זו: השיטה מאפשרת למוסדות המפלגה להיות מעורבים באופן מבוקר ואחראי בקביעת המועמדים ולקהל המצביעים להשפיע על זהות המועמדים.

אלה הם רק חלק מהשינויים שאפשר לעשות בשיטה הקיימת כדי לשפר את מצבה של המערכת הפוליטית. הנחת היסוד העומדת בבסיסם היא שכדי לחזק את הרשות המבצעת והעומד בראשה – כלומר, קדקוד המערכת הפוליטית – יש לחזק את מקורות הלגיטימציה שעליהם הם נשענים: הציבור, המפלגות והכנסת. ההצעה לאמץ משטר נשיאותי מנסה לחזק ישירות את ראש הרשות המבצעת, כפי שהיה בשיטת הבחירה הישירה, בלי לדאוג לאבני היסוד (השתתפות הציבור, המפלגות והכנסת). ניסיון כזה לא זו בלבד שלא יחזק את הרשות המבצעת, אלא אף עלול לסכן את הדמוקרטיה הישראלית.